全面深化改革的科學指南和行動綱領

陳超

[摘 要]黨的十八屆三中全會通過的《決定》是新時期全面深化改革的政治宣言，其部署改革的力度、深度和廣度都前所未有。《決定》提出了全面深化改革的指導思想、總體思路、目標任務，是全面深化改革的總部署、總動員，為未來改革描繪了“時間表”和“路線圖”，理論亮點頻出。

[關鍵詞]全面深化改革；科學指南；行動綱領

[中圖分類號] D220 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）02-0011-03

黨的十八屆三中全會的召開牽動著全國人民的心，是改革開放35年來人民關注度最高、期望最大的一次三中全會。這次全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對全面深化改革做出了戰略部署，新一輪改革開放大潮滾滾而來。

一、《決定》是全面深化改革的政治宣言

《決定》把握時代和實踐的新要求，把握人民群眾的新期待，集中全黨全國人民的智慧，對在新的歷史起點上全面深化改革作出戰略部署，是黨的十一屆三中全會以來首次綜合研究改革的重要會議，在理論上有一系列重大創新，在政策上有一系列重大突破，其力度、廣度和深度都是空前的。

（一）《決定》涉及改革的領域之多、范圍之廣前所未有。35年間，7次“三中全會”，改革是永恒不變的主題，改革成為了我國發展的主旋律。從黨的十一屆三中全會開啟改革大幕，到黨的十二屆三中全會啟動全面經濟體制改革，從黨的十四屆三中全會的“建立社會主義市場經濟體制”到黨的十六屆三中全會的“完善社會主義市場經濟體制”，從黨的十五屆三中全會到黨的十七屆三中全會部署的農村改革。不過過去的三中全會都是研究部署某個領域或者某個方面的改革，而且都以經濟體制改革為主。而黨的十八屆三中全會《決定》部署的改革不是單項的改革，而是全面的改革，是五位一體的改革，還有國防和軍隊改革、黨的建設制度改革，實際上是把偉大事業和偉大工程都包括在內的改革。完全可以說，《決定》是我們黨和國家歷史上第一個全面深化改革的文件，是指導當前和今后一個時期我國改革發展的行動綱領。

（二）《決定》部署改革的力度和深度前所未有。香港媒體評論道：“掌聲終于熱烈響起。此前最苛刻的觀察家都閉上嘴巴，投出贊許和期待的目光。”海外媒體紛紛用長篇報道分析“中國披露雄心勃勃的改革計劃”，連保守的《華爾街日報》也形容這是一份“宏偉藍圖”。就力度來說，《決定》對全面深化改革作出了總動員、總部署，既明確了改革的路線圖，又確定了“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”的時間表；就深度來說，《決定》提出的全面深化改革，涉及深層次矛盾和問題，需要涉險灘、啃硬骨頭、破瓶頸，需要突破利益固化的藩籬，推進改革的復雜程度、敏感程度、艱巨程度一點都不亞于30多年前。

（三）《決定》部署改革舉措的細化和具體化程度前所未有。《決定》既有宏觀的頂層設計，更有對群眾關注熱點問題的回應。重新規范政府與市場的關系；理順財稅制度事權與支出責任；實施“單獨二胎”計劃生育新政；制定漸進式延遲退休年齡政策；加快房產稅立法，推進農民住房財產權轉讓；不準官員多處占用住房，探索實行官邸制；廢止勞教制度，逐步減少適用死刑罪名；允許民間資本設中小型銀行；發展混合所有制經濟，廢除對非公經濟不合理規定；石油、電信、電力價格將交給市場決定；不設重點學校重點班，探索全國統考減少考試科目、不分文理科、一年多考；取消以藥補醫，理順醫藥價格……百姓所思所想所恨所盼，也正是這份《決定》的所思所想所恨所盼，決策層的改革脈搏和百姓心聲一起跳動。

二、牢牢把握全面深化改革的歷史方位

正如馬克思所說，一切都取決于它所處的歷史環境。中國改革的再出發，也是因為中國站在了一個歷史的關鍵點上。國際格局面臨深刻調整，戰略機遇隨之浮現；經濟社會飛速向前，轉型發展基礎沉雄；更有民族復興的中國夢點燃億萬人民的高漲激情。“來而不可失者，時也。蹈而不可失者，機也。”這是千載難逢的歷史機遇，抓住了才能贏得主動。唯有全面深化改革，沖破思想觀念的障礙，突破利益固化的藩籬，才能凝聚起引領時代、改變世界的力量。

（一）謀勢實現中國夢引領我們全面深化改革。習近平總書記強調：黨的十八大以來，中央反復強調，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一招，停頓和倒退沒有出路，改革開放只有進行時、沒有完成時。我們要以更大的政治勇氣和智慧克服“改革疲勞癥”“路徑依賴癥”，不失時機深化重要領域改革，不斷完善和發展中國特色社會主義制度，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制，堅定地向中國夢的目標奮進。

（二）發展面臨的現實問題倒逼我們全面深化改革。雖然改革開放帶來了中國經濟的全方位騰飛，使中國在世界舞臺上擁有了話語權，但毋庸諱言的是，一方面是中國國際地位的不斷攀升，另一方面卻是國內諸多問題和矛盾的集中爆發。面對我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題，習近平總書記擲地有聲地表示：“中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題。”問題和矛盾并不能阻止改革的步伐，而是會倒逼出更加有效的改革措施、更加強大的改革信念、更加有力的改革行動、更加豐碩的改革成果。

（三）國際政治經濟新形勢要求我們全面深化改革。《決定》明確提出“以開放促改革”，這是一個重大戰略。中國的改革開放，第一輪是20世紀80年代4個特區設立和沿海開放，第二輪是20世紀90年代浦東開放開發，而中國上海自貿區是第三輪改革開放的重頭戲，是引導新一輪改革開放的重中之重。上海自貿區是黨中央、國務院應對國際經濟變革大趨勢，在擴大開放中拓展發展空間，用倒逼機制推動轉型升級而采取的重大舉措。

三、準確理解全面深化改革的戰略思路

歷經35年波瀾壯闊的改革開放歷程，躋身世界第二大經濟體的當代中國，迎來新一輪改革的壯麗征程。這次黨的十八屆三中全會制定全面深化改革的總體方案，提出了全面深化改革的指導思想、總體思路、目標任務，是全面深化改革的總部署、總動員，必將對中國特色社會主義事業發展產生重大而深遠的影響。

（一）緊扣全面深化改革的“總目標”。黨的十八屆三中全會明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”總目標指明改革開放的根本方向，是確保全面深化改革沿著正確道路開拓奮進的重要遵循。目標清晰方可凝神聚力。當前，中國改革正處于克難攻堅、爬坡過坎的關鍵期，轉型的陣痛和成長的煩惱交織疊加。相比改革之初普遍受益的“帕累托改進”，今天的改革更多遭遇“眾口難調”的困擾。既要確保效率，也要維護公平；既要鼓勵競爭，也要保障底線；既要尊重差異，也要凝聚共識。諸多兩難甚至多難的狀況，無疑對國家治理能力提出新的更高要求。早在1992年鄧小平就提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。今天，中國站在改革開放的新起點上，從國家治理的角度提出長遠目標可謂正當其時。向著這一目標奮力前行，中國改革的航船一定能劈波斬浪，帶領13億人民邁向社會主義現代化的新航程。

（二）緊扣全面深化改革的“路線圖”。從緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，到緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革；從緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，到緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革；從緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，到緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革，全會提出的“六個緊緊圍繞”，全面勾勒了未來一個時期的改革路線圖，是全面深化改革的總目標的細化、具體化。這“六個緊緊圍繞”， 抓住每一方面改革的主題，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，注意克服改革“散光”和“不同步”的問題，努力突出“主旋律”，形成“大合唱”。

（三）緊扣全面深化改革的“任務書”。全會提出了要堅持和完善基本經濟制度、加快完善現代市場體系、加快轉變政府職能等60個方面的具體改革任務。這些任務，是黨中央對政治、經濟、文化、社會等各方面改革的全面部署，既體現了這些年來的實踐探索，又體現了面向未來的大膽創新。比如，強調要發揮市場在資源配置中的決定性作用；強調要激發非公經濟活力和創造力；強調要推進協商民主廣泛多層制度化發展；強調要讓廣大農民平等參與現代化進程；強調要推進反腐敗領導體制和工作機制創新；強調要加快完善互聯網管理體制機制；強調要建立更加公平可持續的社會保障制度；強調要健全國家自然資源資產管理體制和完善自然資源監管體制，等等。這些都是改革的重點所在，迫切需要我們把握好、實踐好。

四、深刻領會全面深化改革的理論亮點

黨的十八屆三中全會以馬克思主義的寬廣視野，譜寫了改革開放偉大事業的歷史新篇章，給人以奮發向上的力量。全會適逢中國改革的“窗口期”，以全面深化改革為使命，為未來改革描繪了“時間表”和“路線圖”，理論亮點頻出。

（一）市場的作用由“基礎性”改為“決定性”。在經濟體制改革中，核心問題是處理好政府與市場的關系。這是多年改革開放的重要經驗，也是近年來有一些人感到困惑的重大問題。《決定》以十分明確的語言強調要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。將市場在資源配置中的“基礎性作用”改為“決定性作用”，意味著在配置資源問題上，其他力量如政府，可以影響和引導資源配置，但決定者只能是市場。這種改動表明我們進一步堅定社會主義市場經濟改革的基本取向。這是《決定》的一個重大突破和理論創新，也是深化經濟體制改革以及引領其他領域改革的基本方針。

（二）從“國家管理”到“國家治理”的理念提升。《決定》是黨的文件中首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化的觀點，成為一個耀眼的新亮點。從國家管理走向國家治理，表明我們黨在世情國情黨情發生深刻變化的背景下，清醒地認識到我國改革開放事業深入發展所面臨的嚴峻挑戰，進一步明確了全面推進中國特色社會主義偉大事業的戰略布局，是我們黨治國理政理念的升華。國家治理能力現代化意味著：各個治理主體到位不越位，有為不亂為，市場主體競爭有序，調控主體主動有度，社會主體積極有為，個人主體創業有利，形成讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發和讓一切創造社會財富的源泉充分涌流的局面。現代化的國家治理體系和治理能力將會為中國的發展提供強大的推動力。

（三）“頂層設計”與“摸著石頭過河”有機統一。《決定》明確指出要“堅持正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力”。這一論斷深刻闡釋了“自上而下”和“自下而上”在改革指導思想上的辯證關系，充分體現了新一屆中央領導集體堅持客觀規律和尊重群眾首創精神的科學態度。習近平總書記指出：“摸著石頭過河”是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。“摸著石頭過河”就是摸規律，從實踐中獲得真知。“摸著石頭過河”和“加強頂層設計”是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。

（四）用“政府緊日子”換“群眾好日子”的執政理念。《決定》把財稅改革作為核心議程，其改革清單涵蓋六個方面，包括稅收制度、預算制度、政府間財政體制、公共財務管理制度、財政績效管理制度和財稅法制建設，規模之大、范圍之廣、用意之深，史無前例，釋放出致力“花好人民的錢”之強烈信號。《決定》對此提出了許多重要的改革思路，包括“加強人大預算決算審查監督”、“落實稅收法定原則”、“預算透明”、“建立群眾評價與反饋機制”，以及“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”與此同時，民生投入增速高于財政支出增速，詮釋著“用政府緊日子換群眾好日子”的理念。

（五）“全面深化改革領導小組”加“改革時間表”。黨的十八屆三中全會決定成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、監督落實。當前改革已到調整利益格局的攻堅期，僅靠一個部門推動全方位改革是很難的，需要一個高層次機構來把握大局做決策，統籌協調各方面，凝聚改革共識，落實監督檢查，防止改革“放空炮”。同時《決定》鮮明提出“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”的時間表。這意味著剩下的7年時間必須完成《決定》提出的改革任務，這一時間表為各部門和地方設定了改革最后的邊界和底線，表明這些改革任務是可檢查、可評估、可落實的。

作者系中共上海市松江區委黨校副校長

責任編輯：袁志平