土改探索之一：廣東南海土地股份合作制

張宏

在上世紀(jì)90年代鄧小平“南方談話”后，大量外資搶灘廣東，再加上本地大批家庭作坊式小五金廠的涌現(xiàn)，珠三角的土地市場(chǎng)告急，“向農(nóng)村要土地”成為大勢(shì)所趨。1992年，佛山南海在全國率先啟動(dòng)集體土地股權(quán)制改革的探索，在不改變集體土地性質(zhì)的前提下，將農(nóng)民承包的土地以使用權(quán)入股，組建起集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體在土地上“種房子”獲得收益，農(nóng)民則依據(jù)股份享受分紅。這種做法被稱為“南海模式”，并迅速風(fēng)靡廣東珠三角地區(qū)，佛山、廣州、深圳等地的農(nóng)村地區(qū)相繼進(jìn)行了土地股份制改革，有效推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化進(jìn)程。

如何保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民所享有的土地增值權(quán)益，這是當(dāng)前土地改革所面臨的現(xiàn)實(shí)難題，亦是十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革所著重強(qiáng)調(diào)的。南海從當(dāng)初的土地“包產(chǎn)到戶”轉(zhuǎn)向土地股份制，就是為了應(yīng)對(duì)土地非農(nóng)化后集體成員的收益分享問題。

時(shí)至今日，南海以“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房）改造為突破口，嘗試推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，被視為南海的“第三次土地革命”。

集體土地上建新城

冬日的暖陽下，位于南海城市中軸線上的廣佛商貿(mào)城中心區(qū)一派繁忙，頗具現(xiàn)代氣息的高層住宅和商品樓在陽光照耀下熠熠生輝。如此場(chǎng)景，讓人難以想象，七年前，這里每天從早到晚都彌漫著塑料燃燒后的刺鼻味，河水發(fā)黑發(fā)臭，位于該片區(qū)的南海大瀝鎮(zhèn)聯(lián)滘社區(qū)更是被稱為“一個(gè)被垃圾左右的村莊”。

2007年，在政府主導(dǎo)下，聯(lián)滘片區(qū)開始著手進(jìn)行“三舊”改造，因牽涉五個(gè)村委會(huì)15個(gè)產(chǎn)權(quán)單位的土地，如何進(jìn)行土地整合、采用何種開發(fā)模式、收益如何分配成為一大難題。聯(lián)滘社區(qū)經(jīng)聯(lián)社社長黃樹榮發(fā)現(xiàn)，平衡各方利益是其中關(guān)鍵，“磨破嘴皮，跑斷腿”成為他對(duì)那段時(shí)光的深刻印象。最終在2008年的最后一天，聯(lián)滘社區(qū)社員股東簽下了土地征用及出租協(xié)議，確定了“將土地以市場(chǎng)價(jià)租給政府，社區(qū)只收取土地租金，且租金每三年遞增10%”的開發(fā)方案。

值得一提的是，在土地集體轉(zhuǎn)國有的過程中，聯(lián)滘人再一次分享地區(qū)發(fā)展紅利——按照南海區(qū)、大瀝鎮(zhèn)的“三舊”改造政策，土地出讓金中的七成返還聯(lián)滘社區(qū)，在提留部分發(fā)展資金后，聯(lián)滘?qū)⒋蟛糠仲Y金用于居民分紅及福利發(fā)放。“每個(gè)股民拿到六萬元的土地出讓金。”聯(lián)滘社區(qū)黨總支書記鐘卓威說。

廣佛商貿(mào)城中心區(qū)發(fā)展的利好，讓聯(lián)滘看到了另一種可能——告別初級(jí)的土地租賃模式，直接參與到土地終端市場(chǎng)，分享土地利益“大頭”。具體的操作模式，是將集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并按最終拍賣價(jià)格計(jì)算總體收益，入股項(xiàng)目開發(fā)，并據(jù)此獲得商貿(mào)城中心區(qū)5號(hào)、6號(hào)、7號(hào)地塊物業(yè)建筑面積35%的商業(yè)物業(yè)產(chǎn)權(quán)。據(jù)黃樹榮估算，這個(gè)面積將達(dá)到15萬平方米，收益至少是原本土地租金的七倍以上。

聯(lián)滘村使用的這種開發(fā)模式，被南海其他的片區(qū)廣泛采用。這一模式，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)土地與國有用地的同價(jià)同權(quán)，也保障了社區(qū)成員的正當(dāng)收益，且收益更為增加。有專家就表示，南海這一做法對(duì)不少城鄉(xiāng)接合部“如何對(duì)待集體土地”的問題有普遍的借鑒意義。

與此同時(shí)，新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方法也在不斷探索中。1月8日，南海區(qū)集體土地交易中心、集體產(chǎn)權(quán)交易中心、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)管理交易中心揭牌成立，標(biāo)志著南海農(nóng)村集體土地由鎮(zhèn)村兩級(jí)交易變?yōu)閰^(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)平臺(tái)交易。特別是集體土地交易中心，其被定位為南海集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易場(chǎng)所。“未來，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，已核發(fā)所有權(quán)和使用權(quán)證的集體建設(shè)用地，必須進(jìn)入中心掛牌流轉(zhuǎn)，力爭實(shí)現(xiàn)與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán)。”南海區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“以前我們的流轉(zhuǎn)方式集中在出讓、出租的層面上，建立這個(gè)交易中心，也是想對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式繼續(xù)深化和拓展，考慮轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。”

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接在交易平臺(tái)上“招拍掛”，提高了交易的公開化、透明度，也將有力促進(jìn)土地交易的增值。在一份由國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英等四位專家署名的調(diào)研報(bào)告中，評(píng)價(jià)南海推動(dòng)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)“開創(chuàng)了集體建設(shè)用地上的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式，也為農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地增值收益提供了機(jī)遇”。

股權(quán)固化保收益

土地股份制改革的制度創(chuàng)新，促進(jìn)了南海的快速工業(yè)化、城市化，也讓“南海模式”聞名全國，村民則憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益，鼓了錢袋子。

但是，在推行農(nóng)村土地股份制之初，南海等地并未對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)進(jìn)行清晰劃分，而隨著村集體和經(jīng)濟(jì)組織通過出租物業(yè)、集約化經(jīng)營土地所獲得的收益不斷累積，農(nóng)民的分紅也急速膨脹，一個(gè)50歲的村民，每年甚至可以拿到7萬—8萬元的分紅。高額分紅之下，利益糾紛如影隨形，“外嫁女”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等能不能分紅等問題引發(fā)多方爭議。

為此，南海從2010年開始探索以戶為單位進(jìn)行“股權(quán)固化”改革試點(diǎn)。在股權(quán)固化之前，各試點(diǎn)地首先對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份進(jìn)行了“兩確權(quán)”。然后，再按照村民年齡分發(fā)股份份額，份額一旦確定，以后永不改變，即使以后村內(nèi)有小孩出生、家庭人員死亡、嫁入媳婦或嫁出女兒，整個(gè)村的總股權(quán)數(shù)也不再增加或減少。同時(shí)，村中分紅不再發(fā)到單個(gè)股東的賬戶，而是整個(gè)家庭的賬戶上，賬戶上標(biāo)明每個(gè)股東所占數(shù)額。對(duì)于新增人口，雖沒有股份，但以自愿為原則，可一次性出錢購買村集體的福利。

當(dāng)然，股權(quán)固化還只是第一步，如何保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)的再積累、再投資是南海所面臨的下一步任務(wù)。劉守英認(rèn)為，南海的股權(quán)固化改革是一次典型的帕累托制度改進(jìn)，同時(shí)，他也指出，改革最終還必須進(jìn)行成員權(quán)紐帶和資產(chǎn)股份制紐帶的分割，促進(jìn)集體資產(chǎn)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)軌。

對(duì)于南海的這一探索，如何傳導(dǎo)到全國范圍，其他地區(qū)如何學(xué)習(xí)借鑒。浙江大學(xué)土地管理系教授楊遴杰向記者表示，實(shí)行土地股份制改革是有前提條件的，沿海省份的農(nóng)村，人多地少，人均耕地可能只有幾分，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民甚至有自己的工廠產(chǎn)業(yè)，不依靠種地為生，所以農(nóng)民一般都愿意將土地流轉(zhuǎn)出去獲得收益。

南海區(qū)委政策研究室副主任莊少偉也指出，適合設(shè)立土地股份制的地區(qū)需滿足三個(gè)條件，一是農(nóng)村干部管理水平高，二是農(nóng)民無須依附于土地，三是要有分配。這既對(duì)基層組織的治理機(jī)制與能力提出了要求，也對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化提出了要求。