財政部財政科學研究所所長賈康：公共財政與我國新型城鎮化發展

朱永行+榮藝華

城鎮化是我國經濟社會成長的有力引擎和潛力源泉

改革開放以來的30余年，我國堅定貫徹以經濟建設為中心的基本路線，積極調整工業化、城鎮化發展方略，工業化、城鎮化加速發展，取得了巨大的成就，有力地支撐了經濟30多年的高速增長。我國城鎮化率以每年約1%的速度增長，2011年人口城鎮化率已達到51.27%，城鎮常住人口首次超過農村人口，達到了6.91億人。城鎮化水平的一路上升是前面30余年我國經濟增長的重要內生因素之一，支撐了近年來年均9.8%的GDP增長，未來仍有繼續支撐經濟增長的巨大潛力。

根據揭示工業化以來市場經濟條件下城鎮化演進一般趨勢的諾瑟姆（Ray M.Northam）曲線（見圖1），城鎮化率在達到30%之后開始加速，達到70%之后趨于平穩，城鎮化率在30%～70%的區間為加速發展期。

圖1 城鎮化率的演進軌跡

按此經驗曲線，我國的城鎮化正處于上升最快的發展階段，其所代表的“彌合二元經濟”的成長過程，已經并將繼續釋放出中國這個世界第一人口大國的巨量需求，并可得到WTO框架下全球市場有效供給的回應，形成繼續支撐中國經濟高速增長的大循環。城鎮化所蘊含的人口高密度聚集、人力資本培養、收入提高、消費提升，進城農民生活方式和社會地位的“市民化”改變，以及基礎設施和公共服務的不斷升級換代等等，將成為我國經濟增長和社會發展的持久內生動力。從國際經驗看，城鎮化作為現代化的必然要求和主要標志之一，要在城鎮化率達到75%～80%甚至更高時，其增長率才會明顯趨緩，那么今后伴隨著中國現代化進程的推進，城鎮化水平的較快提升至少還有20個百分點的巨大空間。如考慮到目前城鎮常住人口中還有1億多人實為未取得戶籍、未完成市民化、不能享受與戶籍人口均等化基本公共服務的社會成員，則中國目前的真實城鎮化水平應在35%左右，未來的提升空間還要更大些，對于支持經濟長期高速增長的后勁更強。

因此，總體而言我國經濟社會仍處于加速發展的重要戰略機遇期，城鎮化可以說是支撐我國經濟持續增長的最重要的潛能與動力源泉。自從“十五”規劃第一次把“積極穩妥地推進城鎮化”作為國家重點發展戰略并第一次把“工業反哺農業，城市支持農村，加大對‘三農的支持力度”作為城鎮化的目標以來，城鎮化在國家規劃中的地位不斷提升。“十二五”規劃明確提出，“積極穩妥推進城鎮化，堅持走中國特色城鎮化道路”，“把城鎮化發展戰略放在經濟結構戰略性調整的重要位置上”。黨的十八大報告，又進一步強調，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。國家層面上高瞻遠矚的現代化戰略定位和新型城鎮化概念的提出，成為我國工業化和城鎮化快速發展的指導方針，也為解決我國改革發展進入“黃金發展和矛盾凸顯相伴”時期所暴露的一系列經濟社會矛盾，提供了重要著力點。積極穩妥地推進以“市民化”為核心的新型城鎮化，對于加快現代化進程，支持結構調整和產業升級，彌合二元經濟，實現城鄉統籌發展，提振消費和擴大內需，推進基本公共服務均等化和社會和諧等，都有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

以“市民化”為核心的新型城鎮化，肩負著彌合

二元經濟、實現城鄉統籌發展的歷史任務

需要強調，在我國30多年推進城鎮化的過程中，必須高度關注的首要問題是城鎮化進程中農民工的“市民化”問題。

以戶籍測算，我國實際城鎮化率在35%左右，遠遠低于發達國家近80%的平均水平，也低于一些與我國發展階段相近的發展中國家60%左右的平均水平，并低于世界52%的平均水平。在多年城鄉分隔分治的體制框架下，我國以往城鎮化的基本特點是以流動就業的農民工為主體，以流動就業為主要形式，并未很好地完成農村人口向城鎮人口“落戶”遷徙，也就是城鎮發展其實已大大滯后于農村人口轉移。要真正使進城農民“市民化”，還存在主、客觀方面的諸多障礙。如何克服這些障礙，以便消除在城鎮公用基礎設施和基本公共服務、社會福利與保障的供應方面對于進城農民工的歧視性政策和非均等化待遇，是新型城鎮化和城鄉一體化、可持續健康發展的內在要求和基本邏輯。按照黨的“十八大”提出的城鎮化質量明顯提高的要求，需要通盤考慮，在城鄉統籌中推進城鎮化與新型工業化、農業現代化的協調發展，其實質和核心內容就是以人為本的農民“市民化”。

具體考察，城鎮化是一個涉及經濟、社會、空間等多重因素的復雜的人口遷移過程和社會發展進步系統工程，未來幾十年間，我國將有3億～4億人口從農村轉為在城鎮定居。以實現城鄉一體化為目標，積極推進集約型可持續發展的新型城鎮建設，同時亦促進農業現代化，才能緩解環境、資源制約，以及收入分配等方面的矛盾，促進人際關系和諧。要走出集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化新路，必然要求以“市民化”為核心，即最終消除戶籍制度的歧視，使進城務工定居常住人口以及農村居民，享受一視同仁、國民待遇式的基本公共服務均等化待遇。

我國的城鄉二元結構是歷史原因、傳統工業化發展戰略和城鄉分治體制的產物。改革開放以來，我國努力發展市場機制，但是在一定階段上城鄉二元結構尚無法得到根本改變，總體而言區域差距和城鄉差距還一度有所擴大，“一條腿長、一條腿短”的局面制約了國民經濟平穩快速發展，積累了不少矛盾并趨于凸顯。以城鄉統籌理念推動新型城鎮化，有利于減少城鎮化過程中對農民造成的權益損失，讓進城農民工、農村居民能夠與城市居民一樣得到公平的公共福利和發展機會，最終使大量農村富余勞動力進城并真正融入城市，擁有和城鎮居民同等的身份、社會地位、社會保障等各種待遇。因此，引導好中國這種以“市民化”為核心的城鎮化進程，發揮城鎮化紅利，需要對阻礙市民化的現行戶籍制度及其附屬的福利制度、農村土地制度、城市社會管理、社會保障制度、城市規劃體制、行政區的協調機制等一系列制度，創建條件進行相應的變革。必須在彌合二元經濟的歷史過程中，通過經濟實力、財政實力、制度建設、經濟手段和其他各種調控手段與政策措施的優化組合，走出一條伴隨新型工業化、服務業升級，同時推進新型城鎮化、農業現代化，而最終達到城鄉一體化一元經濟和諧境界的“中國道路”。

在此過程中的一個明顯的現實矛盾，是在城市區域吸引人口聚集的同時，以財政為后盾的公用事業、公共服務對新入居民的有效供給滯后。僅強調理念和政策導向還遠遠不夠，必須在“以行控財、以財行政”的財政分配中，基于客觀條件的演變，著力支持上述使全社會成員共享國民待遇的這一融合過程走得盡可能快一些、平穩一些。所以，有必要專門討論財政支持如何匹配的問題。

推進以“市民化”為核心的城鎮化，必須以一元化的

公共財政作為支持后盾

我國傳統體制下成型、改革開放后仍有延續的城鄉分治的二元經濟結構，形成了以戶籍制度為核心，包括二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度等在內的一系列二元社會制度體系，已產生和積累的矛盾和問題妨礙著城鎮化質量的提升。隨著大批農村人口進入城鎮，近年來，農民工占全國非農就業比重迅速提高，如：2011 年農民工總量已達到2.53 億人，占非農就業總量的50.7%，首次超過一半。但是，全國80%被統計為城鎮人口的農民工都是流動就業，其中舉家遷徙的農村人口只占20%左右。這20%舉家遷徙進城就業的農民工雖已成為城鎮新居民，但大都還缺少一個戶籍身份的認定，他們長期在城鎮從事服務業或在工廠打工，逐漸融入了城鎮的社區生活，成為城鎮居民不可或缺的重要組成部分，但是卻因為非市民的身份，在福利、住房、教育、醫療等方面實際仍受到歧視性政策等諸多限制。

使農民工及其家庭成員市民化，需要構建統一的就業、社保、定居等制度，需要處理農民工因其農民身份形成的農地權利的合理傳承的制度安排，需要解決農民工參與城市社區治理的市民權利的確認與落實等一系列問題。在戶籍等問題后面的物質層面的資源配置，首先是公共服務的相應提升和公用事業的擴容。政府是城鎮化的規劃主體，公共財政是政府處理城鎮化問題公共資源配置的主要手段，按照公共財政的內在邏輯和職能體現，消除我國財政的二元特征遺存、構建我國一元化的公共財政，是破解二元結構，走向以“市民化”為核心的城鄉一體與現代化過程的重要機制支持后盾。這種一元化的公共財政應體現在以下方面。

（一）按照十八大提出的“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”的精神，構建符合公共財政要求和透明高效配置公共資源所需要的全口徑預算管理體系，在真正的“全景圖”下優化“結構圖”，使可用公共資源在優化配置中最充分地支持“市民化”過程

全口徑預算管理（Full-Covered Budget Management， FCBM）就是要對全部政府性收支，實行統一、完整、全面、規范的預算管理，即凡是憑借政府行政權力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應納入政府預算管理范圍。從公共財政建設角度來看，無論是預算內還是過去所稱的政府預算外或制度外收入等，都必須納入全口徑預算管理。

2003年10月黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，明確提出“實行全口徑預算”。此后，國務院在《關于2005年深化經濟體制改革的意見》 中進一步提出“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理”。隨著改革的深化，我國已經初步確立了以公共收支預算（政府一般收支預算）、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算為主要內容的政府預算體系，形成了各自相對獨立又統一協調聯結的有機整體。2012年，財政部門已明確宣布“預算外資金”概念退出歷史舞臺。黨的十八大報告，再次明確強調“全口徑預算管理”的原則和要求。在此制度規范框架中，我國應乘勢推進一元化公共財政服務于“市民化”的具體機制創新和法律體系建設。

完整的政府預算體系是財政管理制度運行的基本平臺。在這個預算體系平臺上，應真正廢除各級政府和部門的“自籌”和執收執罰中的“收支掛鉤”制度，政府部門所有權力環節只能通過財政收入形式獲得各種收入，并從事預算法案通過的活動，切斷各個政府職能部門的行政、執法同其經費供給之間的直接聯系，從而真正實現財政部門統攬政府收支的一元化財政，使其能夠真正成為接受立法機構和社會公眾委托與問責的主體。要以“全口徑預算”為契機，在政府一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算及社會保障預算之間形成統一、對接、協調和均衡的體系，建立規范透明的資金往來渠道，必要時也可建立類似的特別預算或專門預算，從而穩步推進政府預算體系的完善與健全。全口徑預算管理體系的內在邏輯，正是在建立一套涵蓋所有政府收支項目的預算報表體系的基礎上，結合推進預算的編制、審批、執行、監督審查的各個階段的民主化、法治化水平，使公共資源首先真正形成“全景圖”，再在越來越充分的公眾參與和監督之下，形成資源配置、資金運用中以公眾利益最大化為取向的“結構圖”。這是包括預算法律制度規范、預算會計體系、預算權配置、預算管理的范圍、預算管理模式及預算報告體系等要素在內的系統工程，也是支持“市民化”過程的最合理、最高效的公共資源配置體系。

（二）在新時期進一步強調全面協調發展，服務全局，積極消除歧視性的、非均等化的問題與弊端，不斷推進基本公共服務均等化新舉措的出臺，最終實現基本公共服務城鄉一元化體制和運行機制

在城鄉之間提供大體相當的基本公共服務，是公共財政的重要職責和“市民化”必備條件。但是城鄉分治下城市偏向型的公共品供給制度，已累積形成城鄉差距、農村基本公共服務供應短缺、城鄉公共服務不均等現實問題。尤其是，隨著城鎮化進程的加快，大量農村人口涌入城市，而與之相關的收入分配制度、城鄉經濟差距、國土開發利用、環境資源開發、社會保障制度、文化教育醫療等改革措施，往往無法匹配和無力跟進，造成了農民工在城鎮的非市民化現狀，歧視性的、非均等化的問題表現為“半城鎮化”、“淺城鎮化”問題。這種按照人們的身份和地域，以“城鄉分離式”提供公共服務的體制，需漸進消除。在推進基本公共服務均等化過程中，應積量變為質變，致力于消除二元因素，實現城鄉之間及整個國家基本公共服務的一元化，即構建面向全體國民、城鄉一體、標準統一的基本公共服務體系。這種一元化是城鄉居民平等享有基本公共服務和以“市民化”為核心的城鎮化的制度基礎和保障。

為實現基本公共服務均等化服務于“市民化”的目標，首先，需加快建設統一、規范、透明、合理、有力的財政轉移支付制度；其次，應建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，切實增強各級財政，特別是縣級財政提供基本公共服務的能力；再次，建立健全區域基本公共服務均等化協調機制和加強中央政府各部門與省級政府間的協調磋商，逐步使區域間基本公共服務范圍和實際標準基本一致，推動相關制度和規則銜接，做好投資、財稅、產業、土地和人口等政策的配套協調。

（三）使財政分配與國家主體功能區規劃、宏觀經濟和區域發展、土地制度改革等實現全面的協調配合

新型城鎮化的推進，涉及主體功能區規劃建設、產業結構調整、農村土地流轉制度、社會保障制度、戶籍制度改革等方面綜合的頂層規劃和體制機制改革。公共財政在支持新型城鎮化建設的進程中，要在規劃的政策支持和體制改革等方面積極與國家十二五規劃和主體功能區規劃、國民經濟發展戰略、區域發展戰略等國家規劃，以及土地制度改革等，實現全面的協調配合。

按照國家基本公共服務體系“十二五”規劃和實施主體功能區規劃、區域發展戰略的要求，公共財政要大力促進公共服務資源在城鄉、區域之間的均衡配置，縮小基本公共服務水平差距。其中，為進一步消除相關的體制、制度和政策性障礙，增強以“市民化”為核心的城鎮化發展的動力和活力，公共財政要配合土地、戶籍、投融資體制、社會保障等方面的體制改革和制度創新，提供改革所需要的基本財力保障和制度配套支持。

土地是城鎮化的重要載體，而與之相關的重大現實問題是農村基本農田土地使用權的流轉制度，和城鎮化必然征用土地的“農轉非”全套制度如何合理化。已可看清：在我國農村土地的集體所有制無法與市場、法制完整匹配、路子越走越窄的制約條件下，所謂使土地“私有”的方向又至少于政治上在中國不可行，如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統籌城鄉和實現民族復興愿景面臨的巨大歷史考驗之一。筆者認為，未來的改革大方向，可以按照“排除法”，選擇集體所有制、私有制之外的唯一余項——國有制，把必保的基本農田和其他所有土地，都納入“國有”法律框架后，其中對基本農田確立永佃制，在非基本農田用地上則一攬子、一次性、一勞永逸地處理好宅基地、“小產權房”等歷史遺留問題（物質利益補償可以分步按合約實現），進而給予全體社會成員國民待遇，其后即有可能進入一個統一市場中土地產權的規范化、一元化狀態：就是我國全部土地都是國有土地，其使用權可透明、規范地流轉，凡是土地使用權流轉環節上的租金，就進入國有資本預算（基本農田另行處理，實際上可不要求或象征性低標準要求務農者上交農地的地租）；凡是其流轉和持有環節上應征繳的稅收，就進入一般公共收支預算。生產要素包括土地要素的流轉、配置，均可進入無壁壘狀態。政府應專注于做好國土開發、土地利用的頂層規劃，同時非農田建設用地由一套市場規則和特許權規則來調節其交易或特定用途配置。除與基本農田用地封閉式流轉和發展規模化經營之外，真正把所有土地資源放上統一市場的一個大平臺。這個前景，是配套于城鄉統籌發展和以“市民化”為核心的城鎮化歷史過程的一個值得探討的可選改革方向，如果一旦形成決策思路，公共財政理應支持其方案化實踐，推進優化。

（四）使城鎮化建設中的財政資金和城投債資金，在來源清晰、風險可控的原則下，相互協調、有序配合

城投債在我國城鎮化發展進程中，揮了重要的作用，大大促進了城鎮基礎設施的發展。但另一方面，作為單一的投融資機制，城投債又具有較大的風險性和不可持續性。

在城投債融資渠道變窄，新型城鎮化資金壓力較大的情況下，可考慮將公共財政資金與城投債資金以統一規劃、風險各擔、協調有序的方式聯合運用。相關的聯合機制設計還需要進一步的考慮完善，但應該在一元化財政框架下來進行。

責任編輯：印穎 羅邦敏

參考文獻

[1]李克強：《協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇》，載《行政管理改革》，2012（11）。

[2]賈康、劉薇：《構建城鄉統籌發展的財稅體制的建議》，載《經濟縱橫》，2011（1）。

[3]《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》（國發﹝2012﹞29號），http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。

[4]羅宏斌：《“新型城鎮化”的內涵與意義》，載《湖南日報》，2010-02-19。

[5]李鐵：《正確處理城鎮化發展過程中的幾個關系》，載《行政管理改革》，2012（9）。

[6]錢蓮琳：《“全口徑預算”：健全政府預算體系的突破口》，載《地方財政研究》，2011（4）。

[7]項繼權：《我國基本公共服務均等化的戰略選擇》，載《社會主義研究》，2009（1）。