現(xiàn)代國家中央與地方關系的基本特征
——“現(xiàn)代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之二

◎宣曉偉

現(xiàn)代國家中央與地方關系的基本特征
——“現(xiàn)代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之二

◎宣曉偉

人物繪像：羅雪村

宣曉偉，經濟學博士，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部研究員

人類的理性和正義感的存在，使得自由政府成為可能的事，而人類的感情沖動和不適當行為，必須由自由政府來節(jié)制。

——《聯(lián)邦黨人文集》

在上一篇文章中，我們認為“中央與地方關系”是事關中國未來發(fā)展的最重要關系之一，“如何進一步理順中央與地方關系”也將是中國能否順利實現(xiàn)現(xiàn)代化轉型，從金字塔型傳統(tǒng)社會逐漸轉向網(wǎng)絡型現(xiàn)代社會的關鍵內容。

改革開放以來，正是中央與地方的調整，以及分稅制、公共服務、政績考核等一系列制度安排和相關措施等的實施，有效地調動了各地發(fā)展的積極性，各級地方政府成為了本地發(fā)展的主體，推動了中國經濟社會的高速發(fā)展。然而，中央與地方關系合理調整遠未到位，在不同程度上也帶來了“經濟增長與社會發(fā)展的不平衡”、“生產與消費不平衡”、“經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的不平衡”、“城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡”、“人地分割的城鎮(zhèn)化模式”、“區(qū)域之間的不平衡”等一系列問題。甚至可以說，當前中國發(fā)展所面臨絕大多數(shù)的重大問題和深刻矛盾，或多或少都和中央與地方關系處理失當有關。

然而，當前中央與地方關系的調整，仍然處在“集權”和“放權”進退失據(jù)的“治亂循環(huán)”之中。考察傳統(tǒng)中國和建國以來中央與地方關系演變的事實，可以看到當前的“治亂循環(huán)”與中國傳統(tǒng)王朝的“周期循環(huán)”具有一定的相似性。在長期的歷史脈絡中，中國關于處理中央與地方關系的邏輯和模式具有很強的延續(xù)性和共性，當前國家建設所面臨的基本矛盾、困難與傳統(tǒng)帝國時期并無實質性改變（參見周雪光，“從黃宗羲定律到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索”，《開放時代》，2014年第4期，第127頁）。

因此，在討論中國的中央與地方關系未來應該如何再做調整之前，我們需要看一看較為成功的現(xiàn)代國家是如何來處理它們的中央與地方關系的，即一個現(xiàn)代化的國家，其中央與地方關系呈現(xiàn)出怎樣的特征。

人類社會的現(xiàn)代化過程，是指從以農業(yè)農村為主的傳統(tǒng)社會邁向以工業(yè)服務業(yè)和城市為主的現(xiàn)代社會。它最為突出的特征之一是生產力水平的大幅提高（即所謂“現(xiàn)代經濟增長的出現(xiàn)”），由此伴隨的現(xiàn)象包括物質的極大豐富、人們生活水平的明顯提高、生產消費和居住方式的巨大轉變（工業(yè)化城市化等）、科學技術的無限應用以及國家實力的顯著增強。

現(xiàn)代化過程是人類社會所經歷劃時代的全方位巨變，它涵蓋了方方面面的內容，其中也包括現(xiàn)代民族國家的興起和強盛。強大的現(xiàn)代國家的出現(xiàn)，既是推動社會生產力爆發(fā)的重要原因，也是生產力爆發(fā)所導致的必然結果；而一個現(xiàn)代國家之所以能夠強盛，與它能夠較好地處理其中央與地方的關系是密不可分的。

在一個民富國強的現(xiàn)代國家，其中央與地方關系多呈現(xiàn)以下三個基本特征：一是能充分保證強大中央對整個國家的統(tǒng)一領導；二是能充分發(fā)揮地方的自主性和活力；三是擁有相對完善的中央與地方關系協(xié)調機制，能夠以規(guī)范化、制度化的方式較好地解決中央與地方之間的矛盾和沖突。

現(xiàn)代國家的興起和強盛離不開一個強大穩(wěn)定的中央政府

一個強大穩(wěn)定的中央政府是現(xiàn)代意義上民族國家產生和發(fā)展的重要前提。福山將一個現(xiàn)代國家如何擁有成功的政治秩序歸結為“強有力國家（state）、法治（ruleoflaw）和負責任的政府（accountablegovernment）”三個根本因素，而“強有力國家”在很大程度上歸因于強大中央政府的建立。

歐洲現(xiàn)代國家的產生，無不伴隨著王權擴張（或中央政府集權）的過程。在歐洲傳統(tǒng)社會中，國王需要借助于一個自主的“貴族階級”建立起對于國家的支配，因此他必須和這個“貴族階級”分享支配權。韋伯曾指出，“在任何地方，近代國家的發(fā)達，都是由君主發(fā)動的”，國王依靠著自身建立的官僚體系，憑借新興資產階級、城市平民和農民等各種力量，逐漸剝奪了原來分屬在各級貴族手中的權力，從而形成一個集權的中央王權。

按照韋伯的定義，現(xiàn)代國家是指在某個特定的疆域內，肯定自身對武力之正當使用的壟斷權利的人類共同體，這表明在特定疆域的相應人群中，國家成為了能夠合法使用暴力的惟一來源。而“為了達成這個目的，國家業(yè)已把經營所用的物質力量，集中到其領導人手中，褫奪了此前自行控制這些工具的身份性的自主行政人員（即那些具有世襲身份、實際控制各自領地的貴族階層）的權力，國家站在最高處，取代了他們的位置”。“在今天的國家中，行政僚屬（行政官吏和行政事務人員）和具體行政工具的分離，終告貫徹——這是國家這個概念最重要的一環(huán)”，它意味著歐洲近代國家的建立過程大多伴隨著國王對行政工具的收奪和壟斷，通過王權擴張和中央集權而形成的強大中央政府，是歐洲傳統(tǒng)國家能夠邁向現(xiàn)代國家的重要步驟和前提。

在歐洲各國建立現(xiàn)代國家的過程中，托克維爾曾經生動描述了這種中央集權逐漸加強的狀態(tài)。“沒有一個歐洲國家的政府不是不僅越來越中央集權，而且越來越管小事情和管得越來越嚴。各國的政府越來越比以前更深入到私人活動領域，越來越直接控制個人的行動而且是控制微不足道的行動”，“在過去的半個世紀中，中央集權已在各處以千百種不同的形式擴大了。戰(zhàn)爭、革命、征服都促進了中央集權的發(fā)展，所有的人都為擴大中央集權出了力”。事實上，對于第一個邁入現(xiàn)代國家的英國，托克維爾盛贊其中央集權所能達到的程度：“政府集權達到了它可能達到的最高點；國家就像一個單獨的人在行動，它可以隨意把廣大的群眾鼓動起來，將自己的全部權力集結和投放在它想指向的任何地方”。

除了18～19世紀歐洲各國在建立現(xiàn)代民族國家的過程中普遍加強了中央集權、致力于建立一個強有力的中央政府之外。隨著20世紀兩次世界大戰(zhàn)和一次全球經濟危機的爆發(fā)，帶給整個資本主義世界嚴重的沖擊，歐美等發(fā)達國家紛紛采取各種措施以應對危機。出于戰(zhàn)爭、冷戰(zhàn)、解決失業(yè)、建設福利國家等等各種需要，歐美各國中央政府的管轄范圍越來越廣、權力越來越大。典型的例子就是20世紀30年代隨著羅斯福新政的推行、以及美國聯(lián)邦最高法院對于聯(lián)邦政府擴權的態(tài)度更多由審慎抵制轉向認可，美國聯(lián)邦政府的管轄范圍和權力伴而有了實質性的擴展（張千帆，2000）。盡管中央政府擴張和集權的程度也歷經反復，在20世紀80年代歐美各國經歷了一波縮減政府作用（包括中央政府在內）的自由化浪潮，然而就以現(xiàn)代國家演進至今的總體趨勢來看，各國的中央政府在整個國家發(fā)展中扮演著強有力的角色是一個最為根本的特征。這點從目前發(fā)達國家的中央政府支出所占比重之高就可以明顯看出，2009年，27個發(fā)達的經合組織（OECD）國家的中央政府支出比重高達67.5%，其中美國為56.3%、 英 國 71.6%、 德 國63.1%、法國79.7%（樓繼偉，2013）。

現(xiàn)代國家之所以會擁有一個如此強大的中央政府，很大程度上依賴于人民主權原則的建立，現(xiàn)代國家中央政府集權的合法性來自于人民的授權。因此，中央政府不斷擴張的過程伴隨著由王權專制國家向現(xiàn)代民主國家的轉型，現(xiàn)代國家權力的集中性有賴于其人民性，中央政府的集權根本上來自于民主政治的保障和推動（鄭永年、王旭，2001）。

充滿自由活力的地方是現(xiàn)代國家的另一個構成因素

然而，在看到現(xiàn)代國家的興盛與擁有一個穩(wěn)定強大的中央政府密切相關，同時也必須注意到現(xiàn)代國家之所以能夠不斷創(chuàng)新和保持繁榮，也離不開一個充滿自由活力的地方。現(xiàn)代民族國家的興起過程中，地方同樣也是一股不可或缺的力量，自由活力的地方和強大穩(wěn)定的中央一起構成張力，兩者不斷沖突又不斷妥協(xié)、相互制約又相互支撐，共同塑造了現(xiàn)代國家的中央與地方關系格局，推動其經濟社會的不斷發(fā)展。

在歐美發(fā)達國家，一個充滿自由和活力的地方，很大程度上是由具有地方民主形式的地方自治體制來加以保障的。在英國，地方的自治是由來已久的強大傳統(tǒng)，它對英國議會政治和國家治理模式的形成和發(fā)展功不可沒。在美國，英國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的精神被進一步發(fā)揚光大，進而成為指導美國建國的根本理念。托克維爾這樣描述美國的地方自治：“在康涅狄格以及所有新英格蘭的法律中，我們可以看到這種地方自主的產生和發(fā)展，而這種自主今天仍是美國自由的原則和生命，……，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主的原則，人們將自己組織起來，為自己的利益、情感、義務和權利而努力奮斗。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。他由衷地稱贊美國地方自治所產生的成就：“我最欽佩美國的，不是它的地方分權的行政效果，而是這種分權的政治效果。在美國，到處都使人感到祖國的存在。從每個鄉(xiāng)村到整個美國，祖國是人人關心的對象。居民關心國家的每一項利益就像自己的利益一樣”。即使是在中央集權傳統(tǒng)很強的法國，在經歷中央與地方關系調整的風風雨雨之后（吳國慶，1998），也在1982年出臺了《關于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權利和自由法》，試圖通過地方分權改革促進地方自治和地方民主，由此推動法國的中央與地方關系發(fā)生了幾百年來最為深刻的變化。目前，地方分權改革中確立的地方自治原則已經成為法國中央與地方關系中不可動搖的原則。

由此可見，地方自治在保證地方自由活力、推動地方民主和構建現(xiàn)代國家中起著至關重要的基石作用。托克維爾甚至斷言：“我認為地方分權制度對于一切國家都是有益的，……，只有地方自治制度不發(fā)達或者根本不實行這種制度的國家，才否認這種制度的好處。換句話說，只有不懂得這個制度的人，才譴責這個制度”。

規(guī)范化和制度化的中央與地方關系協(xié)調機制是構建現(xiàn)代國家的重要保障

在強大穩(wěn)定的中央與自由活力的地方之間，必然會產生矛盾和沖突，如何合理界定兩者各自的權限范圍、有效化解雙方的糾紛是現(xiàn)代國家處理好中央與地方關系的重中之重，而能否建立起一套較為規(guī)范化和制度化的中央與地方關系協(xié)調機制，也是現(xiàn)代國家中央與地方關系中的另一基本特征。

從具體內容來看，現(xiàn)代國家中央與地方關系的協(xié)調機制包括立法協(xié)調、行政協(xié)調和司法協(xié)調等。但無論采取哪一種協(xié)調機制，都采取了較為規(guī)范化和制度化的形式，其中“依法而治”成為現(xiàn)代國家處理中央與地方關系的核心原則。中央與地方的博弈，主要是圍繞著相關法律法規(guī)的制定、執(zhí)行和司法裁決來進行的。

首先，大多數(shù)現(xiàn)代國家都在法律中有規(guī)范中央與地方關系的相關內容，有的是在國家的根本大法——憲法中加以明文規(guī)定；有的則是制定專門的關于中央與地方關系的法律，如“地方自治法”或“中央與地方關系法”。在美國，聯(lián)邦憲法中對于聯(lián)邦與州的權力劃分有明確的規(guī)定，在第一條第（8）款以列舉的方式規(guī)定了聯(lián)邦國會所具有的各項權力，在第一條第（9）、（10）款則規(guī)定了各州不得行使的權力，并在第十修正案中明確：“本憲法未授予合眾國或未禁止各州行使的權力，均由各州或人民保留”。日本的中央與地方關系的基礎是以“地方自治法”為基本法的地方自治制度，此外日本憲法中專門有一章對地方自治問題作了規(guī)定，從根本大法上對地方自治制度給予保障。根據(jù)憲法和地方自治法的有關規(guī)定，日本地方政府是獨立于中央政府的法人，具有自治行政權、自治立法權、自治組織權和自治財產權（林家彬，1996）。德國的憲法《基本法》也對聯(lián)邦和地方的關系做了專門的論述，尤其是對聯(lián)邦和各州的立法權限做了詳細區(qū)分，將其劃分為“聯(lián)邦專有立法、競爭性立法、聯(lián)邦框架法、共同職責、州專有立法”五大領域。

其次，一旦中央與地方產生糾紛，一般由專門的機構按照現(xiàn)有相關法律進行仲裁，司法體系常在其中起著最關鍵的作用。在美國，聯(lián)邦最高法院在處理聯(lián)邦與州沖突、調節(jié)兩者關系時的地位和作用至關重要。事實上，正是最高法院的一次次判決實踐有效協(xié)調著聯(lián)邦與州之間的關系，較好地實現(xiàn)兩者的良性互動，并且能夠跟隨著時代的變化和需要對中央與地方關系進行適應性的調整。此外，全球有50多個國家設立了以監(jiān)督和保障憲法實施為宗旨、以違憲審查為主要職能的憲法法院，不少中央與地方之間的糾紛是由其憲法法院來進行裁決的，例如德國的聯(lián)邦憲法法院具有作為獨立憲法機構的憲法保護職責（《基本法》第93、94、98條），并且它也擁有自身的管理機構，與其他類型法院相比，它具有高高在上的地位（沃爾夫岡·魯茨歐，2010）。法國設有憲法委員會，作為違憲審查機構，它對法國立法機構、行政機構和司法機構均有約束力，被認為是法國所有公權力的最高機構，負責裁決中央與地方產生糾紛時的憲法問題。與此同時，對于更為普遍和頻繁的中央和地方在行政事務領域的爭端，法國一般由相應的行政法院進行處理。法國的行政法院名義上屬于行政系統(tǒng)，實則是獨立于行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)之外的行政司法機構，可以受理包括中央與地方問題在內的行政糾紛。