美國巨額政府債務的成因分析①

徐肖冰

（沈陽理工大學經濟管理學院，遼寧沈陽 110168）

美國巨額政府債務的成因分析①

徐肖冰

（沈陽理工大學經濟管理學院，遼寧沈陽 110168）

金融危機后，美國政府債務迅速膨脹，本文深入剖析了美國政府債務的成因。一方面源于財政赤字的增加、經濟增速放緩以及美元獨特的貨幣地位，另一方面美國債務問題不僅是金融問題，其背后更是兩黨政治的博弈以及不同經濟思想的碰撞，這也是造成巨額債務形成的深層原因。

政府債務；財政赤字；經濟增長

2008年8月金融危機后，美國政府債務不斷攀升，并且頻繁上演債務風波，每一次都牽動著全球經濟脆弱的神經。截至2013財年，美國政府債務高達16.719萬億美元，占GDP比重達到100.6%，如果考慮到1.191萬億美元的各州債務和1.792萬億美元的地方政府的債務，那么美國政府總債務將達到19.702萬億美元，占GDP比重將高達118.5%，很多國家債務規(guī)模達到這種程度時已經爆發(fā)了債務危機。然而冰凍三尺非一日之寒，美國政府債務高漲也并非一日積累而成。縱觀美國債務發(fā)展歷史，二戰(zhàn)之前每一次政府債務上漲都與戰(zhàn)爭、經濟衰退有關，但很快又能恢復到戰(zhàn)前水平，而自新世紀以來在非戰(zhàn)爭時期債務卻大規(guī)模上漲，其原因與以往有較大不同。

一、直接原因

（一）赤字財政大行其道

政府發(fā)行債務的主要原因是彌補財政赤字，財政赤字的不斷增加是債務不斷攀升的直接原因。2013財年美國政府債務達到16.719萬億美元，而20世紀80年代之前美國經歷了獨立戰(zhàn)爭、大蕭條以及兩次世界大戰(zhàn)，債務總額也未超過1萬億美元，只占當前債務的6%左右。1981—2001年的二十年間美國共形成債務4.75萬億美元，占當前債務的30%左右。由此可見，當前64%的政府債務是在21世紀后形成的，從小布什到奧巴馬短短的十幾年間居然累積了10.28萬億美元的巨額債務。極具諷刺的是，2001年1月美國國會預算辦公室曾根據當時的基準政策預測美國政府債務將在2006年消除，②參見 Changes in CBO’s Baseline Projections Since January 2001. June7, 2012. http://www.cbo.gov。而實際上美國政府債務卻一直在迅猛增加。

新世紀以來美國政府債務飆升的原因主要是小布什和奧巴馬執(zhí)政期間財政赤字不斷攀升，為彌補赤字，政府債務自然屢創(chuàng)新高。2001年3月，美國經濟結束了長達10年的歷史上最長的經濟擴張期，開始出現衰退。為了刺激經濟增長，小布什在2001年、2003年和2008年三次采取減稅措施，成為20年來最大規(guī)模的減稅計劃。國際金融危機的爆發(fā)，奧巴馬政府出臺了一系列減稅措施，加大對基礎設施、新能源等新興領域的投入，并將2010年底到期的布什政府時期全民減稅政策延期兩年。此外，奧巴馬政府還實施了大規(guī)模的金融救助，及醫(yī)療、氣候和新能源等方面的改革。美國政府的各種減稅措施及經濟刺激計劃導致2001—2011年美國財政收入共減少6.147萬億美元，財政支出增加5.602萬億美元，累積赤字達到7.22萬億美元，直接導致債務增加2.5萬億美元。同時，2001年以來美國在伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭和其它反恐行動中總開支高達9500億美元，占2001年至2009年財政總支出的4%，為同期政府財政赤字的28%，推升債務增加1.4萬億美元。③The Great Debt Shift：Drivers of Federal Debt Since 2001 http://www.pewtrusts.org/.由圖1可以看出，2000年以來美國國防支出不斷增加，逐漸恢復到上世紀80年代水平，與此同時財政赤字不斷加大，2009年財政赤字占GDP比重更是高達10.1%，創(chuàng)二戰(zhàn)之后新高。

圖4 -11972-2013年美國財政赤字和國防支出占GDP比重

總體來看, 美國財政赤字不斷攀升的原因在于一方面經濟衰退導致稅收收入的減少，同時各項減稅法案對于財政收入來說更是雪上加霜；另一方面為刺激經濟的復蘇，財政支出又在不斷增加，最終只有靠政府發(fā)行債務來彌補赤字（見表1）。

表1 2001-2011年各種因素導致美國政府債務變化

（二）經濟增速下滑

債務變化雖然是政府財政赤字的直接反應，但政府財政盈虧與否往往與經濟增長緊密聯系，事實上經濟增長與債務變化密切相關。從美國歷史來看，大蕭條以來歷次債務大規(guī)模增長之時，經濟增速都處于低位，甚至是負增長狀態(tài)（見圖2）。例如1933年經濟增長率為-1.3%，債務占GDP比重將近40%；1946年經濟增長率為-11.6%，同年債務占GDP比重達到121.7%的歷史新高。克林頓執(zhí)政時期美國經濟明顯好轉，其第二任期財政出現了久違的盈余，此時債務的增長要遠遠低于其上一任的老布什政府。但隨著房地產泡沫破滅、金融危機爆發(fā)，美國經濟陷入了嚴重的衰退，債務占GDP比重也開始不斷攀升，達到了二戰(zhàn)后的最高水平。經濟增速下滑一方面導致財政收入減少，另一方面在凱恩斯的思想影響下，政府為刺激經濟的復蘇，往往會大幅增加財政支出。另外，經濟低迷時政府的福利支出也會相應增加，導致財政支出相應增加，債務上漲不可避免。由此可見，經濟的低速增長成為導致債務不斷攀升的主要原因。事實上，當經濟增速較快、處于擴張期時，弱化了政府債務規(guī)模擴張對經濟產生的負面影響；而當經濟增速放緩時，債務增長就會變得尤為明顯，并且其對經濟的負面影響也顯得更加突出。目前美國未來經濟增長的前景充滿不確定性，這成為美國政府債務問題短期內難以解決的重要原因。

圖2 1950-2013年美國GDP增長率與美國政府債務占GDP比重

二、間接原因

一般來說，一國公共債務占GDP的比重達到60%以上，即超過了國際警戒線，債務融資就會出現困難，從而不得不依靠提高利率來吸引資金。但是2010年以來，美國公共債務占GDP的比重就已經超過了60%，并且呈不斷上漲之勢，而美國非但沒有發(fā)生債務危機，連國債利率水平也沒有出現明顯上漲，究其原因主要在于美元特殊的國際貨幣地位。

布雷頓森林體系崩潰后，幾十年來美元的國際貨幣地位并沒有發(fā)生根本改變，在某種程度上甚至可以說是對布雷頓森林體系的恢復。對此，斯蒂格利茨曾這樣解釋，為了抵御國際資本的投機性攻擊，發(fā)展中國家不得不保持相當數量的儲備貨幣。而發(fā)展中國家金融市場不完善，投資渠道不順暢，外匯儲備中大量的美元儲備不得不用來購買美國國債。這也是近年來外國政府持有美國債務比重大幅增長的重要原因，也解釋了為何美國不擔心巨額債務的融資問題。即使在此次國際金融危機后，美國經濟大幅下滑、美元貶值，但并沒有出現大量拋售美國國債的現象，這是因為一方面眾多國家早已融入到美國債務經濟的循環(huán)中，一旦拋售，持有美國國債越多的國家受損就越嚴重，另一方面也反映出全球金融市場還沒有更好的投資產品來替代美國國債。時至今日，美元占國際外匯儲備的比重仍超過60%，美國國債占全球國債比重近40%。正是源于美元的特殊地位，才使美國政府發(fā)行的債務如此暢銷，也導致美國的赤字財政政策能夠依靠不斷地發(fā)新債還舊債的方式維系。但如果美國政府對其財政赤字、債務水平不加以約束，債務風險將不斷增大，美元的貨幣地位也將受到影響。

三、深層原因

（一）執(zhí)政兩黨的理念差異

美國政府債務持續(xù)上漲從表面上看是經濟衰退、財政赤字增加而引發(fā)的，實質上根源在于美國的兩黨政治制度，這種政治制度導致債務上升容易，下降卻并非輕而易舉。美國是實施“三權分立”的國家，總統代表“行政”，提出預算方案，而預算方案要經過掌握立法權的國會批準方能生效。問題是由于總統和國會在選舉方式、選民基礎和任期長短上不一樣，導致經常出現總統屬于一個政黨，而國會的參、眾兩院分屬另一個政黨。由于各政黨之間利益訴求不一致，黨派政治必然會影響政府決策，從而使得通過一項決定可能出現白宮和國會僵持的局面。事實上，政府債務的積累與財政支出的增減有著密切的關系，而財政支出的變化與各政黨所代表的選民利益息息相關。民主黨因選民以美國中低收入階層為主，一貫主張以“開源”實現財政平衡，強調應針對高收入階層增稅，反對削減福利開支，認為大幅過快削減支出將損害民眾福祉并妨礙經濟復蘇。共和黨因選民以美國高收入階層和軍火、石油等行業(yè)巨頭為主體，歷來主張以“節(jié)流”為主實現財政平衡，強調應大幅削減福利開支，反對任何增稅提議，認為大幅增稅將危及經濟增長和就業(yè)，必須在經濟強勁增長后才可考慮增稅計劃。這樣，當經濟衰退時，關于減稅增支方案的出臺因其可以刺激經濟增長，也不觸及各方的利益，很容易達成一致意見，但增收減支卻是各方都不希望的結果，這也是債務增加容易，下降卻很困難的原因。

目前來看，美國債務規(guī)模已經到了必須調整的程度，但因觸及各方利益，導致僵持不下，債務風波不斷上演。近年來，美國政治僵局常態(tài)化趨勢明顯，各方勢均力敵，很難達成實質性的進展。究其原因，主要源于美國社會經濟結構的變化和在此基礎上形成的新的政治力量格局，特別是工會力量的衰弱使美國政治格局復雜化。尤其二戰(zhàn)后，美國經濟的高度繁榮使人們對于工會等激進組織普遍缺乏興趣，工會活動日趨保守，工會組織發(fā)展實際處于停滯狀態(tài)。截至2013年1月，美國工會會員占全體勞工人數的比例已降至11.3%，僅相當于1916年的水平。工會組織一直是民主黨的傳統票倉，支持民主黨政府包括增稅問題的財政改革。然而，目前民主黨的衰落使兩黨背后力量的博弈處于平衡狀態(tài)。因此，如果沒有關系國家安全的緊急事件發(fā)生，只要兩黨分別控制參眾兩院，關于財政問題的談判將不會出現任何實質性進展，大規(guī)模削減財政支出、控制債務規(guī)模，對于兩黨來說任重道遠。

（二）凱恩斯主義和新自由主義的矛盾

二十世紀七十年代的滯脹發(fā)生之后，凱恩斯主義一統天下的局面瓦解，新自由主義開始占據主要地位，但凱恩斯主義并未退出歷史的舞臺，尤其新凱恩斯主義對凱恩斯主義的發(fā)展，使國家宏觀經濟政策的制定仍或多或少受到凱恩斯思想的影響。尤其當經濟處于衰退時，政府最先想到的還是凱恩斯的增加財政支出，刺激經濟復蘇，此次國際金融危機就是很好的例證。事實證明這確實是一個行之有效的辦法。但經濟復蘇之后，面對高額的財政赤字和政府債務，進行縮減顯得十分困難。雖然表面上看，一方面縮減行為會觸及政黨之間的利益紛爭；另一方面政府縮減可能導致經濟衰退卷土重來，正如2012年10月IMF在《世界經濟展望》發(fā)布報告中就提到，一些發(fā)達經濟體的財政整頓可能會影響經濟復蘇。但實質也說明當前經濟學領域中關于債務思想的爭論并沒有統一的觀點。

目前經濟學界在政府債務問題上的觀點主要有三種：新古典學派，凱恩斯學派和李嘉圖學派，核心觀點依次可以稱為債務有害論、債務有益論和債務中性論。①參見類承曜．國債理論的分析[M]．北京：中國人民大學出版社，2002：50。從本質上看，這三個學派的真正分歧在于各自信奉的哲學思想不同。凱恩斯學派認為政府的明智管理是現代民主社會之魂，主張通過政府干預糾正市場失靈；新古典學派和李嘉圖學派則信奉新自由主義思想，認為盡管市場有失靈的時候，但政府干預會把事情搞得更糟。所以從這兩種思想根源上來看這是導致目前赤字規(guī)模難以下調，債務居高不下的深層原因。

從凱恩斯主義的角度來看，經濟增長與財政刺激政策之間存在著正相關。只要能夠保證長期內經濟持續(xù)強勁增長，政府的財政赤字就將在未來得到補償。但是從新自由主義的觀點看，政府干預經濟的政策要么歸于無效，要么加劇經濟波動，是根本不必要的。在美國財政問題上，共和黨人往往采取新自由主義的觀點，要求政府支出進行大幅削減，強調自由市場對經濟的基礎性調節(jié)作用。民主黨則更傾向于凱恩斯主義觀點，主張通過政府干預實現社會福利的改進。兩黨代表了美國社會不同的利益團體，運用對各自有利的經濟學解釋對政策主張進行包裝。危機后美國經濟復蘇乏力，財政債務問題凸顯，這背后也為這兩種經濟學思想提供了再次較量的機會。正是由于目前還沒有任何一種經濟學解釋能夠占有絕對優(yōu)勢，導致兩黨在財政債務問題上的斗爭一直處于僵持狀態(tài)，使得債務規(guī)模很難在短期內得到有效控制。

四、結語

美國政府債務的持續(xù)高漲，從表面上看是由財政赤字擴大、經濟增速下滑、美元貨幣地位所導致，但實質上是美國執(zhí)政兩黨理念的差異，更是各自秉承不同經濟學思想所致。而這些原因在短期內無法改變，這也預示著美國政府債務仍將進一步上升。一般來說，政府債務的持續(xù)高漲將帶來經濟增速下降、通貨膨脹上升甚至爆發(fā)債務危機的風險，②從20世紀80年代的拉美債務危機到90年代俄羅斯、墨西哥債務危機直到當今的希臘、愛爾蘭等歐元區(qū)國家債務危機，無不證明著一國債務不斷上漲都將面臨這幾方面的風險。中國是美國國債的最大海外持有者，美國國債安全性與中國的利益息息相關。不僅如此，中美間經貿聯系密切，上述風險如果成為事實將對中國經濟產生重大影響，所以中國政府更應積極應對，降低美國政府債務調整帶來的損失。

1. [美]保羅?克魯格曼．蕭條經濟學的回歸和2008年經濟危機[M]．劉波，譯．北京:中信出版社，2009

2. [美]卡門?M?萊因哈特，肯尼斯?S?羅格夫．這次不一樣：八百年金融危機史 [M]．劉曉峰，劉麗娜，等譯．北京：機械工業(yè)出版社，2013.

3.黃梅波，王珊珊．美國國債危機的根源及出路[J]．亞太經濟，2012（1）：70-74.

4.類成曜．國債的理論分析[M]．北京：人民大學出版社，2002

5.Congressional Budget Office. The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2013 to 2023[R]. 2013(2).

6.Reinhart,C.M. and Rogoff,K.S. Growth in a Time of Debt[R]. NBER Working Paper15639, 2010(1)

7.Reinhart,C.M. and Rogoff,K.S. A Decade of Debt[R]. NBER Working Paper16827, 2011(2)

Analysis of the Causes of the Huge Government Debt

XU Xiaobing

The U.S. government debt is rapidly expanding after the fi nancial crisis. This paper analyses the cause of the huge government debt in United States. The fi rst one is the increasing of fi nancial defi cit and the declining in economic growth. The second one is the game of political parties and the different economic thoughts, which is the fundamental reason.

Government Debt; Financial Defi cit; Economic Growth

F830

A

1009 - 3109（2014）05-0049-04

（責任編輯：吳 越）

徐肖冰，女，漢族，博士研究生，沈陽理工大學經濟管理學院，講師。

① 本文是沈陽理工大學青年教師科研基金項目（2012QN-05-01）的階段性研究成果。