政治捐獻立法規范研究*
——以香港特別行政區為討論中心

黎沛文

（清華大學法學院，北京100084）

政治捐獻立法規范研究*
——以香港特別行政區為討論中心

黎沛文

（清華大學法學院，北京100084）

現代選舉競選經費的日益龐大使政治捐獻成為普遍政治現象，同時亦造成了金錢政治對選舉民主公平原則的侵蝕。為限制金權對選舉政治的干預，各國一般均要求政治捐獻必須公開透明、接受監督以及由專門機構進行審計。目前，香港特別行政區針對政治捐獻的立法十分有限，政治捐獻在大多數的情況下仍處于不受法律規范的灰色地帶，特區政府亦無法對本地區政治捐獻活動進行有效監管。香港特別行政區未來應盡快制定方案完善相關立法，并確保立法能在保障政治表達自由權與遏制金權政治之間保持適度的價值平衡。

政治捐獻；競選經費；政治捐獻規范

幾乎所有民主國家都有過政治捐獻的丑聞出現，①參見[美]邁克爾·羅斯金、羅伯特·科德、詹姆斯·梅代羅斯等：《政治科學》（第九版），林震等譯，中國人民大學出版社2009年版，第229頁。香港作為民主政治的后發展地區當然也未能例外。目前，香港并沒有建立起一套行之有效的政治捐獻監管制度，政治捐獻在大多數的情況下仍處于不受法律規范的灰色地帶。近年頻發的政治捐獻事件，如“黎智英政治捐獻事件”、“泛民主派收受外國組織政治資助事件”等，都充分說明了政府立法監管在該領域的缺失。究竟香港特別行政區現行規范政治捐獻之相關立法的整體現狀如何、存在怎樣的缺陷以及未來應采取怎樣的完善方案，將是本文所要重點探討的內容。

一、政治捐獻立法規范的憲政要義

政治捐獻作為民主政體下一種普遍存在的政治現象，主要表現為公民或由公民組織的各類團體以捐獻的形式對公職候選人（以下簡稱：候選人）或政黨等從事政治活動提供金錢、物品、服務等支援，是捐獻者實現其政治表達自由、對公共政治發揮影響的重要途徑之一。自近代憲政理論確認“公民對公共權力的參與是民主政治的合法性基礎”以來，②Howard Davis,Human Rights and Civil Liberties,Devon,UK:Willan Publishing,2003,p.235.西方民主國家的憲法和法律就一直將政治捐獻視為公民政治權利的重要表現形式而加以承認和保障。然而，隨著憲政理論和實踐的發展，尤其是“防衛性民主”理念興起之后，③“防衛性民主”是二戰后德國學者反思納粹黨利用當時德國的議會民主體制奪取政權的教訓而提出的一種新型民主理念。其主張尊重人性尊嚴及人的基本價值，強調自由不應賦予自由的敵人，在各國的實踐應用均有所不同。See Markus Thiel,the"Militant Democracy"Principle in Modern Democracies,Surrey,UK:Ashgate Publishing,2009,pp.15-357.現代國家為了維護自身的國家安全和公共利益、避免選舉政治過多地受到金權干擾，都不得不采取立法措施對政治捐獻進行合理的規范限制。通常而言，規范政治捐獻的相關立法一般均要求政治捐獻必須公開透明、接受監督以及由專門審計機構進行審計，如英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》（Political Parties,Elections and Referendums Act 2000）、新加坡《政治捐獻法令》（Political Donations Act）、德國《政黨法》（Act on Political Parties）等法律均就本國的政治捐獻事宜作了專門規定。概括而言，現代民主國家通過立法對政治捐獻進行合理規范主要體現了以下憲政要義。

首先，確保政治參與權得到平等的保障。政治捐獻是現代代議民主制下公民實現表達自由和政治參與權的重要形式，立法規范政治捐獻的首要價值乃體現為保障公民能夠平等地享有參與及影響公共政治的權利，不會因其提供資金捐獻之多寡而有所差別。④See K.D.Ewing,Money,Politics,and Law:a Study of Electoral Campaign Finance Reform in Canada,Oxford,England:Clarendon Press;New York:Oxford University Press,1992,p.126.政治參與作為社會成員參與統治者的選擇以及政策形成的自發性活動，⑤參見[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典等編著：《憲法（下）——基本人權篇》，許志雄審訂，周宗憲譯，中國政法大學出版社2006年版，第339頁。其主要表現形態可歸納為選舉權、被選舉權以及政治表達自由。政治參與權的權利特性要求任何一位成年公民均有同等機會去參與和影響政治決策過程，以香港特別行政區為例，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》保障香港居民享有政治參與權的同時明確規定了作為個體的香港居民之間應平等地享有該項權利。⑥參見香港特別行政區《基本法》第25條、第26條、第27條、第39條。此外，立法規范政治捐獻在保障政治參與平等之層面上還體現為“促進機會平等，使候選人或政黨能夠在相對公平的選舉條件下進行競爭”。⑦K.D.Ewing,Money,Politics,and Law:a Study of Electoral Campaign Finance Reform in Canada,Oxford,England: Clarendon Press;New York:Oxford University Press,1992,p.126.在實踐中，歐美大多數國家的立法中均存在“政治捐獻上限”條款，其最主要目的就是盡量降低金權在現實政治中的影響，使各候選人或政黨在選舉中的實力大致相當，防止出現資金雄厚的候選人或政黨“通過購買的方式來獲取政治權力”。⑧Bob Watt,UK Election Law:a Critical Examination,London:Glass House Press,2006,p.127.

其次，遏制金權政治發展，防止政治腐化。政治捐獻除了是公民及各類政治團體實現其表達自由并對政治權力發揮影響的重要途徑外，同時也是財力豐厚的“金主”操控選舉和干預政治的主要手段，法律如果不對政治捐獻本身設定必要限制，將會極大地便利“黑金政治”的形成。有學者曾經指出，除非滿足了“金主”認同的、重大的需求，否則政黨就沒有存在的價值。⑨參見[美]史蒂芬·E·弗蘭澤奇：《技術年代的政黨》，李秀梅譯，商務印書館2010年版，第13頁。也就是說，政黨必須遵循“金主”的意志而行為，才能得到“金主”的認可并繼續獲取來自對方的金錢資助。因此，政治捐獻往往會使候選人及政黨與“金主”之間形成“特殊關系”并導致“黑金政治”的形成，進而引發種種政治腐敗。尤其是民主國家進入“政黨被納入憲法時期”后，⑩根據德國學者特里·佩爾(Heinrich Triepel)的劃分，國法對政黨的態度可分為四個階段：敵視(Bekampfung)；忽視(Ignorierung)；承認及法制化(Anerkennung and Legaliserung)；納入憲法(VerfassungsmabigeInkorporatior)。參見[日]丸山健：《政黨法論》，呂漢鐘譯，臺北八十年代出版社1983年版，第18-19頁。政黨政治成為民主政治的常態且政黨的政治地位開始在憲法上獲得確認，私人資金的過度介入極有可能使某個政黨淪為私人或某一特定集團的附庸，進而影響憲法所賦予政黨的任務。以政黨立法規范的先驅德國為例，其制憲者正是由于抱持著這樣一種信念，才會主張對政治捐獻應有所規范，德國《基本法》的政黨條款（第21條）、德國《政黨法》及其他相關立法正是這種信念的產物。

二、政治捐獻立法規范之核心內容對比考察

（一）政治捐獻的捐獻者資格：部分限制原則

關于政治捐獻的捐獻者資格，各國立法在實踐中一般會對其采取部分限制的原則，這種限制可以分為兩大類型。一類表現為，為防止外國勢力通過政黨干預本國政治而部分或全面禁止外國人、外國組織或匿名者對本國候選人或政黨進行政治捐獻。例如，新加坡《政治捐獻法令》在其第一部分就明確禁止外國人或外國組織向本國政黨進行資金捐獻；①Singapore:Political Donations Act,section 2.英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》規定只有該法令規定的“許可捐獻者”才可以向政黨作出200英鎊以上的捐獻；②UK:Political Parties,Elections and Referendums Act 2000,section 54.德國《政黨法》亦通過專門條款對政黨收受外國人、匿名者及顯然代表第三方的捐獻者所提供之政治捐獻作了不同程度的限制。③German:Act on Political Parties,section 25.另一類則表現為，為確保特定群體的中立性而限制從事特定職業的人士參與政治捐獻活動，比如美國于1939年實施的《哈奇法》（Hatch Act）就明令禁止政府公務人員等對政黨進行政治捐獻。④See:Hatch Act and Political Activities,available at http://www.archives.gov/legal/ethics/hatch-act.html(last visited 04-01-2014).⑤ 香港特別行政區《社團條例》第2條第1款、第8條第1款。在香港特區，法律僅就候選人和政黨接受匿名捐獻的行為作了較為簡略的規范。首先，《社團條例》原則性地規定了禁止政治性團體的社團或分支機構直接或間接尋求或接受外國政治性組織或臺灣政治性組織的資助、任何形式的財政上的贊助或支持或貸款；⑤其次，《選舉（舞弊及非法行為）條例》規定，候選人如接獲1000港元以上（或價值1000港元以上的貨品）且捐獻者的姓名（或名稱）及地址不詳的匿名政治捐獻，應及時將其轉贈予公共慈善機構或慈善信托，不得用作選舉經費。⑥香港特別行政區《選舉（舞弊及非法行為）條例》第19條第2款。除此以外，現行法例未有就政治捐獻者資格問題的更多方面作相關規定。也就是說，香港特別行政區目前基本上不存在限制政治捐獻者捐獻資格的系統性立法，甚至連海外“金主”對本地區候選人（本文所指的“候選人”包括了“候選人組合”——作者注）所為之政治捐獻都處于不受法律規管的放任狀態。⑦根據香港特區現行法例的規定，候選人（candidates）是指，(a)指在某項選舉中接受提名為候選人的人；(b)亦指在某項選舉的提名期結束前的任何時間曾公開宣布有意在該項選舉中參選的人，而就為選出立法會地方選區或區議會(第二)功能界別議員而舉行的選舉而言，包括候選人組合中的候選人。候選人組合（group of candidates）是指，(a)就為選出立法會地方選區或區議會(第二)功能界別議員而舉行的選舉而言，指名列獲提名參選的候選人名單上的人，但不包括姓名按照《立法會條例》第38條自該名單上除去或剔除的人；(b)亦指在該項選舉的提名期結束前的任何時間曾公開宣布有意以名列該名單的候選人的身分參選的人，但不包括已公開撤銷該項宣布的人。參見香港特別行政區《選舉（舞弊及非法行為）條例》第2條第1款。

（二）政治捐獻的數額：上限限定原則⑧值得注意的是，近年來該原則受到了一些挑戰。例如，美國最高法院于2014年4月2日以5票對4票的結果，裁定限制“金主”捐獻金額違反了美國憲法第一修正案所保障的言論自由，宣布除保留對單一候選人捐款上限外，其他有關限制全部廢除。目前，該裁決在美國政界和學界正引起廣泛爭議。詳見Supreme Court's Rejection of U.S.Campaign Funding Limits Opens Door for Big-money Donors,available at http://www.reuters.com/article/2014/04/02/us-usa-court-election-idUSBREA3116V20140402，2014年 4月 18日訪問；Supreme Court Lifts Ban on Aggregate Campaign Donations,available at http://www.usatoday.com/story/news/politics/2014/04/02/ supreme-court-campaign-finance/4481675/，2014年4月18日訪問。

設定政治捐獻數額的最高上限亦系政治捐獻立法規范的核心內容之一，通常分為單筆捐獻數額上限和年度捐獻總額上限。究其立法目的，一是防止財力雄厚的“金主”藉其財力通過政治捐獻的方式控制候選人或政黨并進而操縱本國（地區）政治的發展，二是確保候選人或政黨之間不會因財力的差距而形成實際上的競爭不公平。以日本為例，其《政治資金規正法》（Political Funds Control Law）就個人、公司、工會等對有關政治活動所為之捐獻的全年額度作了明確規定：就個人而言，每年的政治捐獻不得超過2000萬日元；就公司而言，資本額在50億日元以上者每年捐獻不得超過3000萬日元，資金在10億日元以上而未達50億日元者每年捐獻不得超過1500萬日元，資本額未滿10億日元者，每年捐款不得超過750萬日元；就工會而言，成員未達5萬人者，每年捐獻不得超過750萬日元，成員5萬人以上未達10萬人者每年捐獻不得超過1500萬日元，成員10萬人以上者每年不得超過3000萬日元。⑨參見日本《政治資金規正法》，第二十一條之三。在香港特別行政區，現行法例并未設定政治捐獻的數額上限，僅就候選人如何處理超過1000港元或超過選舉開支總額上限的政治捐獻作了專門規定：首先，候選人收受1000港元以上（或內價值1000港元以上的貨品或服務）的政治捐獻時，必須向捐獻者發出載明捐獻者姓名或名稱及地址的收據，且該收據的詳情須于選舉結束后提交的選舉申報書中載明；其次，如收受的所有選舉捐獻之總額超過《選舉（舞弊及非法行為）條例》第45條所規定的最高限額，則候選人必須確保將超額部分（不包括屬服務性質的選舉捐獻）轉贈公共慈善機構或慈善信托。⑩參見香港特別行政區《選舉（舞弊及非法行為）條例》第19條第1款、第4款及第37條第2款。此外，需要注意的是，香港特別行政區目前尚未就針對政黨的政治捐獻數額上限進行專門的立法規范。

（三）政治捐獻的使用：公開申報原則

候選人或政黨遵照法律規定向政府部門報告某一期間內（尤其是選舉期間）收受及使用政治捐獻的情況，是國家規范和掌握候選人及政黨財源、監管候選人及政黨收受政治捐獻的重要手段。例如，新加坡《政治捐獻法令》就明確規定政黨必須在每個財政年度完結后的31天內向政府的政治捐獻登記處提交本年度的捐獻帳目報告；①Singapore:Political Donations Act,section 18 and 19.而德國《政黨法》除規定政黨必須每年向聯邦議院提交年度捐獻帳目報告外，更通過專門條款分別列明了“年度累計捐獻總額達到10,000歐元或以上的捐獻”和“單筆金額超過50,000歐元的捐獻”的具體申報要求。②German:Act on Political Parties,section 23 and 25(3).在香港特別行政區，目前尚未建立起一套較為完善的收受和使用政治捐獻的申報制度，但現行法例已初步確立了候選人在特定情形下的政治捐獻申報機制。首先，根據《選舉（舞弊及非法行為）條例》的規定，所有候選人均須于選舉結束后向有關主管當局提交選舉申報書，以申明其在選舉中的選舉開支及曾收受選舉捐獻的有關情況。一般而言，提交的選舉申報書須附有載明候選人在本次選舉中各項支出詳情的發票及收據等資料；立法會選舉候選人和其他選舉候選人的提交期限有所不同，前者是選舉結果公布日翌日起60日之內提交，后者則是30日；如候選人未能在期限內依法提交選舉申報書即屬犯罪，最高可被處罰款200,000港元及監禁3年。③香港特別行政區《選舉（舞弊及非法行為）條例》第37（2）條、第38條。其次，現行《選舉管理委員會（立法會選舉及區議會選舉資助）（申請及支付程序）規例》規定了針對選舉資助申領者的“申報選舉捐獻”制度，規例要求申領選舉資助的候選人必須在其申索書中載有申報選舉捐獻的明細帳目。④香港特別行政區《選舉管理委員會（立法會選舉及區議會選舉資助）（申請及支付程序）規例》第2條、第3條。此外，作為香港政黨制度的一大特色，該地區有不少政黨都是以公司的名義依據《公司條例》注冊成立的。這些以公司法人身份存在的政黨除了與普通政黨一樣接受《社團條例》的規范外，亦須同時遵守《公司條例》中適用于本地注冊公司的有關規定，具體包括年度申報、核數和關于舉行會議及廣泛性公開籌款活動等；而且，政黨一旦注冊成為公司，其籌募經費的活動亦須遵守《稅務條例》關于利得稅的有關規定。

三、政治捐獻立法規范的配套機制

（一）公共財政支持和幫助機制

公共財政支持和幫助主要是針對政黨而言的，較常見于德國、西班牙、瑞典等發達國家，一般分為直接支持和幫助與間接支持和幫助，前者是指政府直接以資金的形式對政黨進行支持和幫助，后者則指政府為政黨免費或優惠地提供官營媒體的廣告時段、公共設施、郵遞服務等。研究數據顯示，現代政黨的資金來源主要分為黨費、政治捐獻及國家的財政支持三大方面，公共支持和幫助機制的建立能夠有效地緩解政黨對政治捐獻的依賴。以德國為例，自該國設立針對政黨的公共支持和幫助機制以來，國家財政支持已經成為政黨的至為重要的收入來源之一（詳見表1）。⑤參見[德]沃爾夫岡·魯茨歐：《德國政府與政治》（第7版），熊煒等譯，北京大學出版社2010年版，第84-86頁。

表1 德國主要政黨2002年、2003年總收入及各項收入百分比表

由于國家財政每年可撥付的公共支持和幫助總額是有限的，而奉行政黨多元主義的現代國家一般黨派眾多，向所有政黨均等分配公共支助的做法顯然不太現實。因此，各國法律一般會對政黨申領國家財政補助作一定限制，較常見的做法是國家通過立法設定公共支持和幫助數額的相對上限和絕對上限。在德國，其《政黨法》規定了所有政黨獲得的支持和幫助數額總和不能超過國家每年向全國合資格政黨提供的公共支助的資金總額——1.33億歐元（絕對上限），如所有政黨提出的支持和幫助申請總額超出絕對上限，則只能在絕對上限的范圍內按照各黨的得票比例進行支持和幫助數額分配；而相對上限方面，則設定為單個政黨從國家公共支持和幫助處獲得的全部支持和幫助數額不得超過該政黨自身收入的總額。⑥German:Act on Political Parties,section 18(1),(2),(3)and(5).此外，《政黨法》對政黨申請公共支持和幫助的資格亦作了規定，即政黨必須在聯邦議院或歐洲議會的最近一次選舉中贏得至少0.5%的政黨選票，或者在州選舉中贏得至少1%的選票，又或者在選區的最終選舉中贏得至少10%的選票，才可申請國家公共支持和幫助。⑦German:Act on Political Parties,section 18(4).換言之，不能滿足以上條件的政黨將被排除于公共支持和幫助的申領范圍之外。在香港特別行政區，政府設立了針對各候選人的政府財政資助計劃。2004年的立法會選舉設立了針對候選人的“十元一票”財政資助計劃，當選或者取得5%或以上有效選票的候選人均有資格獲得相應的公共資助。其后，特區政府又通過《選舉管理委員會（立法會選舉及區議會選舉資助）（申請及支付程序）規例》建立了立法會和區議會選舉資助制度，合資格的候選人均可按照該規例的有關規定申請選舉資助金。⑧香港特別行政區《選舉管理委員會（立法會選舉及區議會選舉資助）（申請及支付程序）規例》第3條第6款。以立法會選舉為例，地方選區或區議會（第二）功能界別的合資格的候選人名單、或功能界別（區議會[第二]功能界別除外）的合資格候選人，不論其是否代表政黨或不屬任何政黨組織、是否屬獨立候選人名單或獨立候選人，均有權按照該規例獲得就其選舉的申報選舉開支以金錢支付的方式資助；⑨香港特別行政區《立法會選舉條例》第60B條。而該候選人所能獲得的資助款額，則分別依照《立法會條例》第60E條和第60D條所載明資助標準計算。由于該計劃目前并未覆蓋到參選政黨，故香港特別行政區現時不存在專門針對政黨的公共財政支持和幫助機制。

（二）選舉開支限制機制

選舉經費是現代民主體制下候選人和政黨最大筆的財務開支，其數額不僅驚人而且呈逐年增大的趨勢。以美國為例，聯邦參議院歷次選舉中候選人的平均選舉開支從1974年的53,000美元猛增至1990年的325,000美元，在2000年更達到了595,000美元；聯邦眾議院的情況也大致相當，1974年聯邦參議院議席候選人的平均選舉開支為437,000美元，1990年增至2,600,000美元，2000年大約達到了5,300,000美元。⑩See L.Sandy Maisel and Kara Z.Buckley,Parties and Elections in America:the Electoral Process(4th Ed.),Lanham,USA: Rowman&Littlefield Publishers,2005,p.171.此外，有關統計顯示美國兩大黨（民主黨和共和黨）在近年的選舉中均維持著高昂的選舉開支并逐年遞增（詳見表2）。

表2 美國民主黨、共和黨近年選舉開支情況（單位：美元）

由日益龐大的選舉經費所帶來的資金籌措壓力，迫使候選人和政黨不得不選擇依附于財力宏大的“金主”并受其操控，進而導致了財閥政治的迅速形成。如所周知，公開、平等的選舉乃代議制民主的基石，①See Victoria A.Farrar-Myers,‘Campaign Finance:Reform,Representation,and the First Amendment’,in Matthew J.Streb (edited),Law and Election Politics:the Rules of the Game,London:Lynne Rienner Publishers,2005,p.43.為防止出現財閥政治下“金主”對國家選舉進行肆意的干預，通過立法對候選人及政黨的選舉開支進行有效管控就成為了政治捐獻立法規范得以貫徹執行的重要配套機制。一般而言，對選舉開支進行限制的常見做法是通過立法設定政黨競選經費的開支上限，并輔之以確保該等立法能得到貫徹執行的強制性的政黨競選經費申報機制。在香港特別行政區，選舉開支（election expenses）的法定含義為在選舉過程中由候選人或他人代候選人支付的為促使候選人當選、阻礙競爭對手當選而招致的經費開支。②香港特別行政區《選舉（舞弊及非法行為）條例》第2條。目前，政黨選舉經費的籌措和花費尚未受到法律的有效規管，法例只針對候選人的選舉開支作了專門規定，并授權行政長官會同行政會議以規例的形式針對現行體制下不同類型的選舉訂立具體的選舉開支最高限額。③香港特別行政區《選舉（舞弊及非法行為）條例》第45條。根據現行有關法例的規定，在行政長官選舉中，候選人的選舉開支最高限額為9,500,000港元；④香港特別行政區《選舉開支最高限額（行政長官選舉）規例》第2條。而在立法會選舉中，就地方選區選舉而言，在九龍東選區或九龍西選區、香港島選區、新界東或新界西選區參選的每份候選人名單，選舉開支最高限額分別為1,575,000港元、2,100,000港元、2,625,000港元及2,625,000港元；就功能界別選舉而言，在鄉議局、漁農界、航運交通界及保險界等界別參選的每名候選人，選舉開支最高限額為105,000港元；至于其他功能界別，就登記選民人數不超過5,000名的界別而言，選舉開支最高限額為168,000港元；就登記選民人數超過5,000名但不超過10,000名的界別而言，選舉開支最高限額為336,000港元；就登記選民人數超過10,000名的界別而言，選舉開支最高限額為504,000港元。⑤香港特別行政區《選舉開支最高限額(立法會選舉)規例》第3條、第4條。

四、香港政治捐獻立法規范的缺陷及完善建議

香港特別行政區針對政治捐獻的規范性立法的核心內容及其配套機制的主要特點可以概括為以下三個方面：首先，立法的規范對象偏重于候選人而忽視政黨；其次，立法的規范內容主要集中于選舉財務的開支方面，而忽視了對選舉財務的收入，尤其是收受政治捐獻行為本身的規范；再次，立法初步建立起了針對候選人的公共支持和幫助機制，但該機制本身尚存在重大缺陷。隨著香港代議政制的發展，由上述缺陷所導致的消極影響有日漸明顯的趨勢，最為典型的例子是在現行制度下特區政府無法對政治捐獻進行有效的監管。香港近年頻發的政治獻金事件——如“黎智英政治捐獻事件”、“泛民主派收受外國組織政治資助事件”⑥根據媒體的報道，實際上香港多個泛民政黨都曾接受以美國國家民主基金會（National Endowment For Democracy）為首的外國組織的資助。參見沈本秋：《試釋2007年以來美國對香港事務的介入》，《國際問題研究》2012年第1期；春秋：《美中央情報局資助香港民主派的動向》，http://www.globalview.cn/ReadNews.asp?NewsID=1951，2013年11月2日訪問。——都充分說明了政府監管在該領域的缺位。以前者為例，2011年10月一份記載著香港壹傳媒有限公司董事會主席黎智英私人捐款帳目的Foxy文件被曝光，該文件記錄了黎智英自2005年至2011年向多個屬于“泛民主派”陣營的政黨及人士進行政治獻金的具體情況。從披露的數據來看，政治獻金的總額達到了數千萬港元，具體的資金流向可詳見表3。⑦參見：《泛民幕后金主——年捐半億帳目曝光》，香港《東周刊》第425期（2011年10月22日）。

表3 2005-2011年黎智英對“泛民”政治捐獻一覽（單位：萬港元）

其后，“黎智英政治獻金事件”在媒體的紛紛追蹤報道之下鬧得滿城風雨，甚至有評論員撰文質疑政治捐獻另有幕后“金主”且極有可能與外國勢力有關，并建議政府立法規范政黨收受政治捐獻。⑧參見美恩：《黎智英捐獻目的是亂港》，香港《文匯報》，2011年10月21日，第A18版；柳頤衡：《黎智英何以對其政治獻金諱莫如深？》，香港《文匯報》，2011年10月28日，第A15版。然而，特區政府對此次獻金事件的處理卻甚為低調，所表現出的態度更是模棱兩可。時任香港特區政制及內地事務局局長譚志源在回應該事件時只是簡單表示，“政府現時對這件事沒有既定政策，是持開放態度的；希望多聽社會上就是否在此階段，研究需否訂立政黨法一事的意見，然后再作考慮”。⑨參見《香港官員：政治捐獻或惹疑慮》，http://www.hkcna.hk/content/2011/1019/117271.shtml，2014年1月5日訪問。很顯然，特區政府在此次事件的應對上可謂毫無著力之處。究其原因，最主要的是目前香港特別行政區針對政治捐獻的立法十分有限，政治捐獻在絕大多數的情況下仍處于不受法律規范的灰色地帶，政府根本無法對本地的政治捐獻活動進行有效監管。這種監管失衡的現狀為金權操控政黨并干預選舉留下了很大空間，不得不說是香港特別行政區政治穩定的一大隱患。

隨著現代民主政治的發展，逐步健全規范政治捐獻之相關立法已經成為了一個國家（地區）法制體系完善的重要趨勢。早在十年前，歐洲安全與合作組織（Organization for Security and Co-operation in Europe）為敦促其參與國完善本國的政治捐獻立法，就曾專門訂定過一份具有指導性質的立法建議。該建議指出，政治捐獻立法的內容應該包括：設置針對私人捐款的限制條件和數額上限；平衡私人捐款和公共支助；國家支助的使用限制；公平地設置公共財政支助的分配標準；設置競選開支上限；要求增加政黨資助的透明度和財務報表的可信度；設置獨立監管機制和適當的違法制裁機制。⑩Guidelines on Political Party Regulation,Warsaw,Poland:the Organization for Security and Co-operation in Europe Office for Democratic Institutions and Human Rights,2011,p.67.筆者認為，作為長遠的目標，香港特別行政區未來應通過逐步的立法完善使自身規范政治捐獻的相關立法能夠體系性地涵括上述立法建議的全部內容。就當前而言，香港特別行政區最為迫切的任務是有針對性地完善以下三個方面的立法。

第一，嚴格限制來源于國外的政治捐獻。所謂來源于國外的政治捐獻主要是指外國（包括我國臺灣地區）公民、法人、團體及其他機構，或主要成員為外國公民、法人、團體或其他機構的法人對香港特區的候選人或政黨所為之政治捐獻。對于此類政治捐獻，國際社會的通行做法是對其采行部分限制或全面禁止的立法規定。歐洲委員會部長理事會（Council of Europe Committee of Ministers）于2003年在其公布的有關防止政黨及選舉政治捐獻中腐敗行為的立法建議中就曾明確指出“應明確限制、禁止或通過相關手段管控來自外國的政治捐獻”。①Council of Europe Committee of Ministers Recommendation (2003)4,available at https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2183，2014年4月18日訪問。之所以采取這種立法限制措施，其主要目的是防止外國勢力通過捐贈、獻金等形式來達到操控候選人或政黨的目的，并進而干預本國（地區）的政治、危害本國（地區）的國家（地區）安全。從劃分國家結構形式的主要標準來看，“一國兩制”下我國的國家結構仍屬于單一制國家結構，香港只是一個享有高度自治權而直轄于中央人民政府之下的地方行政區域，其理所當然地負有保障“國家安全”的憲制責任。根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第23條的規定，香港應自行立法“禁止香港特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系”。該條文作為《中華人民共和國香港特別行政區基本法》為捍衛“國家安全”而設定的防御性條款，既是對香港自行立法維護“國家安全”的一項授權，也是附加給香港的一項憲制責任。從法理上解釋，此處之所謂“聯系”理應包括香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體在財務上之瓜葛。這種解釋的規范依據可以從現行的《社團條例》中找到：該條例在界定“聯系”（connection）這一概念時，明確地指出其包括了屬政治性團體的社團或分支機構直接或間接尋求或接受外國政治性組織或臺灣政治性組織的資助、任何形式的財政上的贊助或支持或貸款。②根據《社團條例》的界定，“政治性團體”(political body)是指：政黨或宣稱是政黨的組織；其主要功能或宗旨是為參加選舉的候選人宣傳或作準備的組織。參見香港特別行政區《社團條例》第2條第1款。換言之，根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《社團條例》的相關規定，可以得出香港政黨接受外國政治性組織或團體政治捐獻的行為是被禁止的。考慮到外國政治捐獻背景的復雜性以及立法的技術和執行層面存在的局限性，建議香港未來的立法應全面禁止本地候選人及政黨收受來源于國外的政治捐獻，以杜絕境外勢力通過政治捐獻的方式對香港特別行政區的選舉與政治進行干預的可能。

第二，加強對政黨財務的監管。現代民主政治的一個重要特征是政黨政治的充分發展，政黨在國家政治生活中的地位突出，甚至成為了現代政治形成的前置性條件。③See Elmer Eric Schattschneider,Party Government,Westport:Greenwood Press,1977.因此，對政黨的合理有效規范就成為了法治國（社會）建構的重要組成內容。以德國為例，其《基本法》第21條與《政黨法》第23條均明確政黨公開其財務收支并向政府部門提交財務報告的義務。具體到香港，建立有針對性的政黨政治捐獻活動的規范體系作為法治政府對本地區民主政治發展的一種立法回應，既是當地民主政治邁向規范化發展的現實需要，也是完善本地區自身法律體系的規范需要。未來，香港應盡快制定針對政黨財務的監管相關立法，建立起政治捐獻及選舉經費申報制度，使政黨財務運作透明化，接受政府及大眾監督，以有效地抑制“黑金政治”及貪污舞弊的發生。一般而言，政黨財務的監管主要從政黨財務收入和政黨財務開支兩方面開展。對前者的監管，關鍵在于有效管控政黨收受政治捐獻的行為；對后者的監管，其重點則在于全面規范政黨的選舉經費開支。就政黨財務收入而言，香港未來可通過立法的細化建立起透明化、公開化的政治捐獻規范原則，使候選人及政黨的財務收入來源盡量多元化。其具體措施包括，一方面，應通過立法限定公民、法人或其他組織每筆及全年捐獻的數額上限，防止由于大額捐獻而引發的金權政治；另一方面，應通過具體的立法措施鼓勵公民個人的小額捐獻，以此加大候選人及政黨爭取選民支持的動力，強化公民對民主政治的認同。就政黨的財務支出而言，基于維護選舉公平、防止財閥政治等理由，香港未來可立法設置針對政黨的選舉開支的最高限額和選舉財務申報制度。

第三，完善選舉公共支持和幫助機制。選舉公共支持和幫助是指由政府給予候選人或政黨的選舉活動以資金或服務等形式的支持和幫助。支持和幫助機制的建立，能夠有效地使候選人和政黨免于因選舉經費匱乏而向“金主”乞援，并促進候選人之間、政黨之間的機會平等，確保公民之間能夠平等地影響和參與政治權力的運作。正是基于以上原因，美國從上世紀七十年代的選舉財政改革開始就在國內逐步建立起了針對選舉經費的公共支持和幫助機制，自1976年起，公共支持和幫助便成為了美國總統選舉候選人選舉經費的主要組成部分。④See L.Sandy Maisel and Kara Z.Buckley,Parties and Elections in America:the Electoral Process (4th Ed.)，Lanham,USA: Rowman&Littlefield Publishers,2005,p.191.考慮到香港目前已經初步建立了對候選人的選舉開支公共支持和幫助機制，未來立法完善的重點應該放在政黨選舉支持和幫助機制的建立上。根據學者的考察，當今世界各國政府對政黨的公共支持和幫助方式主要存在四種類型，包括以黨員人數為基準，對各政黨提供支持和幫助；以選舉的票數為基準，對各政黨提供支持和幫助；給予各黨相同的基礎支持和幫助金，再依得票之高低做相應增減；不論政黨大小、得票高低均給予相同金額的支持和幫助。⑤參見沈玄池：《德國政黨經費來源之研究》，（臺北）《歐美研究》第23卷第1期（1994年3月）。事實上，不論哪種分配方式均有其優缺點，具體的選擇要視乎本國（地區）的自身情況而決定。鑒于香港政黨目前的規模普遍較小且本地政黨政治尚處于發展階段，香港未來的立法可以取行第三種方式，即“給予各黨相同的基礎支持和幫助金，再依得票之高低做增減”。這種公共支持和幫助方式的采行既能夠滿足政黨發展的基本資金需求，又可以鼓勵政黨積極拓展其選民基礎，較有利于保證各政黨之間的利益均衡、促進香港特別行政區區內政黨政治的良性發展。

五、結 語

針對政治捐獻進行規范性立法的原意是在充分尊重及保障公民政治表達自由的前提下，通過對政治捐獻進行規范而達至遏制金權政治發展、保障國家（地區）選舉政治良性運作的目的。但就本質而言，此類立法所體現的是公權力通過直接介入的方式而對公民政治表達自由權實施的一種限制。因此，針對政治捐獻進行規范性立法時應當遵循“權利限制的限制原則”，且須在保障政治表達自由與遏制金權政治之間保持價值取向的中立平衡。香港特別行政區政府未來在制定并落實具體的立法完善方案時，理應兼顧好二者之間的價值平衡。

（責任編輯：鄭 平）

D F22

A

1005-9512（2014）08-0124-10

黎沛文，清華大學法學院憲法學與行政法學專業博士研究生。

*本論文的研究與寫作得到清華大學港澳研究基金的支持。