行政審批制度改革的法治維度

◎萬其剛 張 勇

行政審批制度改革的法治維度

◎萬其剛 張 勇

黨的十八大以來，按照黨中央統一部署和十二屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》，國務院根據《行政許可法》的要求，把簡政放權、加快政府職能轉變作為本屆政府開門的第一件大事，把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口。2014年8月27日，在十二屆全國人大常委會第十次會議上，國務委員兼國務院秘書長楊晶代表國務院作了《關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告》。報告中提出：“行政審批制度改革和政府職能轉變工作取得重要階段性成果。”8月28日上午，常委會分組會議對這個報告進行了審議。在此基礎上，8月30日下午，常委會聯組會議就這一報告進行了專題詢問，國務院14個有關部門負責同志到會聽取意見、回答詢問，效果很好。

本文擬從法治的維度對我國的行政審批制度改革作一解讀。

（一）

行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，是健全社會主義市場經濟體制的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，加快轉變政府職能，全面正確履行政府職能，要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。

新一屆國務院成立一年多來，以行政審批制度改革為突破口，大力簡政放權，大幅取消和下放行政審批事項，先后取消和下放7批共632項行政審批等事項，內容涉及企業投資項目核準、企業生產經營活動許可、社會組織和個人的資質資格認證等。

實際上，我國以前也多次對行政審批進行改革。因為，我國行政審批制度是高度集中的計劃經濟體制的產物，也是其重要的組成部分。隨著改革開放的不斷深入，對行政審批制度的改革，大致有這樣幾個階段：（1）分權階段（從上世紀70年代末至80年代初），一是政府與企業分權，二是中央與地方政府分權；（2）減少審批層級、精簡審批程序階段（從上世紀80年代中至90年代初），力圖轉變政府職能，優化政府權力結構；（3）經濟性改革（上世紀90年代），從建設社會主義市場經濟體制出發，重點是減少經濟方面的審批，將一些項目的審批改為備案；（4）全面改革（本世紀以來），著重圍繞合理設置審批范圍與內容、精簡機構與人員、縮減審批層級、規范審批管理等方面展開。

應該說，改革取得了一定效果，但并不盡如人意。且不說機構和人員“減了增”、“增了減”的循環，僅拿審批項目的數量來說，雖然有減少，但并不明顯。一些地方、企業、行業協會和專家提出，本屆以來，國務院已經取消和下放600多項行政審批等事項，再加上2001年起至本屆政府成立已取消調整的2400多項行政審批，以及地方政府取消的一大批行政審批，數量上可謂不少，但從國務院各部門仍保留的1200多項行政審批項目來看，依然是較多的。一方面，行政審批數量大幅減少，另一方面，市場主體和公眾對政府“松綁”的實際感受卻并不明顯，兩者之間還存在反差和距離。

究其原因，主要有：（1）存在重數量輕質量的現象。有的部門為了實現審批數量減少的硬指標，往往把數量放在重要位置上，放虛不放實、放小不放大、放利小責重“含金量”低的而留利大責輕“含金量”高的。（2）取消的一些針對特定主體、特定行為的審批項目，多數人感受不到；下放審批權的項目，主要是權力在各級政府間縱向調整，對市場主體的實質性影響較小；一些涉及市場主體眾多、申請頻率較高的項目投資、工程建設、資質資格許可等審批項目則保留較多。（3）變相審批的不少，比如，審批改為備案的，在實際中又變成了要求事先提交備案申請，由政府部門審查后作出“準予備案”或“不予備案”的決定，這與事前審批并無實質差別。

就此而言，深化行政審批制度改革，依然任重而道遠。第一，要認真貫徹中央決策部署，加大行政審批制度改革力度。切實降低市場準入門檻，從體制機制上給市場主體“松綁”，進一步激發企業和個人創業的積極性。同時，把一些適合由地方管理的事項下放給地方，發揮地方的管理優勢，調動地方的積極性。第二，要切實加快職能轉變，減少投資審批，將審批（或核準）改為備案管理，加強對社會投資活動的引導和監控，但一定要防止把“備案”又變成“審批”。對于執行中“明放暗不放”，甚至收回或變相收回的行為，要加強對各部門落實情況進行跟蹤了解，適時組織專項督促檢查，加強督促整改。

（二）

在我國，行政審批包括行政許可和非行政許可審批。根據《行政許可法》規定，所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。而之所以要設定行政許可，主要有三個目的或者理由：（1）控制危險，即對可能發生的危險事項事前設防，保障安全；（2）配置有限公共資源，保障公平合理有效利用；（3）確定需要具備特殊信譽、特殊條件的職業或行業的準入資質、資格，保障市場和社會的特定需求。凡是不屬于以上范圍，而通過市場競爭機制能夠有效調節，公民、法人或其他組織能夠自主決定，行業協會、商會、中介等社會組織能夠自律管理，行政機關采取事中事后監督等管理方式能夠解決的事項，均不設立行政許可。

然而，《行政許可法》頒布實施以后，一方面，自2004年6月以來，在國家法律和行政法規之外，國務院以決定的方式設定了500多種行政許可審批項目。如今已經10個年頭過去了，到目前還有190多項在繼續實施。另一方面，國務院一些部門通過各種方式又設立了一些非行政許可事項，加上之前還有一些，這應該都是法無授權的。也就是說，在現實中，政府部門還實施了大量的非行政許可審批事項。如果不說這些是非法審批的項目，但至少屬于“法無授權”的情形。這些事項中有很多在名義上不是行政許可，卻在實際上面向社會和企業而設定，不僅其設定的隨意性很大，而且其實施也不規范。顯而易見，這是與依法行政、建設法治政府的原則和理念背道而馳的。

這次改革過程中，國務院分七批下放的632項中間，非行政許可的有157項已經取消下放，主要是取消。但是，仍然還有類似現象存在。有的地方和企業反映，一些不在公布的國務院各部門行政審批項目清單內的項目，實際上仍然要經審批。

2014年4月，國務院專門出臺清理國務院部門非行政許可的通知，開展了清理工作，消除行政審批的灰色地帶。國務院明確提出，取消是原則，調整是例外，例外要從嚴。要求在一年時間內，對所有非行政許可審批事項進行全面清理，徹底消除這一類別，取消所有的非行政許可，堅決堵住非行政許可這個“偏門”。這項工作涉及國務院49個部門，目前各個部門都已經啟動了這項工作，除了在這之前已經取消的，剩下的都已經納入了改革范圍。

目前，清理范圍內已經有110多項上升為法律和行政法規。實踐證明確實需要保留下來并且長期實施的，現在有110多項已經通過制定或者修改法律、行政法規來設定。其中有40項是通過法律設定的，72項是通過行政法規設定的，比如“道路機動車輛生產企業及產品準入許可”，已經由《道路交通安全法》予以設定。“壓力管道的設計、安裝、使用、檢驗單位和人員資格認定”，已經由《特種設備安全法》設定。“旅行社經營邊境游資格審批”，已經由《旅游法》來設定。“設立保安培訓機構審批”，已由《保安服務管理條例》設定等。

對于全面清理的其它結果，如何處置？一條基本原則，就是要把改革與法律法規的立、改、廢、釋等多種方式有機結合起來。

轉變政府職能、簡政放權是原則，但對于每一個許可項目怎么去保留與取消都要經過深入論證、評估，因為制定實施一項新制度會有風險，而要廢止一項舊制度也同樣會有風險。接下來，在形成共識的基礎上，作出相應的決策。第一，予以保留。這500項留下來一共有190多項，這是屬于國務院保留的1200多項行政許可的總盤子里的項目。第二，予以取消。對于不適應經濟社會發展需要、不符合政府職能轉變要求的，國務院已經予以取消。特別是新一屆國務院加大力度，在上兩屆國務院多次清理的基礎上，這一年多時間陸續又取消了70項行政許可（2004年412號令所確認的），比如“保險從業人員的資格核準”、“價格評估人員執業資格認定”、“舉辦全國性人才交流會審批”，還有“海洋傾倒廢棄物檢驗單位資格認定”等等。

總之，集中清理之后，要采取兩種方式。第一，該立法的及時立法，一些部門提出需要保留、并且長期實施的，按照《行政許可法》以及國務院《關于嚴格控制新設行政許可的通知》的要求，在認真評估、反復論證的基礎上，能上升為法律的，就上升為法律。第二，該取消的及時取消，同時按照“放管”結合的原則，加強事中、事后監管。

（三）

中央強調，改革要于法有據。《行政許可法》第14條明確規定，“法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可”，“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”換句話說，在沒有國家法律和行政法規的情況下，必要時，國務院也可以采用決定的方式設立臨時性行政許可審批事項，但如果需長期實施的，必須及時提請全國人大及其常委會制定法律或自行制定行政法規。

需要說明的是，2012年經全國人大常委會授權、國務院批準，廣東推行了先行先試的行政體制改革，廣東根據自身實際，調整了一批行政審批事項，特別是一些在全國可以借鑒、在全國可以取消的審批事項，為這次國務院行政審批改革提供了積極的借鑒。

國務院在這次深化機構改革和職能轉變過程中，根據十二屆全國人大一次會議審議批準的方案是于法有據的，實行先修法后改革的策略。這就是，注重依據行政許可法的規定，嚴格遵循法律的規定和程序，凡是法律設定的審批事項，國務院研究認為可以取消下放的，都依照法律程序提交全國人大常委會進行相關的法律修訂，全國人大常委會修訂后，再進行公布。由行政法規設定的審批事項，國務院確定取消下放后，及時修改和修訂相關行政法規。

一年多來，在取消下放600多項審批項目的過程中，已經有三次提請修改法律22部，四次修改、廢止行政法規66部。為依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變，在前六批取消下放的行政審批中，需要修改法律的有38項，按程序都提交了全國人大常委會審議，現在有24項已經完成了修改。具體情況如下：

第一，通過關于修改《文物保護法》等12部法律的決定。2013年6月26日，國務院提請審議《關于〈中華人民共和國文物保護法〉等12部法律的的修正案（草案）》。十二屆全國人大常委會審議通過了有關決定，對《文物保護法》等12部法律中的相關審批規定作了修改。

第二，通過關于修改《海洋環境保護法》等7部法律的決定。2013年12月23日，國務院提請審議《關于〈中華人民共和國海洋環境保護法〉等7部法律的的修正案（草案）》。十二屆全國人大常委會審議通過了有關決定，對《海洋環境保護法》等7部法律中的相關審批規定作了修改。

第三，通過關于修改《保險法》等5部法律的決定。2014年8月25日，國務院提請審議《關于〈中華人民共和國保險法〉等5部法律的的修正案（草案）》。十二屆全國人大常委會審議通過了有關決定，對《保險法》等5部法律中的相關審批規定作了修改。

看得出，國務院攢了一批之后再拿到全國人大常委會來，由常委會修改或廢止相關法律規定，以取消（或修改）、下放行政許可。對于這種打包或一攬子修改若干部法律的做法，有的常委會委員建議加以改變，提出實行一攬子的授權。筆者認為，還是這種打包或一攬子修改法律的做法更為可行、更為可取，雖然這種辦法有點“麻煩”，但是，實行民主法治，就不能怕“麻煩”。當然，國務院及其有關部門要認真做好集中清理工作，加快步伐，及時提出修改建議，形成議案交由全國人大常委會審議通過。

（四）

總之，行政審批制度改革有三部分：一是法無授權的行政審批項目，必須全部予以取消；二是與全面深化改革不相適應的審批項目，必須先修改法律法規、然后再予以取消，或者下放地方；三是地方政府和社會各界強烈呼吁下放的項目，要抓緊研究，加以應對，或者作出授權。

對于已經存在的行政審批項目，要按照中央的精神和部署，以《行政許可法》為標準和依據，做出綜合判斷，以決定去留，是取消還是保留。若擬取消或下放的行政審批項目，如果是依據有關法律設立的，國務院要依照法定程序提請全國人大常委會修改相關法律規定。對于將要設立的行政審批項目，必須以《行政許可法》為依據，依法設立。這是維護憲法法律權威，用法治思維和法治方式履行職責的內在要求。

以往，政府及其部門“重審批輕監管”。現在，取消或下放審批項目，并不等于就減輕了責任，更不等于就沒有責任了。恰恰相反，市場主體“寬進”之后，更要加強監管。要嚴格依法辦事，實行放管結合，真正做到收放自如，切實防止“一放就亂”的現象發生。政府事前審批的“手”放松之后，要把事中事后監管的“手”硬起來，采取更為有效的配套措施，積極創新管理方式，嚴格進行監管。各相關部門要建立起聯動機制，綜合施策，充分發揮法律法規和發展規劃、產業政策、財稅政策、總量控制等的引導和約束作用，加強對土地使用、能源消耗、污染排放等方面的管理，特別是對一些明顯違規項目，要采取必要的手段和有力的措施，進行限制和制止，該叫停的堅決叫停，切實維護全國政令統一、國家法制統一以及市場統一。

作者單位：全國人大常委會辦公廳研究局/中國人民公安大學法學院