我國公立中小學(xué)教師聘任制度改革新解

郭 帥，薄建國

（河北大學(xué) 教育學(xué)院，河北 保定 071002）

一、我國學(xué)校與教師管理關(guān)系的演變

我國學(xué)校與教師的關(guān)系主要經(jīng)歷了兩個階段。20世紀(jì)80年代教師人事制度改革之前，教師作為國家干部被納入國家干部管理體制。學(xué)校作為教育行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，學(xué)校與教師之間是行政隸屬關(guān)系，教師調(diào)動及職務(wù)的提升必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，工資待遇及其他方面也根據(jù)其干部級別標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一對待。我國從20世紀(jì)80年代開始對干部人事制度進(jìn)行改革。1993年《教師法》將教師定位于“履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，將教師同公務(wù)員的身份作了明確分離。《教師法》還規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實行教師聘任制。”1995年《教育法》對教師聘任制、教育職員制度，以及專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制作了專門規(guī)定。隨著教師專業(yè)地位與崗位責(zé)任的明確，教師聘任制的深入推行，教師與學(xué)校的關(guān)系開始發(fā)生變化。原有的單一行政隸屬關(guān)系被打破，教師與學(xué)校的聘用關(guān)系出現(xiàn)。

二、我國中小學(xué)與教師的法律關(guān)系的性質(zhì)

學(xué)術(shù)界對建立在聘任合同基礎(chǔ)上的學(xué)校與教師之間關(guān)系的性質(zhì)，存在不同的看法。一種觀點認(rèn)為，教師作為國家干部，與國家構(gòu)成所有關(guān)系，與學(xué)校則構(gòu)成具體的使用關(guān)系。在我國現(xiàn)行人事行政體制下，教師的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，所有權(quán)在國家，并通過人事局來具體體現(xiàn)；教育行政部門和學(xué)校聘用教師，是在國家授權(quán)下并通過人事局具體行使使用權(quán)。第二種觀點認(rèn)為，隨著教師聘任制的推行，教師與學(xué)校之間的關(guān)系將以聘任合同法律關(guān)系為基礎(chǔ)，各個學(xué)校與教師構(gòu)成聘任合同關(guān)系的主體。這種聘任合同實質(zhì)上是勞動合同。但是，我國目前大部分教師沒有與單位簽訂勞動合同，而且教師也不屬于《勞動法》所調(diào)整的勞動者。因此教師與單位的關(guān)系就不適用《勞動法》，而只能適用國家相關(guān)人事管理法規(guī)。第三種觀點認(rèn)為，公立學(xué)校與教師的關(guān)系在理論上屬于特別權(quán)力關(guān)系，也被稱為特殊的行政關(guān)系。因此認(rèn)為公立學(xué)校的教師聘任合同不屬于民事合同或勞動合同，而更多地具有行政合同的特征。建立在這種特殊合同基礎(chǔ)上的教師聘任關(guān)系也應(yīng)具有特殊的行政關(guān)系屬性。

三、我國現(xiàn)行教育法中存在的問題

《教師法》第三條規(guī)定，“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，因此說，教師是一種職務(wù)，是一個崗位，并不是傳統(tǒng)意義上的身份。

1.但實際上，在現(xiàn)實的學(xué)校和教師之間未能形成平等與自由的契約合同關(guān)系。《教師法》規(guī)定“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)根據(jù)國家規(guī)定，自主進(jìn)行教育管理工作”，“有聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分的權(quán)利”。這表明法律明確賦予了學(xué)校擁有教育管理、教師聘任和獎懲的權(quán)利。學(xué)校在進(jìn)行教師聘任時為了自身的利益和目的對教師進(jìn)行形式上的平等協(xié)商和實質(zhì)上的工作任命，而教師基于就業(yè)或再就業(yè)的競爭壓力不得不委屈接受。

2.由學(xué)校聘任和自由流動造成教師資源不公。實施教師聘任制是為了通過引進(jìn)競爭機(jī)制實現(xiàn)教師的自由流動從而優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)和提升教師整體素質(zhì)。但這種教師流動通常是從農(nóng)村流向城市、從貧困地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)、從中西部內(nèi)陸地區(qū)向東部沿海地區(qū)的上位流動。農(nóng)村中小學(xué)剩下的大都是一些教學(xué)能力較差、綜合素質(zhì)較低、工作中得過且過的年長教師，享受不到優(yōu)質(zhì)教師資源的學(xué)生也會不惜花高額費用外流到城鎮(zhèn)學(xué)校就讀。

3.造成教師人事管理中的腐敗現(xiàn)象。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定“學(xué)校逐步實行校長負(fù)責(zé)制”。校長負(fù)責(zé)制的實施凸顯了校長在學(xué)校管理中的地位，使校長在教師聘任中擁有更大的自主權(quán)和決定權(quán)。但如果缺乏監(jiān)督，就極有可能造成校長權(quán)力的自我膨脹，造成教師內(nèi)部管理的僵硬腐化甚至是腐敗現(xiàn)象。

四、建立我國公立中小學(xué)與教師新型管理體制

1.取消公立中小學(xué)的法人地位，實行地方教育行政部門與學(xué)校委員會共同聘用。在我國，絕大部分公立中小學(xué)是按照法定程序經(jīng)教育主管部門批準(zhǔn)設(shè)立或登記在冊的，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和活動場所。問題的關(guān)鍵在于能否獨立承擔(dān)民事責(zé)任。《教育法》第二款規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”，此中沒有使用“獨立承擔(dān)民事責(zé)任”的表達(dá)。沒有“獨立”二字，正顯示出立法者對學(xué)校民事權(quán)利和責(zé)任能力的一種有意限制。另一方面，從公立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，《教育法》第二十五條和第三十一條明確規(guī)定，任何學(xué)校不得以營利為目的，公立中小學(xué)學(xué)校財產(chǎn)屬于國家公共財產(chǎn)。因此，義務(wù)教育學(xué)校從法理實質(zhì)性上并不具備獨立財產(chǎn)權(quán)，它們對于作為舉辦者的政府而言，根本就不能，也不應(yīng)該享有完全獨立的民事權(quán)利。我國的教育體制是政府負(fù)責(zé)制，公立中小學(xué)的經(jīng)費一般是靠財政核撥，由政府或地方教育行政部門負(fù)責(zé)配置資源，義務(wù)教育事業(yè)是國家必須予以保障的公益性事業(yè)，具有純公共屬性，這就決定政府應(yīng)該在公立中小學(xué)教師資源的合理配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，而成立由與教師聘任存在利益關(guān)系的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師代表、學(xué)生家長等組成的學(xué)校委員會就可以實現(xiàn)對校長權(quán)力的監(jiān)督制約和知情參與權(quán)。在教師招聘前，由地方教育行政部門和學(xué)校根據(jù)具體情況，制定出教師聘任的方案和標(biāo)準(zhǔn)，再交由學(xué)校委員會商討審核通過，面向社會公開擇優(yōu)選聘教師。由學(xué)校委員會全面負(fù)責(zé)教師的聘任工作，形成聘任意見或是做出聘任決定等。這樣一方面可以利用地方教育行政部門的權(quán)威適當(dāng)限制農(nóng)村中小學(xué)骨干教師的外流，另一方面學(xué)校教育委員會的存在也可以將校長的權(quán)力控制在一定的范圍內(nèi)。

2.制定格式合同，地方教育行政部門與教師集體聘用。當(dāng)學(xué)校與教師自愿簽訂聘任（用）合同，與教師構(gòu)成聘任（用）關(guān)系時，它又是什么關(guān)系呢？這里判定的關(guān)鍵是聘任合同的性質(zhì)。對此，學(xué)界及司法實務(wù)上主要有兩種做法，一種是認(rèn)定聘用合同是行政合同，而將聘任（用）關(guān)系歸入行政關(guān)系；一種是將聘任（用）合同認(rèn)為是私法上的合同，從而認(rèn)為其是一種民事關(guān)系。而我國認(rèn)為教師聘任合同屬于勞動合同，二者的關(guān)系既不同于行政關(guān)系，也不同于民事關(guān)系，而是屬于勞動合同關(guān)系。因此，教師聘任關(guān)系是一種特殊的行政關(guān)系，這種關(guān)系不是教師與政府之間的普通的行政關(guān)系，而是教師與公立學(xué)校之間所構(gòu)成的一種特殊的行政關(guān)系。這不僅符合教師聘任合同的特點，而且也與教師申訴及人事仲裁這些特殊的教師權(quán)利救濟(jì)制度相符合。

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[2]申素平.公立高等學(xué)校與教師的法律關(guān)系[J].高等教育研究，2003，（1）.

[3]李素敏，朱瑞剛.我國校長負(fù)責(zé)制實施研究[J].天津師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（6）：70-72.