改革開放以來政府職能轉變的歷程：回顧與反思

張善柱

（中國勞動關系學院，北京 100048）

改革開放以來政府職能轉變的歷程：回顧與反思

張善柱

（中國勞動關系學院，北京 100048）

改革開放以來，政府職能的轉變大致可以分為兩個階段：第一階段側重于經濟發展，一切以經濟建設為中心；第二階段強調社會管理和公共服務，致力于建設公共服務型政府。兩個階段的側重點有所差異但無優劣之分，前者的實現為向后者的轉變提供了必要的物質基礎，而政府職能由重經濟發展向重公共服務轉變是經濟社會發展的內在要求，也是衡量政府轉型是否成功的主要標尺。

政府職能；轉變；社會管理；公共服務

經濟基礎決定上層建筑是社會發展的基本規律。改革開放以來，中國在經濟領域進行了大刀闊斧的改革，這對原有的政治體制提出了挑戰，也提供了前所未有的改革的機遇。正是在這一背景下，黨的十八大適時地對政治體制改革特別是政府與市場、政府與社會的關系提出了新的要求，對政府職能轉變做出了新的部署。

一、政府職能的界定

政府職能是指行政機關承擔的職能，是國家行政機關因其國家公共權力主體的地位而產生，并由憲法和法律加以明示規定的國家機關各種職責的總稱。為了更好地理解政府職能，可以從政治、經濟、文化、社會管理四個維度來進行闡釋，四者從不同的側面反映了政府職能的外延，共同構成了政府職能的全部內容。政府職能轉變，是指在并不完全放棄原有職能的基礎上調整具體職責之間的位次關系。隨著生產力的發展，社會的政治、經濟形勢也會發生相應的變革，這對政府職能轉變提出了機遇和挑戰。對于政府來說，只有對當時所面臨的社會矛盾做出科學地判斷，并以此為據合理地安排四大職能之間的先后順序，才能有效地履行政府職能，才能贏得廣大群眾的支持。

二、改革開放以來政府職能轉變的歷程

第一階段（1984—2002年），政府的首要職能是調動一切積極的因素發展經濟。人口多、底子薄、地區差距大的特殊國情決定了政府的首要職能是發展經濟，先把社會財富這塊蛋糕盡量做大，一切工作都圍繞經濟建設展開。黨的十一屆三中全會做出了把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。在這一戰略決策指引下，各級政府堅持以經濟建設為中心，實現了政府職能重心的根本轉移，即由原來重階級統治職能轉向重經濟管理職能。改革開放以來，歷屆政府都把發展經濟置于中心地位，政府工作始終以經濟建設為中心。1979年的政府工作報告指出，“當前以及今后相當長的一個歷史時期，我們的主要任務，就是有系統、有計劃地進行社會主義現代化建設”。1993年的政府工作報告指出，“過去的五年，黨和國家在處理國內外一系列復雜問題時，始終堅持了經濟建設這個中心。這是順乎潮流，合乎國情，深得民心的。天下事錯綜復雜，風云變幻，遇到什么問題就解決什么問題，不能偏離經濟建設這個中心，各項工作都要服從和服務于這個中心”。黨的十四大后，為了推動市場經濟的發展，中央政府在經濟領域進行了大刀闊斧的改革，切實讓市場在資源配置中發揮基礎性的作用，政府直接干預經濟的現象大為減輕。第二階段（2003年至今），經過若干年的經濟積累，社會財富這塊蛋糕已被充分做大，但是如何分配蛋糕以及原有經濟發展模式帶來的一系列社會問題日益凸顯，群體性事件呈現多發、頻發的趨勢。黨的十六大以來，新一屆中央領導集體審時度勢，在綜合考量世情、國情、黨情的基礎上，提出了科學發展觀和構建社會主義和諧社會等一系列重大戰略構想，政府的經濟調節、市場監管、特別是社會管理和公共服務職能受到高度重視。2004年3月，溫家寶在《政府工作報告》中指出，各級政府要“在繼續搞好經濟調節、加強市場監管的同時，更加重視履行社會管理和公共服務職能”。在認真總結改革開放以來我國政府職能轉變歷程、經驗和成功做法的基礎上，黨的十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出，要通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。根據十七大和十七屆二中全會部署，2008年的國務院機構改革，從促進經濟社會又好又快發展的目標出發，統籌兼顧，在一些關鍵領域邁出了重要步伐。2012年黨的十八大對轉變政府職能提出了更明確的要求，“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。

三、進一步轉變政府職能的建議

1.進一步明確政府與市場、政府與社會的邊界，著力建設有限政府。新中國成立以來，受特殊國情和國際環境的影響，我們借鑒了前蘇聯的高度集中的計劃經濟體制，并建立了與此相適應的政治體制。這種政府全面干預經濟社會事務的模式，在短期內對于集中有限的資源迅速提高綜合國力，發揮了至關重要的作用。但時過境遷，該模式的弊端也逐漸顯現，主要表現為政府“越位”、“錯位”、“缺位”現象層出不窮，配置資源的效率過低，不利于調動各社會主體的積極性和創造性。首先，要明確政府與市場的邊界。凡是屬于經濟領域的事務，要充分遵循市場規律辦事，真正讓市場在資源配置中發揮基礎性的作用。但這并不意味著政府對經濟事務放任自流，而是要轉變角色和管理方式，由直接干預轉變為宏觀調控，著力為市場經濟的良好運轉創造公平、有序的競爭環境。其次，要明確政府與社會的邊界。在原有的政治體制下，政府不僅直接干預經濟的發展，而且也全面、直接地干預社會事務。隨著經濟的持續發展，社會組織會不斷壯大，公民的參與意識會逐漸增強。在這種背景下，政府應把公民和社會組織能夠自己解決的社會事務交還給社會，充分調動公民和社會組織的積極性，為其履行社會管理職責保駕護航。

2.著重履行提供公共服務的職責，建設有效政府。提供公共服務是現代政府的基本職責，也是政府獲得政績合法性的主要來源。在強調規制政府權力，建設有限政府的同時，也要避免類似的誤區，即把所有的經濟和社會事務交由市場和社會組織來辦理。因為，不論是市場還是社會組織都不是萬能的，都不足以有效地應對紛繁復雜的社會問題。我們強調政府職能轉變，是指“有所為有所不為”。有所不為，即凡是通過市場和社會組織能夠解決的事務，政府應該及時“放手”，交由相關的主體來完成，而政府主要負責保障、監督；有所為，是指凡是市場和社會組織沒有能力解決的事務，政府應該緊緊“抓住”，并且盡全力做好。諸如教育、醫療、社會保障等公共服務，具有投入大、周期長、見效慢、排他性等特點，只能由政府來承擔。因為，與一般的經濟或社會資源的配置追求效率不同，公共服務的配置追求的首要目標是公平，而要保障公平這一目標的實現，代表公眾利益、行使公共權力的政府無疑是最合適的角色。隨著經濟的發展，公眾對公共服務的要求會越來越高，正是在這一背景下，黨中央適時地提出了建設公共服務型政府的目標，在履行宏觀調控、市場監管、社會管理等職責的同時，政府還要承擔最主要的職責即提供令廣大群眾滿意的公共服務。

3.以行政審批制度改革為抓手，為政府職能轉變打開一個突破口。行政審批是政府支配社會資源的一種方式，在計劃經濟體制下發揮了不可替代的作用，但隨著政府與市場、政府與社會的邊界逐步明晰，政府直接干預資源的分配已經不合時宜，而且其弊端也日漸顯現。突出表現為：一方面，政府配置資源的效率過低，造成了大量公共資源的消耗；另一方面，由于政府掌握資源配置的絕對主導權，使得其他社會主體想方設法地迎合政府的喜好，不可避免地會發生權力的尋私。隨著市場在資源配置中基礎性地位的奠定，公民和社會組織在社會管理中發揮著不可替代的作用，政府應逐步、大幅度地削減需要行政審批的事項，除攸關國家公共安全、公民生命財產等的事項需要強化審批外，凡是一般經濟性或社會性事務，都可交由市場或社會組織自行調節或自主決定。對于必不可少的或者是暫時不能取消的行政許可項目也要依據高效、為民、節儉的基本原則，減少不必要的審批環節，簡化煩瑣的審批手續，及時主動地接受社會的監督。

[1]張國慶.行政管理學概論[M].北京：北京大學出版社，2000：84.

[2]朱光磊，等.建設服務型政府是轉變政府職能的新階段[J].政治學研究，2008，（6）.

[3]辛向陽.紅墻決策：中國政府機構改革深層原因[M].北京：中國經濟出版社，1998：210.

[C911]

A

1674-9324（2014）01-0174-03

張善柱（1982-），男，山東臨沂人，中國勞動關系學院公共管理系講師，南開大學周恩來政府管理學院在讀博士，研究方向為政治學理論、農民工問題。