農村土地市場化破僵局

韓世雄

當集體林權制度改革全面完成后，面積更大、耗費精力更多的農村土地確權工作正在全國農村火熱展開。面對航拍圖，農戶們正用筆一塊一塊地勾勒自家土地的輪廓，測量員則一戶一戶地登記農戶的宅基地信息。農村土地正在通過“集中補課”的方式將土地信息登記造冊并建立動態的管理系統，為全省乃至全國層面的土地流轉和土地使用提供最基礎的信息平臺。

土地確權兩頭忙活

給土地發身份證——這是云南省昭通市魯甸縣小寨鎮干部百姓所經歷的一件大事。在小寨，農村土地承包確權和農村宅基地確權2013年下半年幾乎同時進行。

記者在大坪社區村委會看到，全村33個村民組的26.4平方公里土地被北京中農信達公司通過無人航拍技術制作成了數十張1：1000比例的航拍圖。在十幾天的時間內，全村1706戶村民都派代表去村委會，在這一張張的航拍圖上找到自家的地塊并準確地圈出，再用“1-5-52-5”形式的代碼進行標注。

據了解，1是村的編號，5是村民小組的編號，52是農戶的編號，5是農戶自家地塊的編號。該村的數據在上傳時還要加上省市縣的編號，每個地塊都有唯一的“身份證號”。

每次標注，當地工作組的人員和地塊周邊的幾戶人家都要在場。小寨鎮農村經濟管理站站長蔣明晨告訴記者，耕地確權在山區尤為復雜，農戶的耕地大多面積狹小，形狀也不規則，要在空中視角的航拍圖上確定自己家的地塊，很不容易。

“一般的農戶都有好幾塊地，分布在幾張航拍圖上，每張圖上都要一一找到并劃定邊界，編上號，有些地塊多的農戶能有20多塊地。”蔣明晨說。

而在小寨鎮的梨園村大梨樹社，浙江華東設計院的褚興柱和同事孫正平正拿著激光尺和登記表走家串戶，丈量村民的房屋長寬。

在他們的手上，還有一份專門拍攝村落的航拍圖，褚興柱介紹說，宅基地確權是國土資源部的要求：從2012年開始，3年的時間內要在全國范圍完成農村宅基地的確權發證工作。2012年10月份，他們公司拿到了航拍圖，圖上每座房子是誰家的都要搞清楚，房屋的年限、住戶等也是需登記的重要信息。

褚興柱和孫正平每天都要拿著激光尺實地測量，將數據登記在冊，每日要測五六十戶。包括前期工作在內，他們在魯甸已經工作了兩年多。

“這個社就有110多戶，而魯甸全縣有10萬多戶，工作量很大。在這個村中，到處都有數十年歷史的老房子，遇到房主外出打工不在家的情況也要通知到本人，搞清楚各項數據，尤其是人均居住面積。”

該社農民郭富友家房門緊鎖，35歲的戶主帶著全家外出打工去了。梨園村副支書說：“你們看他家電閘都拉下了，已經很多年沒回來過年了。像這種人家都要通知到本人。”

工作逐步細化

小寨鎮的農村土地承包經營權確權登記和農村宅基地確權登記工作可以看成是目前我國農村集體土地使用權確權登記的一個縮影。

2010年，《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出，“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”

農村集體土地確權工作，要求把確權登記發證覆蓋到全部農村范圍內的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地，從而保護農民的根本利益。農村集體土地確權登記發證是農村土地使用制度改革的重要基礎，同時利于改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。土地確權后，農民有了議價權，無償或低價征用農民土地的情況就會得到扭轉。

加快農村集體土地登記確權發證工作涉及廣大農民的切身利益，對農村經濟社會發展影響巨大、深遠。2011年5月，國土資源部聯合財政部、農業部下發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》文件，督促全國開展工作。但此后，該項工作在開展中遭遇了一部分政策問題，進展較為緩慢，為推動確權登記發證順利進行，有關部門很快又下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，完成時限也定在了2012年底。

2013年2月公布的《中共中央國務院關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》中明確要求全面開展農村土地確權登記頒證工作。《意見》要求，健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。

2013年，全國農村集體土地所有權確權登記發證工作已經基本完成。國土資源部公布的數據顯示，截至2013年5月底，全國農村集體土地所有權登記發證率為97%，其中有24個省份的發證率在95%以上，6個省份在90%至95%之間。絕大多數地區已進入成果檢查驗收和階段性總結階段。

近年來，隨著國家一系列強農惠農政策的實施和農村土地經營效益的提高，農村土地承包糾紛也呈上升趨勢。為此，農業部會同相關部門組織開展了農村土地承包經營權登記試點工作，2011年選擇50個縣部分鄉鎮、村開展試點；2013年起在全國繼續選擇100個縣進行試點。而根據安排，全國將用5年時間完成全部農村土地承包經營權確權工作。

“刨出”的沉積問題

但在基層采訪中，不少鄉鎮干部告訴記者，農村土地承包經營權確權試點如同進入雷區，稍有不慎就會引發大量原來積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰心驚”來形容當前農村土地承包權確權的困境。

2013年7月，魯甸縣法院龍樹法庭裁定不予受理一起土地承包經營權糾紛案件。

原告張頂與被告藏川系魯甸縣龍樹鄉同一村同一社的兩家人，兩家父輩留下一塊空地，一直閑置著。2013年3月，因村鎮修建公路，該空地剛好位于公路的路邊。張頂因其住房不足擴建房屋，找了工人對此空地進行施工，遭到藏川的阻擾。經調查，原、被告雙方都有土地承包經營權證。因此，雙方對該空地權屬問題多次發生爭執。經村委會調解，雙方也未達成協議。張頂便向當地人民法院提起訴訟，要求確認爭議土地承包經營權歸屬。

為妥善處理此案，法院主審法官到當地進行調查，了解相關情況，再次調解雙方矛盾，但原、被告均未達成協議。法院經審查認為，該爭議土地因雙方的土地承包經營權證均有記載，屬于土地使用權權屬不明，根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款的規定“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理”，法院認為本案應由當地人民政府處理，于是裁定對原告張頂的起訴不予受理。

本案中，因不明原因，原、被告的土地承包經營權證均記載有同一塊土地，則無法確定該土地承包權到底屬于他們之中的哪一人。倘若農村土地承包經營權確權登記完成，此類糾紛將可避免。

農村宅基地確權，也同樣能夠解決一些農村宅基地糾紛。2013年8月4日，魯甸縣公安局小寨派出所成功調解、處置一起疑難糾紛。當日上午9時，家住小寨鎮大坪村尖山營社的魯某到小寨派出所報稱：其兒子與鄰居鄧某打架，自己也被鄧某用木棒打傷腹部，因為兩家矛盾很深，如果不及時處理，很可能會釀成慘案，請派出所的民警出警處理。

民警經了解得知：鄧某與魯某兩家是鄰居，也是親戚關系，但兩家因為房屋宅基地的歸屬權一直存有矛盾，相互不退讓，老輩之間經常發生糾紛，嚴重時還會動手動“家伙”。相關部門也組織雙方進行過調解，但均未達成和解協議，糾紛持續了近20年，如今矛盾已延續到下一代。這次因為小寨“土地確權”，要確定各家土地的歸屬權，雙方都不愿做出退讓，再次發生糾紛，并相互扭打，過程中鄧某被魯某的兒子踢傷。

案件原由清楚后，當地派出所及時與“土地確權”等相關部門聯系，在土地管理部門的指導下，工作人員劃清了兩家的地基界線，通過派出所民警的說服、教育，兩家終于握手言和，積壓已久的矛盾徹底得到化解。

對于農村集體土地確權，經濟學家厲以寧在接受媒體采訪時曾說：“中國要擴大內需，最要緊的就是給農民以產權，包括承包土地的使用權證、宅基地的使用權證、農民的房產證。”

只有農村土地有了法律意義上的權屬明晰，農民的財產權才會得到保護，從事農業生產的意愿才會加強，這對于我國的新型城鎮化和新型農業化將有積極作用。數年后，隨著土地“數字編碼”的完成，中國農村將進一步走進開放的市場。