我國突發公共衛生事件SARS與H7N9應急處置評價

謝紅莉，周芬，汪春龍，趙飛飛，金曉冬，潘妤

（1.溫州醫科大學，浙江 溫州 325035，1.公共政策與社會發展研究所、浙江省流行病衛生統計學重點實驗室；2.第一臨床醫學院）

·公共衛生研究·

我國突發公共衛生事件SARS與H7N9應急處置評價

謝紅莉1，2，周芬1，汪春龍2，趙飛飛1，金曉冬1，潘妤1

（1.溫州醫科大學，浙江 溫州 325035，1.公共政策與社會發展研究所、浙江省流行病衛生統計學重點實驗室；2.第一臨床醫學院）

目的：通過對SARS和H7N9禽流感的應急處置的研究，對我國在突發公共衛生事件中的應急處置進行評價。方法：比較和分析SARS和H7N9禽流感應急處置的核心要素。結果：從SARS到H7N9應急處置中應急響應指揮、信息傳遞、處置合作等突發公共衛生事件核心要素有較大進步，但仍存在缺乏統一協調的專業部門，缺乏執行力，信息傳遞延遲等問題。結論：在經濟飛速發展，環境問題日益嚴重的情況下，我國突發公共衛生事件應急體系采取臨時性應急指揮中心為主，其他部門配合的模式面臨嚴峻挑戰，因此需要進一步正視問題，提高認識，建立完善的突發公共衛生事件應急處置體系。

公共衛生事件；SARS；H7N9禽流感；應急處置；評價

1 概況

2002年11月16日，嚴重急性呼吸系統綜合征（SARS）首先出現在廣東佛山。2003年2月3日至14日廣東發病進入高峰，病原不清，但傳染性很高。2月18日中國疾病研究中心宣布，廣東嚴重呼吸道綜合征的病原基本可以確定為衣原體。3月6日，北京接到第1例輸入性非典病例。3月15日世界衛生組織將此疾病改稱SARS。截至2003年6月底，僅中國內地就有5 327人患病，349人死亡；另有中國香港地區1 755人患病，298人死亡，中國臺灣地區671人患病，84人死亡，中國澳門地區1人患病，無死亡。截至2003年8月5日，29個國家報告臨床診斷病例8 422例，死亡916例，報告病例的平均病死率為9.3%[1]。

2013年3月31日，國家疾控中心發布消息稱，在上海發現人傳染新型H7N9禽流感病毒。4月2日，上海啟動流感流行應急預案三級響應，并成立流感聯防聯治小組。4月3日，國家衛計委發布了《人感染H7N9禽流感疫情防控方案》等文件，成了此后國內防控H7N9禽流感疫情的指導性文件。4月10日進一步印發了《人感染H7N9禽流感診療方案（2013年第2版）》，包含人感染H7N9禽流感醫療救治處置流程圖，下發地方政府。此次H7N9疫情暴發后，中央政府和地方政府立即采取了一系列積極的防控措施，有效防止了疫情的進一步蔓延。截至2014年2月18日，已累計報告病例347例，死亡109例[2]。

從SARS到H7N9這兩次重大疫情中可以找到共同點，都是首例在中國發現；都最先從沿海經濟發達地區產生。這些共同點表明我國可持續發展面臨嚴峻挑戰。筆者對SARS和H7N9我國在突發公共衛生事件中的應急處置進行研究，拋磚引玉，旨在探討建立健全完善的突發公共衛生事件應急處置體系。

2 兩次疫情及應急處置情況比較

2.1 中國SARS疫情情況 見表1。在我國大陸所有SARS患者中，醫護人員發病1 002人，占19%。

表1 中國SARS疫情情況

2.2 中國H7N9禽流感疫情情況 見表2。

表2 H7N9病毒發病情況

2.3 SARS與H7N9情況的比較 見表3。自2002年11月16日廣東佛山發現首例SARS病例，直至2003年1月廣州首次報告SARS病例，在經歷了1個多月的始發期后，擴散到全國各地區，2003年8月16日下午16時，衛生部宣布全國非典型肺炎零病例，SARS在我國肆虐272 d，直接導致數千人發病，數百人死亡；2013年2月19日第1例H7N9患者李某身體不適入院，2013年3月30日國家衛計委通報第1例 H7N9病例，歷經39 d；此次H7N9疫情暴發后，中央政府和地方政府立即采取了一系列積極的防控措施有效防止了疫情的進一步蔓延，2013年6月未發現新增病例，至此，疫情得到控制。該病毒從發生到結束歷經60余天，患者分布于全國10省市和臺灣地區。對比十年前的SARS處置過程發現中國的傳染病疫情處置能力得到較大提高[3]。

2.4 政府發揮的指揮和主導作用 見表4。通過對比可以看出在H7N9疫情處置過程中政府無論在反應時間、應急預案和緊急響應等方面都比SARS時有明顯的進步。

表3 SARS與H7N9情況的比較

表4 政府指揮、主導作用比較

自SARS之后，我國逐步建立起的中央、省、市、縣四級響應指揮體系（見圖1），在此次H7N9禽流感防治中發揮了重要作用。

2.5 信息發布情況比較 見表5。在SARS初期，地方政府封鎖消息，受眾無法了解危機的真相，“官本位”的傳播思維強調的是維護政府形象與社會穩定；認為對危機信息的報道會危及社會的穩定，造成恐慌。H7N9爆發后，以“民本位”的傳播觀念下，政府第一時間組織救援，并且對外發布疫情信息，提醒公眾做好病毒的科學預防。

圖1 我國突發公共衛生事件四級響應指揮體系

SARS時代，政府通過傳統媒體向受眾傳遞信息的過程是單向性的，受眾是信息傳播的接受者，與政府之間不發生或很少發生互動關系，因而政府很難得到信息反饋。而自媒體環境下，通過自媒體的互動功能，公民之間以及公民與政府相關部門之間能夠進行互動溝通。這種信息互動，不僅有助于公民危機后的自救，而且有助于對政府行為進行監督以及政府危機決策的民主化和科學化。SARS爆發之后，政府工作主要停留在對病毒本身的認定上，以安慰公眾以及強調正在進行病毒的研究為主。對于公眾需要了解到的病毒傳染性、死亡人數、預防措施等并沒有在第一時間給予主動答復。公眾因為缺乏對病毒危害的認識，以及后來由于謠言彌漫導致的各種恐慌心理，釀成危機發生之后的“二次危機”。H7N9爆發之后，政府采取正確的信息發布步驟，首先向公眾及時公布疫情信息，病發地點，傳染性以及死亡人數等信息及時更新，大大降低了謠言傳播的機會，減弱受眾因為信息不確定造成的恐慌心理。表5可看出H7N9禽流感的信息發布做到了及時、透明與公開。

表5 SARS和H7N9在政府傳播上的轉變

2.6 公共衛生應急理念比較 見表6。從表中可知，我國公共衛生應急體系初步建立，公共衛生應急理念從“事后應對”到“提前預防”的轉變，說明公共衛生應急的核心精神已深入人心。

表6 公共衛生應急理念的比較[4]

3 討論

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[5]。突發公共衛生事件應急處置的核心要素包括了應急組織框架結構與指揮體系、法律法規和制度建設、醫療救治、信息報告、發布與交流及后勤保障等內容。這兩次重大疫情都是首例在中國發現；都最先從沿海經濟發達地區產生。這些共同點表明我國長三角、珠三角經濟發達地區在經濟飛速發展的同時，環境問題越來越突出，可持續發展面臨嚴峻挑戰。

根據相關規定，我國新病毒的發現，必須經過兩家P3實驗室同時確認，再報送國家疾病預防控制中心進行復核，由國家統一發布。此次H7N9經由長三角地區暴發，作為我國經濟發達地區，科技發展水平國際領先，但其病毒檢測結果尚不具備公信力，必須報送中央進行復檢才能確認公布。上海首例患者去世后，當地醫療衛生機構及時開展相關實驗室篩查與檢測，發現患者疑似感染H7流感病毒，將標本送中國疾病預防控制中心分離出了3株H7N9禽流感病毒。從3月上旬到3月29日中國疾病預防控制中心分離出3株H7N9禽流感病毒，時間過去20多天，用時過長可能貽誤防治時機[6]。

公共衛生應急處置系統，應該適當權力下移，在以國家疾控中心為主的管理下，設立分中心，行屬地化管理模式。分中心配備同等條件的實驗室監測診斷技術，新型病毒的通報可采取兩種響應模式，強化分中心的職責和權利。一旦檢測到新病毒，應立即采取相應防控措施，在所轄地區發布信息預警和防范宣傳教育，盡可能在最短的時間內作出響應，遏制疫情的蔓延。同時上報到中國疾病預防控制中心并告知其他分中心，無需再次復核標準，一旦發生信息失誤或所在地政府或衛生部門存在故意隱瞞、緩報、謊報等行為必須進行相應的行政處罰[3]。

目前我國的傳染病直報系統網絡覆蓋到縣鄉，可以說取得了巨大的進展，但仍存在較大問題。突發公共衛生事件疫情報告不規范，鄉、村兩級疫情報告工作落后，村醫和鄉鎮衛生院部分醫師對傳染病的診斷水平較低，經常漏報甚至不報，延誤對疫情的控制；衛生應急技術落后，專業技術人員少；檢測檢驗設施、設備落后等。我國的基礎教育往往偏重于對學生智力的培養和對學習成績的重視，素質教育的成果仍有待檢驗。特別是公共衛生在基礎教育領域的長期缺失，導致公民醫學健康知識嚴重匱乏。

通過上述的對比分析，可以得出我國公共衛生事業取得進步與成就，但是，我國突發公共衛生事件應急體系采取“臨時性應急指揮中心為主，其他部門配合”模式，由于各部門的條塊分割、職能交叉現象，使得政府各部門缺乏對公共衛生突發事件處置共同應對的意識，往往出現各單位橫向職責分工不明確，溝通不及時的局面，缺乏統一協調的專業部門，難以形成資源優勢互補的合力[7]。如此的機構設置缺乏執行力，結果往往是由于相關部門的疏忽，或信息傳遞的延誤導致疫情難以控制，帶來更大的損失。

我國公共衛生突發事件處置事業的進步經歷了一個艱難痛苦的過程。只要能從SARS和H7N9禽流感疫情中總結經驗，吸取教訓，正視問題，提高認識，一個完善的公共衛生體系一定能早日建成。

[1] 李健. 從對SARS到H7N9禽流感的應對看疾控理念的嬗變[J]. 中國衛生產業, 2013(27): 35-36.

[2] 農業部《全國家禽H7N9流感根除計劃(征求意見稿)》[EB/OL][2014-02-22]http://xxgk.huaibei.gov.cn/gov/jcms_ files/jcms1/web191/site/art/2014/2/20/art_20065_317300. html.

[3] 袁素維, 俞曄, 張哲, 等. 從H7N9看我國突發公共衛生事件應急體系存在的問題及其對策[J]. 中國預防醫學雜志, 2013, 14(10): 797-800.

[4] 黃飛, 趙國香, 何劍峰. 我國突發傳染病事件應急管理的現狀與展望——從SARS到人感染H7N9禽流感[J]. 中國應急管理, 2013(6): 13-17.

[5] 薛一靜. 新世紀以來中國公共衛生應急管理研究中的若干理論問題[J]. 中國應急救援, 2012, 7(2): 22-25.

[6] 徐德忠, 張揚, 王波, 等. 人感染H7N9禽流感分布異常及其異常起源之可能[J]. 中華疾病控制雜志, 2013, 17(8): 645-649.

[7] 張紅. 我國突發事件應急預案的缺陷及其完善[J]. 行政法學研究, 2008(3): 9-15.

（本文編輯：吳昔昔）

The emergency disposal of the evaluation of public health emergencies of H7N9 and SARS in China

XIE Hongli1,2, ZHOU Fen1, WANG Chunlong2, ZHAO Feifei1, JIN Xiaodong1, PAN Yu1.
1.The Institute of Public Policy and Social Development of Wenzhou Medical University, the Key Laboratory of Health Statistics of Epidemiology Zhejiang Province, Wenzhou, 325035; 2.The First Clinical College of Wenzhou Medical University, Wenzhou, 325035

Objective:Through the research emergency disposal of our country public health emergency of SARS and H7N9 avian fu, public health emergency disposal in our county is evaluated.Methods:The core elements of emergency SARS and H7N9 avian fu were compared and analyzed.Results:From SARS to H7N9 the core elements of the emergency response command, information transfer and treatment of cooperation in public health emergencies of emergency disposal had made progress, but there were some questions, such as the lack of unifed coordination agency and executive force, delay of information transmission.Conclusion:Under the condition of rapid economic development, increasingly serious environmental problems, the mode that temporary emergency command center is given priority and cooperate with other departments is facing serious challenges, so we need to face problems, raise awareness, so that we can establish a perfect public health emergency disposal.

public health emergency; SARS; H7N9 avian infuenza; emergency disposal; evaluation

R18

B

1000-2138（2014）10-0768-04

2014-05-25

浙江省科技計劃項目（2013C35019）；浙江省教育廳科研基金資助項目（Y201120206）。

謝紅莉（1960-），女，浙江溫州人，碩士生導師，研究員。