東北地區國有林業資源枯竭型城市發展問題及轉型思路研究

李雨停，張友祥

（1.東北師范大學 經濟學院，吉林 長春130117；2.東北師范大學 資源型城市研究中心，吉林 長春130117）

一、問題的提出

依據生命周期理論，在沒有外部條件干擾情況下，隨著資源的枯竭，依賴資源開發成長起來的資源型城市將會面臨“消亡”。然而，出于對資源型城市問題社會性質［1］及其連帶效應的重視，多數國家普遍采取措施促進資源型城市或地區的“轉型”與“復興”。例如，英國、法國、德國在資金籌集、就業化解、替代產業發展方面對資源型城市的支持①國家發改委東北司網站.關于對英國、法國、德國資源型城市轉型發展情況的考察報告.http：//dbzxs.ndrc.gov.cn/zxjb/t20110711＿422678.htm。。我國出臺了《東北振興規劃》、《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發【2007】38號）等發展戰略與政策文件，并進一步給予中央財政財力性轉移支付政策，支持資源枯竭型城市開展轉型與可持續發展試點。相較之下，從解決不同類型資源型城市問題來看，除中國外，國外鮮見將林業資源型城市/地區納入資源型城市問題范疇來認識。

顯然，林區發展在中國是存在問題的。與礦產類資源枯竭型城市類似，林業資源枯竭型城市同樣面臨著資源枯竭、產業結構單一、失業下崗嚴重等問題；但也存在顯著差異，礦產類資源型城市面臨的基本是礦產資源的功能性枯竭問題，林業資源枯竭型城市則是林木資源的階段性枯竭問題，隨著林木資源的可持續演替，其將會逐步走出困境。其一般與特殊屬性使有必要深入認識我國林業資源枯竭型城市的轉型與可持續發展問題，而林區發展的自然與區域特性決定我國林業資源枯竭型城市問題更加集中于東北大小興安嶺和長白山國有林區。

二、東北地區是國家林業資源枯竭型城市重要集聚區

王青云學者等宏觀經濟研究院課題組基于定量、定性分析與判斷，對我國資源型城市數量與分類進行了確定，其中森工類城市為21座，占全國118座資源型城市的18%，通過深入分析，他們進一步界定了60座典型資源型城市，并確定10座典型森工類城市［2］（見表1）。《東北振興規劃》使推進資源枯竭型城市轉型發展進入實踐階段，截至目前，國家發改委相繼確定了69座資源枯竭轉型試點城市，其中林業資源枯竭轉型試點城市為16個，占試點城市總數的23.2%（見表2）。映射到地理空間上，國家林業資源枯竭型城市基本分布在東北地區的大小興安嶺及長白山地區。

表1 我國森工類資源型城市數量及分布

表2 國家確立的林業資源枯竭型試點城市

三、東北地區國有林業資源枯竭城市轉型發展的成效

得益于國家政策支持，東北地區國有林業資源枯竭型城市轉型發展在經濟、社會和林區改革等方面取得初步成效：

一是經濟發展總體水平有較大提高。2005年以來，林業資源枯竭城市經濟在總量規模與增長速度上均有較大程度提升（見圖1），并且一些林業資源枯竭型城市經濟增長顯著高于同期該省平均水平，比如，2005—2010年白山市，GDP年均增長率達到22%，高于同期吉林省3個百分點；2005—2010年大興安嶺地區GDP年均增長率達到17%，高于同期黑龍江省3.5個百分點。

圖1 2005—2010年東北國有林業資源枯竭城市GDP總量規模與增長率變化

二是產業經濟逐步向多元化方向轉變。伊春市通過構筑“接續替代產業”，產業結構逐步實現優化升級，2012年森林食品北藥業實現增加值33億元，成為該市第一大引擎產業；旅游業實現全年接待游客543萬人次，旅游收入達43.6億元，與2011年相比分別增長12.7%和23.5%；在傳統產業發展基礎上，構建“循環經濟模式”，科學推進礦產開發與冶金建材業發展；通過接續替代產業的培育與發展，全市規模以上工業實現增加值44億元，同比增長13.6%③2013年伊春市政府工作報告。http：//www.yc.gov.cn/cs/hzxw/2013/01/99323.html.。白山市通過接續替代產業培育及產業經濟的多元化發展，2012年資源型工業比重比2007年下降5.7個百分點，高新技術和精深加工業提升5.9個百分點④政府工作報告：2012年12月20日在白山市第七屆人民代表大會第一次會議上。。

三是城鄉居民收入增長明顯。以第一批國有林業資源枯竭城市為例，伊春市、大興安嶺地區和白山市農民人均純收入分別從2005年的3 791元、3 552元和3 347元提高到2010年的7 280元、6 822元和6 134元，增長幅度高于全國平均水平；伊春市、白山市城鎮居民人均可支配收入分別從2005年的6 994元和8 674元提高到2010年的10 317元和16 356元⑤大興安嶺地區2010年城鎮居民人均可支配收入各相關統計年鑒沒有收錄，故在此沒有列出。，城鎮居民人均可支配收入增長盡管低于全國平均水平，但從自身發展來看，增長幅度明顯。

四是國有林區制度改革獲得有益探索。以國有林權制度改革試點城市伊春市為例，2006年、2007年春季造林期間，全市承包職工分別完成自費造林5 000hm2和3 313hm2，占國有森工造林面積的75%和58%，成活率都在95%以上，保存率100%；改革增加了林區就業，提高了林區職工的居民收入，伊春烏馬河林業局3個試點林場（所）發展林下經濟職工戶數達117戶，職工平均年收入增加3 000多元［3］。

四、東北地區國有林業資源枯竭城市發展面臨的困境

（一）國家尺度區域生態功能強化與地方轉型發展經濟約束

國家生態安全保障紅線［4］以及實施“全國主體功能區劃”決定了東北國有林業資源枯竭型城市“注定”成為中國生態系統服務的重要支撐區，并承擔國家尺度的實施“天保工程”、“三北防護林建設”和推進主體功能區劃“限制和禁止開發區域”建設等“生態保護”職能。

可以見得，地區林業資源枯竭型城市的經濟功能在國家層面是被弱化的，進一步，基于國家層面的在經濟資源配置方面將難以傾向于這些地域，盡管地方政府在規劃與發展森林旅游、林特食品加工等產業與生態經濟方面實現較多突破，但轉型資金缺乏①根據我們實地調研，根河市、伊春市、汪清縣等林業資源枯竭型城市普遍屬“吃飯財政型”地方政府。顯然成為阻滯城市轉型與發展的重要因素。林區地方政府陷入國家尺度生態保護與地方尺度發展經濟的兩難困境之中。

（二）市場配置資源的困境：地理區位障礙

“人地關系作用”遵循一個基本的經濟地理過程，即經濟活動強度、密度總是從發展條件較好、地理成本障礙較小向發展條件較差、地理成本障礙較大地域逐級遞減分布，客觀上表現為市場配置資源的地理選擇過程。從東北國有林業資源枯竭型城市的空間分布格局來看，其地理區位明顯遠離區域經濟集聚中心區，這種客觀的邊緣性決定了追求高額投資收益的市場資本將難以“進入”相關地域，從反映市場活躍程度的不同區域外商直接投資情況比較即可見一斑（見圖2）。

圖2 不同區域條件下的外商直接投資比較分析

（三）轉型發展面臨經濟地理空間約束

一般來看，推進工業化與城市化是區域經濟發展和地區居民福利水平提升的重要方式和手段，但是，林業資源枯竭型城市明顯缺乏支撐工業化和城市化的經濟地理空間。具體體現在：

一是缺乏連片、適宜的建設用地空間（見圖3）。東北國有林業資源枯竭型城市基本處于丘陵、山地地帶，地勢起伏較大，與地勢平坦地區相比，開發與建設成本明顯偏高，再加上這些地區又處于高緯度地帶，惡劣的自然氣候條件在某種程度上又會強化其空間建設成本，這種狀況下市場資本將難以青睞這些地域［5］。

圖3 基于高程的東北國有林業資源枯竭城市分布

二是“林地占用”缺乏靈活機制引導。與其他類型城市擴張將會占用“農業用地”類似，地處重點林區林業資源型城市的工業化和城市化建設不可避免將會占有“林業用地”，但是，與前者可通過實施耕地“占補平衡”機制滿足城市擴張土地需求不同，《森林法》②占用或者征用重點林區的林地的，由國務院林業主管部門審核。《中華人民共和國森林法實施條例》第十六條（二）款之規定。中嚴格的林地占用審批制度使林區地方政府努力爭取的招商引資項目難以“落地”。

（四）居住空間分散，社會發展成本高昂

傳統的資源開發體制、林區的地形地貌結構等決定了林區林業資源型城市林場（所）布局普遍存在“小、散、破”問題［6］。

林場規模小、居住空間分散意味著林場居民生產生活成本的高昂，同時也意味著道路、供排水、電網等公共產品設施建設投入的不足。根據統計，吉林省長白山林區212個國有林場中目前仍有29個林場沒通公路，2個林場沒通電，9個林場沒通電話，67個林場飲水存在困難。公共產品投入不足帶來的是林場居民生活的貧困，以汪清縣大興溝林業局托盤林場為例，該林場有居民100戶，但取水設施僅有4眼手壓井，房舍破舊，居住條件差，缺乏基本的醫療、教育條件，貧困特征明顯。而林場貧困問題客觀上實際加劇了林場居民對林區生態環境的破壞，根據調查，內蒙古根河市林區林場居民每年燒材用于做飯、取暖的木材量就達76萬立方米，與當地林木資源采伐指標相當，這顯然造成了林木資源極大浪費，同時也破壞了林區生態環境。

（五）轉型面臨體制和制度障礙

因國有林區“國有林業局∕林管局”與市縣級地方政府行政級別相當，兩者之間缺乏有效協調機制成為困擾林業資源枯竭型城市轉型的重要癥結。

一是生態可承載的資源開發協調機制缺乏。在可采林木資源的枯竭以及林業資源枯竭型城市缺乏支撐經濟轉型增長點的狀況下，其必然會通過勘探和開發礦產資源彌合與補償財稅緊張困境①比如依托鋼鐵產業的伊春市、依托鉛鋅礦開發的根河市、依托石灰石等礦產加工的汪清縣等林業資源枯竭型城市。。盡管目前的新技術和新工藝足以使礦產資源開發與加工對生態環境的影響降到最低，但是，由于國有林區“地上”森林資源“國有林業局∕林管局”管理體制與“地下”礦產資源開發“地方政府”管理體制之間缺乏必要的協調機制，林業資源枯竭型城市通過礦產資源開發促進經濟社會轉型面臨體制約束（見圖4）。

圖4 國有林區城市地方政府面臨體制障礙

二是“地方政府—林業”之間規劃協調機制缺乏。由于傳統上國有林區經濟社會管理相對自成體系，因此，其經濟和社會發展建設“不在”地方政府相關規劃考慮之內，從而導致地方政府和“國有林業局∕林管局”在各自規劃其經濟社會建設過程中缺乏協調并形成“互不相干、各干各自”的境況，也使林區在相關設施建設方面存在許多尷尬景象，比如，道路設施建設方面的“繞彎路”、“斷頭路”、“平行路”，供水設施建設方面的“一路之隔，一方有水一方無水”等。這樣的結果是，一方面不利于林區統籌發展，另一方也導致了林區轉型缺乏應有的“效率”。

五、東北地區國有林業資源枯竭城市轉型思路與機制建設

針對林業資源枯竭型城市，國家除給予“中央財政財力性轉移支付”和“發展接續替代產業項目預算內資金投資專項”等政策外，并沒有形成清晰的可持續轉型機制體系。本文認為，應從以下方面創新林業資源枯竭型城市轉型與可持續發展機制：

一是建立林區資源開發利益共享機制，探索林權市場化路徑。在保證不損害和影響林區生態功能的前提下，建立礦產開發企業與林業企業（企業一般隸屬于國有林業局或林管局）利益共享機制，激活固化的“林權管理制度”。在礦產資源開發過程中，通過將資源開發林權使用作價入股、林業企業參股等方式，構建林業企業與資源開發企業的利益共同體，并進一步引導和鼓勵企業吸納林場職工就業，在保障林區與林業國有資產“保值與增值”的同時，實現林業企業—資源開發企業—林區政府之間的“共贏”，走出體制困境。

二是構建針對林區“固碳生態貢獻”的區域生態補償機制。完善碳核算機制，將“造林”增加的“固碳量”與“停伐并撫育/營林”形成碳庫建設效應等同起來，并作為是對“固碳增量”的貢獻，在此基礎上，一方面是國家設立碳排放稅目和生態補償轉移支付專項，對碳排放行為征稅，并將這部分資金以生態補償轉移支付專項形式補償給林區地方政府；另一方面完善碳排放權交易市場機制，在條件成熟情況下，探索設立第三方交易平臺，建立區域之間固碳與碳排放交易機制。通過生態補償機制構建，有效增加林業資源枯竭型城市政府財力，為其轉型與可持續發展提供資金支撐。

三是依托森林資源，發展綠色生態—高附加值—工業經濟。林業資源枯竭型城市豐富而優質的氣候及森林動植物資源為工業發展提供了天然基礎。創新產業經濟組織模式，搭建產業轉型融資平臺［7］，規模化、標準化開展林下種養殖業，通過政策引導引進高新技術及人才，延長、精細化產品加工產業經濟鏈條，提高其附加值，使其資源優勢轉化為產業優勢，以產業促進林區轉型。

四是優化林區人口布局，引導人口向中心林場∕局址及重點城鎮轉移。合并地理區位偏僻、人口規模小的林場，有效銜接國有林區與地方政府之間土地利用、公共設施建設及人口發展等各方面的規劃，促進人口遷移。創新土地流轉機制［8］，探索建立林地與城市用地的異地置換機制，將林場合并整理出來的“林地建設用地”，通過“還林”異地置換城鎮周邊“林地”，拓展城市化建設空間，結合林區棚戶區改造與建設工程，實現林區人口的異地城市化。進一步，將林場轉移人口的就業、居住等與林業資源枯竭城市的工業化、城市化聯系起來，從而優化轉型與可持續發展空間。

［1］丁四保，孫淼.資源枯竭型城市發展困境與中央政府的作為［J］.地域研究與開發，2006，25（5）：1－5.

［2］宏觀經濟研究院課題組.我國資源型城市的界定與分類［J］.宏觀經濟研究，2002（11）：37－40.

［3］萬志芳，耿玉德.黑龍江省伊春國有林產權制度改革的思考［J］.林業經濟，2009（2）：21－25.

［4］牛文元.中國科學發展報告2011年［R］.北京：科學出版社，2011：54－57.

［5］李雨停，丁四保，王榮成.地理成本與人口空間分布格局研究［J］.中國人口·資源與環境，2009，19（5）：82－87.

［6］繆宏，耿國彪.生態移民——伊春萬人大搬遷［J］.綠色中國，2011（3）：12－20.

［7］張友祥，支大林，孫曉羽.長吉圖開發開放先導區系統性融資對策研究［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（5）：58－63.

［8］楊光.我國農村土地承包經營權流轉的困境與路徑選擇［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（1）：219－220.