基層服務型黨組織建設的實踐困境與對策思考

魯月棉

[摘 要]當前，要想有效推進基層服務型黨組織建設，首先必須把握基層服務型黨組織的本質內涵與核心要素。從當下的建設實踐看，必須改變工作理念、創新工作機制、拓展服務體系、提升服務意識，實現從管理群眾向服務群眾轉變、從領導驅動向制度驅動轉變、從單一組織向社會多元組織轉變。

[關鍵詞]基層服務型黨組織；理論內涵；困境；對策

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）02-0036-03

黨的十八大基于新的歷史條件下執政黨面臨的考驗與危險，對黨的基層組織建設作出了具體部署，即要“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”。根據這一要求，各地均在積極推進基層服務型黨組織建設，也取得了一些有益的經驗，但依然存在一些理論困惑與實踐困境。基于此，本文試圖立足基層實踐，探析基層服務型黨組織的本質內涵與核心要素、梳理存在的問題，在澄清思想認識的基礎上提出解決的方法。

一、基層服務型黨組織的內涵與要素

在實踐中，要把各類基層黨組織真正建設成為服務型黨組織，必須把握其本質內涵與核心要素。

（一）“服務”是基層服務型黨組織的功能定位。簡單而言，黨的領導指的是，黨對人民群眾、他黨及其成員加以引導、組織和示范的帶領性活動；黨的執政指的是，黨掌握并運用國家權力，管理國家公共事務，給人民提供公共產品和公共服務的活動。[1]從兩者的屬性看，黨的領導活動遵循認同度或滿意度邏輯，即合法性邏輯；而黨的執政活動主要遵循效率邏輯，即有效性邏輯。[2]基于這一認識，作為不直接掌握行政權力的各類基層黨組織，要發揮領導作用，必然要借助于特定的實現方式。從我們黨的歷史來看，“領導就是服務”，服務必然成為基層黨組織體現領導作用的邏輯起點。這個服務，應該包括以下內容：基層黨組織以服務為基本特征和活動方式；通過服務執行政黨的宗旨，并以此作為組織社會、動員社會的基礎與依據；通過一系列具體的行動，形成黨組織為黨員、群眾服務，黨組織和黨員共同服務群眾的大服務格局。需要指出的是，在社會多元化與個性化的大勢之中，基層黨組織會服務、善服務，具有十分突出的戰略意義。

（二）“基層”是基層服務型黨組織的適用界限。相對于整個政黨而言，基層黨組織在履行服務功能時，有其獨特的屬性， “基層”是體現這一屬性的關鍵詞。一是“基層”決定了服務內容的具體性。一方面，作為執行者，基層黨組織必須把執政黨的政策方針進行科學分解，使之具體化、細化，成為能夠與群眾直接對接的具體項目、具體措施；另一方面，群眾對政黨的認可在于政黨是否能夠提供實實在在的實惠、福祉等。因此，基層黨組織的服務必須是具體的、物化的，這是確保服務功能發揮的基礎。二是“基層”決定了服務方式的直接性。群眾需求的具體性必然要求服務方式的直接性，黨組織必須直接走進群眾，了解群眾的所思所想，以直接行動體現服務的姿態。這是確保服務功能發揮的必要條件。三是“基層”決定了服務邊界的有限性。一方面，基層黨組織有其所轄的地域或空間范圍，主要從所轄范圍的基層社會實際出發，為群眾提供服務；另一方面，基層黨組織忠實履行作為黨的組織細胞的職能要求，務實地執行好執政黨賦予基層組織的各項具體事務。

（三）“群眾”是基層服務型黨組織的重點對象。黨的十八大報告指出，要“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。”這就決定了“群眾”是基層服務型黨組織服務的重點對象。將群眾作為服務的重點對象，鮮明地體現了馬克思主義政黨的本質屬性和政黨的執政規律。我們黨的價值追求與根本宗旨是立黨為公、執政為民、全心全意為人民服務，將群眾作為服務的重點，是對黨的政治本質的具體闡釋。從政黨政治的角度看，其根本問題是黨與群眾的關系——政黨能否為人民服務，其昭示的事實是“民眾選擇政黨而非政黨選擇民眾”。具體到我們黨，當下鞏固執政地位的根本問題就是防止黨的各級領導干部由社會公仆變為社會主人，這是實現長期執政的“癥結”所在。解決這一“癥結”的根本方法，就是黨組織回歸政黨政治屬性，以服務體現公仆本色，以服務贏得群眾的認同。當然，基層黨組織的服務對象同樣包括黨員。一個政黨唯有凝聚好黨內的同志，才能形成黨內合力更加有力地凝聚黨外的群眾。

（四）“創新”是基層服務型黨組織的實踐要求。這主要是就基層黨組織的服務內容與方式而言的。社會變革，決定了群眾的思想、行為以及需求的重大變化，唯有黨組織提供的產品與方式切合群眾的需求時，才能贏得群眾的歡迎和認同，取得服務的實效。否則，所有的服務只不過是黨組織的“一廂情愿”而已。因此，在新形勢下，創新是基層黨組織履行服務功能的實踐要求。以服務方式為例，當下，各地基層黨組織服務方式已經在實踐中創造了“一站式”服務、“組團式”服務、“一線工作法”、“結對幫扶”、“掛包幫”等好做法、好經驗，這種探索為進一步創新提供了方向。從當前的實際看，基層黨組織更應該立足不同類型、不同個體的個性化需要，改善服務方式、拓展服務渠道、創新服務手段，追求服務聚人、服務凝心，真正實現以服務引領社會、動員社會的領導作用。

二、基層服務型黨組織的實踐困境

當下，由于對基層服務型黨組織本質內涵的認識存在偏差，加之計劃經濟時期黨政高度同構的領導思維的慣性，在實踐中依然存在一些比較突出的共性問題，主要有：

（一）形式化服務。形式化服務，指的是服務過程過分注重形式，甚至以形式取代內容，嚴重背離基層黨組織提供服務的價值追求。具體而言，形式化服務主要表現為運動式服務、臨時性服務、命令式服務等。運動式、臨時性是指與常態化相對應的服務方式。運動式服務一般指在上級黨組織的集中領導下，基層黨組織通過集中人力、物力，會同相關部門，在一定期限內組織規模較大的服務活動，常常被稱之主題服務、服務活動日、服務活動月等。這種服務方式雖然不排除有一定的效果，但運動結束之后許多工作又回到了起點，沒有形成長效機制。臨時性服務與運動式服務有一定的相似性，但更多地存在于單個黨組織中，一般表現為選擇重要的節日象征性的進行慰問、走訪，或有時間就做沒時間就不做、緩做等。命令式服務指的是不顧群眾的實際需求和感受強行加之于群眾的服務。

（二）單向化服務。所謂單向化服務，指的是一些基層黨組織提供的服務內容或項目不能有效切合群眾的需求，服務活動成為“一廂情愿”的單向行為。單向化服務主要表現為滯后服務、蜻蜓點水式服務、不搭調服務。滯后服務，指的是服務內容滯后于群眾的需求。如，在調研中發現，一些居民區黨組織開展的服務活動中，磨刀、修縫紉機、修自行車等內容依然非常普遍。這些項目在老年人中存在一定需求，但在中青年、兒童等社區大多數群體中已經很少或基本消失。蜻蜓點水式服務，指的是黨組織開展服務不系統、不深入，淺嘗輒止、走過場。如，寒暑假期間居民區黨組織開展的青少年教育活動，八成以上的黨組織以撿拾垃圾、游藝活動、聽講座為主，且這種模式在較長時間內基本不變。不搭調服務，指的是黨組織所提供的服務與群眾的生活、工作實際不吻合。如，一些農村普遍安裝了健身器材，但從實際效果看，除了城市化水平較高的農村之外，在純農業村這種器材僅僅只是擺設而已，農民勞作強度高、時間長，根本沒有時間也不需要進行“鍛煉身體”。

（三）狹隘化服務。所謂狹隘化服務，指的是一些基層黨組織對服務的要求、內容等要素認識模糊，進而出現簡單化、片面化等誤區。其一，服務對象狹隘化。一些基層黨組織將服務對象簡單等同于困難群眾，確實，這是服務的重點，但忽略了黨員及一般群眾，由此便會造成工作的知曉面不大、影響力不足。其二，服務內容狹隘化。黨組織提供的服務應該是多層面、多類型、多維度的，但一些基層黨組織只偏重生活上的關心，對黨員群眾思想上、精神上、文化上的需求卻考慮不多。其三，服務方式單一化。很多基層黨組織在解決群眾生活困難問題上，采用了送錢送油送米、疾病補助等，單一化傾向顯著。其四，長效服務機制缺失。形成常態化、制度化、系統化的服務機制，是基層服務型黨組織建設的核心路徑，各地在實踐中雖有探索，但依然缺乏成熟有效的規范。

（四）被動化服務。所謂被動化服務，指的是一些基層黨組織出于行政命令、組織安排等考慮，以消極被動的心態開展服務工作。之所以存在被動化服務，其原因主要有：其一，基層黨組織的運行機制尚未脫離行政化傾向。一方面，其行動思維經常停留在管控式、命令式、任務式等管理思維而非服務思維；另一方面，習慣依賴行政資源而不是以非權力影響贏得群眾。如，在居民區黨組織中，完成街道的日常行政事務成了主要工作內容，這就擠兌了黨務工作的空間，弱化了黨組織的政治屬性。更為嚴重的是，這種運行機制不僅不能使黨組織回歸其應有的領導職能，反而導致其在潛移默化中走向行政化。其二，基層黨務工作者群體的政治素養和業務能力不足。在這種定位下，保持對工作的熱愛與激情顯然是奢望。從政黨政治看，黨務工作者不僅要有黨務知識與業務技能，更要有獨特的個人魅力，而這種魅力的核心，是對黨務工作的熱愛以及在工作中表現出的激情。

三、變革與創新：建設基層服務型黨組織的路徑

建設基層服務型黨組織是一項系統工程，既要改變工作理念、創新工作機制，也要拓展服務體系、提升服務意識。筆者認為，應重點實現三個方面的轉變：

（一）從管理群眾向服務群眾轉變。從管理群眾向服務群眾轉變這是建設基層服務型黨組織的基本理念。管理的構成要件是管理者和被管理者，服務的構成要件是服務者和被服務者。“管理群眾”與“服務群眾”在本質屬性與價值追求上是完全不同的。作為馬克思主義政黨，黨的宗旨是全心全意為人民服務，服務群眾必然成為黨組織的行動邏輯。建國之后黨曾經采用了“以黨代政、黨政不分、黨政同構”的黨與國家關系的基本模式，管控社會生活各個領域。這種模式曾經在當時發揮過積極的作用，但顯然已經不再適應當下現實的需要。正是由于長期以來形成的思維慣性，一些黨組織依然以“管理”的姿態而非“服務”姿態開展工作。從管理群眾向服務群眾轉變，就是要求基層黨組織打破思維慣性、變革思維方式，從馬克思主義政黨本質要求出發，將服務作為基層黨組織一切行動的邏輯起點。在理念上，確立主動服務意識；在方式上，根據信息社會的特點創新服務方法；在內容上，根據不同服務對象拓展服務項目。

（二）從領導驅動向制度驅動轉變。從領導驅動向制度驅動轉變，這是建設基層服務型黨組織的根本要件。領導驅動主要表現為以領導的個人意志來推進工作，帶有隨機性和不穩定性。制度是組織成員共同遵守并按一定程序辦事的規程，具有根本性、全局性、穩定性和長期性。基層黨組織要有效實現服務功能必須從領導驅動轉向制度驅動，制定科學規范的運作機制、嚴密高效的操作程序和順應時代需求的服務方式。其一，要創新基層黨組織的設置方式和組織格局，形成完善的服務網絡和有效的社會資源整合機制。通過發揮區域內各類組織的積極作用，各展其長，拾遺補缺，改變獨個基層組織單兵突進又力不從心的被動局面。其二，要建立健全基層黨組織民意征詢、回應與參與機制，確保服務的有效性與針對性。黨組織唯有對人民群眾的呼聲聽得到、聽得懂、聽得進，才能提供有效的服務內容，解決群眾的訴求。其三，科學設計規范的運作機制，實現服務方式、服務流程科學化。科學的運行機制是將目標變為現實的核心要素，基層黨組織要從實際出發設計和明確服務群眾的各項運行程序，使服務行為規范化、流程化、長效化。

（三）從單一組織向社會多元組織轉變。從單一組織向社會多元組織轉變，這是基層黨組織實現服務方式創新、全面引領社會的必然要求。實現這一轉變，要求黨組織創新工作模式，整合各類社會資源，調動各類社會組織的積極性，變“單兵作戰”為“引導各類社會組織共同提供服務”。黨組織引導區域內各類組織各展其長，實現共同服務，其優勢是顯而易見的。其一，有助于拓展服務供給。向群眾提供的服務內容應該是十分廣泛的。要更好實現為群眾服務的目標，僅靠基層黨組織有限的人力、物力是十分局促的，引入社會組織就大大拓展了服務的范圍，增加了服務供給，優化了服務方式。其二，有助于提升服務質量。基層黨組織實現服務功能的核心在于服務的質量。實現單一組織向社會多元組織的轉變，可以讓群眾在多樣化服務供給中滿足多樣化需求。其三，有助于提升黨務工作者的服務素養。引入社會組織，意味著黨組織有了參照或競爭的對象。通過相互借鑒和群眾的比較、選擇，促使基層黨務工作者學習、思考并逐漸轉變觀念，增強服務意識，提升服務能力。

參考文獻：

[1]張恒山.中國共產黨的領導與執政辨析[J].中國社會科學，2004（1）.

[2]祝靈泉.從領導與執政看基層服務型黨組織建設[N].學習時報，2013-7-29.

作者單位：中共上海市寶山區委黨校

責任編輯：姚 東