臺灣“家庭計劃”：一場靜悄悄的生育革命

謝楠

第二次世界大戰之后，中國臺灣地區人口增長勢頭迅猛。為有效控制人口增長，臺灣推行了與大陸計劃生育政策類似的“家庭計劃”政策，取得顯著效果。

緣起

臺灣地區在1945年光復后，受戰后“嬰兒潮”、死亡率下降及國民黨退臺等諸多因素影響，人口呈現快速增長趨勢，人口自然增長率長期保持在36‰左右，并在1951年達到了38.4‰的歷史最高值（見圖1）。臺灣地區人口總數也從1945年的600萬迅速增加到1951年的800多萬，并在1958年突破1000萬。

迅速膨脹的人口給臺灣社會帶來了巨大的壓力，島內部分有識之士如臺灣大學教授陳正祥開始在媒體上發文呼吁，主張節制生育、控制人口。島內“中國農村復興委員會”（下簡稱“農復會”）向社會發行《幸福家庭》小冊子，提倡生育安全期方法，推行“家庭計劃”，但反響并不好。當時臺當局還一直夢想“反攻大陸”，強調民眾必須“增產報國”，同意節制生育的政府官員極少。但主張節制生育的人士并沒有放棄，一方面與美國合作開展人口研究工作，研究婦女生育率、嬰兒死亡率等問題，為倡導節制生育做理論準備；另一方面，于1954年成立民間團體“中國家庭計劃協會”（FPAC），在“農復會”的支持下，率先在部分鄉村地區作小規模節育宣傳。（見圖1）

1955年，臺灣稻米減產導致糧食供應緊張，這引起了島內部分“民意代表”對人口政策的關切。臺當局對節制生育的態度有所松動，“臺灣省主席”嚴家淦表示民間組織推行的“家庭計劃”并不違法。1956年臺灣第一次人口普查結果公布，顯示二戰后10年間人口平均出生率為44‰，這進一步引發了島內輿論對人口過快增長的憂慮。1959年，擔任“農復會”主委的蔣夢麟發表“讓我們面對日益迫切的臺灣人口問題”一文，再度呼吁推行家庭計劃及節制生育的必要性，激起各界熱烈討論。1964年，臺當局開始全面推行“家庭計劃”工作，專門成立“臺灣省衛生處家庭衛生委員會”，負責策劃、推動并執行“家庭計劃”。第二年，臺“行政院”首次將“家庭計劃”列入“臺灣經濟建設四年計劃”。至此，臺灣“家庭計劃”從民間呼吁正式成為政府行為，開始在島內全面實施。

特征

臺灣地區實施的“家庭計劃”政策具有重視宣傳教育、普遍使用計生產品、配套政策嚴密、強制性較小的特點，對抑制島內人口過快增長、推動婦女生育率快速下降起到了積極的作用。與大陸自上而下強力推動的計劃生育相比，臺灣實施的“家庭計劃”堪稱是一場靜悄悄的生育革命。

臺灣“家庭計劃”的實施內容主要包括兩個方面：首先是自上而下通過深入宣傳教育，使民眾了解“家庭計劃”的意義和內容；其次是為愿意實施節育的家庭提供低價的有效避孕工具，包括宮內避孕器“樂普”等計生產品。

深入基層、宣傳“家庭計劃”的人員主要是“臺灣省衛生處家庭衛生委員會”雇傭培訓的“家庭衛生工作員”，其中絕大多數由護士、助產士擔任。對于當時的臺灣基層社會而言，節育仍屬于禁忌話題，難以啟齒，加之傳統的“多子多福”觀念根深蒂固，致使宣傳工作推廣極為艱難。因此，“家庭計劃”的領導者通過研究，決定先以30歲以上、已生育3個子女且其中至少1人為男孩的婦女作為主要宣傳對象，以宣傳孕前衛生為名義，上門家訪傳授節育觀念和知識、推廣避孕工具，后期再逐步推廣至青年夫婦和適齡未婚男女青年。這種極富針對性和技巧性的宣傳策略逐漸打開了局面，使“家庭計劃”逐步在島內基層社會扎下了根。

此外，“家庭計劃”的宣傳手段還包括給新婚夫婦發放《新婚家庭手冊》、設立節育知識咨詢電話專線、針對工人及在校學生等團體組織開展團體教育等多種形式，并特別針對不同人群特點制定相應宣傳策略，如針對農村不識字的女性，根據她們下午兩點到四點愛聽戲曲廣播的特點，購買廣播時段進行宣傳。

臺灣“家庭計劃”的另一個重要特點就是根據不同時期人口形勢的變化及時調整人口政策目標，同時更換針對性的宣傳口號。在19 64年前后開始啟動“家庭計劃”時，主要從衛生角度進行推廣宣傳，口號為“實施家庭計劃，促進家庭幸?！?，并不直接提少生孩子。1967年，針對普遍存在的多胎生育情況，臺當局提出“五三”口號，希望民眾婚后3年才生育、間隔3年再生育、最多不超過3個孩子、33歲前全部生完；1969年又進一步提出“子女少、幸福多”。1971年，隨著出生率的穩步下降，臺當局希望將總體生育水平穩定在平均一對夫婦生兩個孩子的水平，因此“兩個孩子恰恰好，男孩女孩一樣好”及“三三三一”的口號被相繼提出。“三三三一”指婚后3年生第一個小孩，過3年再生一個。

從1984年開始，臺灣總和生育率降到人口替代率之下（一般而言，一對夫婦平均生育兩個孩子就能基本保證人群實現替代延續）?？紤]到生育率過低將導致人口老化、勞動力不足，臺當局認為不應再強調緩和人口增長，而應促進人口合理成長。1989年，臺灣家庭計劃的口號由“兩個孩子恰恰好，一個不嫌少”轉變為“兩個孩子恰恰好，一個嫌太少”。臺“衛生署”在制定1991至1994年的新家庭計劃時，把“施行避孕，計劃生育，優生保健”的方針調整為“建立和諧家庭，認識家庭生活周期，計劃生育及優生保健”。家庭計劃的工作重點開始發生轉移，計劃生育降到第二位。

如果以“控制人口快速增長，有效節制生育”作為臺灣“家庭計劃”的主要政策目的，那么到上世紀90年代初，臺灣“家庭計劃”政策就已經實現歷史使命，取而代之的是注重人口均衡發展、重視性別平等的新型人口政策。

臺灣“家庭計劃”政策強制性并不明顯，即便是在臺當局節制生育愿望最迫切的上世紀六七十年代，1969年所頒布的第一個“家庭計劃”條文性政策法令“人口政策綱領”也明確指出，“國民得依其自由意愿，實施家庭計劃”，但這并不意味著臺當局只有宣傳一種手段。實際上，臺當局的人口調控政策隨著社會發展及臺當局對社會經濟調控能力的增強而逐步完善。1983年，臺灣當局修正了“人口政策綱領”，公布“加強推行人口政策方案”。修正案中不僅有原則性強的強制性法令，更以多種措施直接抬升了夫婦生育多胎的經濟成本，促使個體進一步調整生育行為。如對生育第三個及以上子女不給予生育補助和保險；生育第三個以上子女者自行負擔生育醫療費用等。

深獲好評

一般來說，隨著社會形態由農業社會向工業社會轉變，女性受教育程度的提升及勞動參與率的提高、養育子女成本的上漲、節育技術的擴散等都會逐漸降低婦女的生育意愿。而外在人口政策的實施也會對婦女的生育行為產生影響。臺灣地區的總和生育率之所以在1951-1983年間出現快速的下降（見圖2），除受外在社會經濟環境變化影響，與當地政府所推行的“家庭計劃”政策密切相關。（見圖2）

二戰之后，臺灣社會經濟的快速發展，推動了臺灣由傳統社會向現代社會的轉型，傳統大家庭體系逐步瓦解，婦女受教育年限逐步提高，婦女就業率大幅提升。在臺灣社會轉型背景下，“家庭計劃”政策的深入實施，有力改變了臺灣地區婦女的生育意愿，延遲了生育的時間、壓縮了生育孩子的個數。如圖1所示，僅從1964-1972年，粗出生率便由34.5.‰下降至24.2‰，8年間下降了千分之十多，這是極為罕見的。更重要的是，臺灣地區總和生育率的快速下降并沒有產生嚴重的出生性別比失衡，這是殊為難得的。相比而言，大陸所實施的嚴格計劃生育政策，一方面確實促進了生育率的快速下降，但另一方面出現了嚴重的出生嬰兒性別比失衡問題，將對未來產生一系列深遠的影響。

臺灣“家庭計劃”成效顯著，在國際上深受好評。1987年、1992及1997年美國人口危機委員會（后改為國際人口行動委員會）連續三次將臺灣“家庭計劃”實施績效評為全世界95個發展中國家的第一名。在1970年代，許多發展中國家還紛紛派遣人員赴臺觀摩學習，甚至在島內成立國際訓練中心，將臺灣“家庭計劃”的相關經驗向全世界推廣。

臺灣“家庭計劃”政策采取尊重民眾自主意愿、注重宣傳教育、結合經濟誘導機制的綜合措施，有效影響了個體生育意愿。這對大陸調整人口調控政策大有啟發。

然而，雖然臺灣通過實施“家庭計劃”在較短的時間內有效控制了人口增長的勢頭，促使生育率迅速下降，推動臺灣人口增長類型快速由“高出生低死亡”模式向“低出生低死亡”模式轉變。但臺灣總和生育率下降至更替水平后繼續下探，處于超低生育水平，即便采取各種鼓勵生育的政策但依然難見起色。這導致臺灣地區人口結構日趨失衡，老齡化現象日趨嚴重，甚至未來幾年內就將出現人口負增長。這使研究者逐漸開始反思“家庭計劃”政策是否對人口問題的復雜性及人口政策的前瞻性考慮不足。