對“一把手”的有效監督刻不容緩

崔久衡

當前，如何加強對“一把手”的有效監督仍然是反腐倡廉理論和實踐中的一個重點、難點，也是社會各界關注的熱點問題和薄弱環節。黨中央對此高度重視，許多地區和單位進行了探索實踐，但效果差強人意，問題仍然突出，“一把手”違紀違法現象還比較嚴重。據公開資料顯示，在改革開放35年的“打虎”史上，共有超過150名省部級及其以上的“老虎”因違紀違法受到查處，其中，違紀違法的“一把手”占同級違紀違法干部的比例一般都在1/3以上。在廳局級以上干部中一把手的比例更高。這說明，對一把手權力的制約和監督仍然是一個薄弱環節。

問題的主要表現及原因

從紀檢監察、檢察機關查處的腐敗案件和信訪舉報分析，“一把手”違紀違法問題主要表現在以下五個方面：

一是違規選人用人，包括突擊提拔調整干部、帶病提拔重用干部、超職數配備干部等，借機收受財物、索賄受賄、買官賣官。二是違規用權，利用手中掌握的投資權、審批權、行政執法權、司法權、經營管理權等以權謀私，收受賄賂。三是違規決策，在“三重一大”問題上獨斷專行，個人說了算，致使權力失控，決策失誤，行為失范。四是違規干預和插手工程建設、礦產開發、產權轉讓、重組改制等經濟活動，為親屬和特定關系人謀取利益。五是違規收送現金、紅包、有價證券、支付憑證等。

以近年落馬的中央企業“一把手”為例。1999—2007年，陳同海利用其擔任中石化總經理的職務便利，在企業經營、轉讓土地、承攬工程等方面為他人牟利，收受他人錢財共計折合1.9億元，創下了央企“一把手”貪腐的一個紀錄。時任中央企業中唯一中央委員的康日新在2004—2009年期間，利用擔任中國核工業集團總經理的職務便利，為他人在職務升遷、業務承攬、企業經營、就業安排等事項上謀取利益，收受他人財物共計折合人民幣660多萬元。1994—2009年，張春江在擔任中國網通總經理、中國移動黨組書記期間，利用職務影響為他人在承攬業務、追要欠款等事項上謀取利益。2004年張春江為某廣告公司成為中國網通的品牌宣傳代理商提供幫助，該公司在其后三年內從網通獲取了超過2億元的廣告費。

“一把手”違紀違法現象個案雖各有不同，但其背后還是反映了一些普遍性的問題，比如，黨性修養不強，手中握有巨大的權力，體制機制不健全，權力運行不透明，監督不到位，教育管理不嚴格等。正是由于這些原因，導致了“一把手”們“前腐后繼”。陳同海案發后，中石化領導班子成員反映，陳同海獨斷專行，企業成了他個人的獨立王國，數千萬、上億元的項目，陳同海經常一支筆批示決定，重大工程招投標形同虛設，黨組成員談工作要排隊求見，這還有什么民主和監督？國家審計署2013年6月向全國人大常委會提交的2012年度審計報告中指出，對53戶中央企業的審計調查發現，有1 784項重大經濟決策不合規，形成損失及潛在損失45.57億元，其原因除了一些企業盲目投資、會計核算不準確外，就是相關制度和機制不健全，特別是法人治理結構不健全——53戶中有21戶未按照公司法注冊，仍實行總經理負責制，45戶內部層級超過4級，最多達11級，子公司違規決策時有發生，就連中石油這樣的“巨無霸”遲至2011年11月才按照國資委的要求建立了董事會。既然“一把手”擁有這么大的權力空間，再加上暗箱操作、體制機制和監督等問題，貪腐現象發生的概率就增大了。鄧小平早在1980年就深刻指出：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”2013年9月初，國務院國資委黨委書記張毅到大慶、長慶油田考察時強調，要進一步深化對反腐倡廉建設的重要性、緊迫性的認識，既要態度堅決、旗幟鮮明地反腐敗，又要從體制、機制上下功夫，從源頭上防腐。

有效監督“一把手”難在哪

“一家看主，千軍看帥”。“一把手”位于權力運行中樞，在領導班子和全局工作中處于核心地位，起著關鍵作用，其職位的特殊性、權力的集中性、責任的重大性，歷來受人矚目。這說明，監督“一把手”必然有難度。從現實情況看，主要難在以下四個方面：

監督主體缺位。目前，我國的監督主體主要有7個：黨的監督、人大監督、審計監督、司法監督、政協民主監督、群眾監督和輿論監督。這些監督主體各有側重、各具特色，但又各自為戰，形不成合力，影響了監督效果。“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”，這個流傳甚廣的順口溜，生動形象地道出了對“一把手”監督缺位、監督乏力的現實困局。一位因貪污受賄被判入獄的前縣委書記在悔過書中坦言：在縣里，沒有人能夠監督我這個書記，從名義上講對我有八種監督，但是紀檢監察機關監督不了，檢察機關監督不了，就是上級監督也存在不到位的情況，實際上到了我這兒，就只有一種監督，就是自我監督，而自我監督往往是靠不住的。這個前縣委書記的痛徹表白從反面證明了現實中監督的鈍化、虛化、弱化，有如“牛欄關貓”“紙籠關虎”。

權利過分集中。30多年前，鄧小平同志一針見血地指出，權力過分集中，是官僚主義等問題的總病根。而在今天，權力過于集中是“一把手”違紀違法現象的主要根源。有人用幾個“一”來形容“一把手”的權力特征：選人用人“一句話”，財務審批“一支筆”，決策拍板“一言堂”，大小事情“一把抓”，這就是所謂的“一把手”體制。這一描述雖不盡貼切，但的確道出了“一把手”權力運行的現狀——既決策又執行，權力“過載”，自由裁量權過大，權力的天平嚴重失衡，監督者與被監督者“實力”相差懸殊。時間一長，少數“一把手”習慣凌駕于組織之上、凌駕于領導班子集體之上，獨斷專行，把手中的公權力化為個人私利工具，把一個地方、單位當成了自己的專屬領地，最終演變成了“一霸手”，一般的監督制約措施對他難以奏效。以中央企業為例，在董事會試點前，由于出資人虛位，重要決策都是黨組會、總經理辦公會或黨政聯席會作出，班子成員既是決策者又是執行者，甚至是自我監督者，角色沖突很多，所以，內部人控制現象容易形成且比較普遍。同時，班子里面分正職、副職，是領導與被領導的關系，表面上是民主決策、集體決策，說到底還是“一把手”個人意見占主導。另一方面，我們在很多事情上強調“一把手”負總責，使“一把手”實際上權力過大，分量太重，正是由于集大權于一身，事事都要“一把手”拍板，權力沒有限制，沒有合理的配置，因此，也就無法進行監督，一旦不能正確對待手中的權力，搞以權謀私，跌入腐敗泥潭也就不足為奇。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗，政治學中的這條鐵律，成為“一把手”腐敗現象的深刻總結。

監督制度不完善。改革開放以后，我們黨在對領導干部尤其是“一把手”的監督上做了大量工作，先后頒布了黨內監督條例、黨紀處分條例、廉政準則等黨內法規，逐步建立起了較為完備的監督制度體系。但是，明確指向對“一把手”監督的立法明顯滯后，目前，中央和中央紀委都沒有出臺針對“一把手”監督的制度規定，相關規定散落于多個文件中。目前，涉及“一把手”的監督制度大致有兩類：一類是具有一定針對性，或者是把“一把手”作為重點監督對象的制度，比如，黨風廉政建設責任制度、民主集中制制度、“三重一大”集體決策制度、巡視制度、經濟責任審計制度等；另一類是把“一把手”作為一般監督對象涵蓋在內的制度，比如，黨員領導干部廉潔從政若干準則、國有企業領導人員廉潔從業若干規定、個人重大事項報告制度、誡勉談話制度、民主生活會制度、組織部門的干部監督制度等。總體來說，現有的制度體系中覆蓋了“一把手”的監督制度雖然不少，但制度過于原則、過于籠統，制度的針對性、科學性、配套性、可操作性、有效性還不夠強，按照管得住、管得好的標準來衡量，還有較大差距。

制度執行不力。制度的生命力在于執行，執行力是決定制度實效的核心因素，執行力的強弱直接關系到反腐倡廉制度建設水平和質量的高低。當前，制度建設中存在的最大問題是執行力不足，甚至有的沒有執行力。而制度之所以執行力不足，是因為制度沒有被尊重，受到了漠視。法律面前人人平等，制度面前沒有特權，制度約束沒有例外的意識還未成為一種自覺。制度執行不力主要表現在：秉承實用主義原則，于己有利的，有限執行制度；借口制度不完備，選擇性執行制度；弄虛作假，口頭執行制度；極端主義時隱時現，繞著制度走，或是對抗執行制度，等等。

總之，鑒于歷史和現實、主觀和客觀的復雜原因以及對“一把手”有效監督的政治和社會氛圍還沒有真正形成，這些都導致了對“一把手”的監督成為了反腐敗斗爭中的難點。

加強對“一把手”的有效監督

對“一把手”的有效監督是一個系統工程，并非一個法令、一個制度、一個政策就能立竿見影。黨的十八大報告指出：“嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督。”黨的十八大通過的新《黨章》第一次把監督“一把手”寫入黨章，明確寫到：“加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度。”習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上強調，反腐倡廉建設必須從領導干部特別是主要領導干部抓起，“要加強對一把手的監督”“保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私”。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督。”這些透徹深刻精辟論述的重要啟示是：第一，必須堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針。第二，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。第三，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。

遵循以上啟示，綜合歸納一些地區和單位近年來的探索實踐，在以下幾點用實功、出實招，因而可見實效。

加強上級黨組織對下級“一把手”的監督，這是最重要、最有效的監督。一是實行“一把手”在上級紀委全會上述職述廉；二是“一把手”要嚴格執行領導干部報告個人有關事項制度；三是上級組織要定期與下級“一把手”談話；四是對下級“一把手”進行廉潔考核測評，要引進第三方評估，擴大群眾參與度。

讓巡視制度發揮更大作用。黨的十八大以后，中央在改進巡視方式方法上提出了許多新舉措，包括到領導干部擔任過一把手的地方“下沉一級”了解情況，抽查領導干部報告個人有關事項情況等，發現了存在的突出問題、特別是一些領導干部涉嫌違紀違法問題的線索，其中有價值的線索比過去增加了5倍。對此，社會反響強烈，潛在的違紀違法人員受到很大震懾。這些舉措有力證明，巡視制度能較好地實現自上而下的組織監督與自下而上的民主監督的有機統一，在對中高級干部特別是“一把手”的監督中可以發揮獨特作用。

加強領導班子內部監督，即進一步強化同級監督，重點是貫徹落實民主集中制。一是推行“一把手”不直接分管制度，規定“一把手”不直接管理干部人事、財務、工程建設項目招投標、物資采購、行政審批等具體工作，這些權力必須分解給副職，建立“副職分管、正職監督、集體領導、民主決策”的權力制約機制。比如，湖南省試行了“三個不直接分管”制度，吉林省普遍實行了“一把手不直接管”制度，《云南省權力公開透明運行規定》規定黨政“一把手”不直接管人財物，青海省西寧市制定了《“三重一大”集體決策和主要負責人“四個不直接分管”制度》，浙江金華市推行黨政主要領導“五不直接分管”等。二是推行“一把手”末位表態制度。領導班子在討論決定“三重一大”事項時，“一把手”不能事先定調，必須在聽取班子其他成員和參會人員的意見后再歸納表態；對意見分歧較大的，應暫緩決策。為便于事后監督檢查，會議上要詳細記錄班子成員特別是“一把手”的表態意見，并將記錄永久保存。三是推行“三重一大”事項集體決策制度。就是凡屬重大事項、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用的“三重一大”事項，必須依照程序、按照規定由領導班子集體討論決定。凡涉及民生的重大決策都要依法舉行聽證會，對于未充分聽取意見和未經論證的，或受公眾和社會輿論廣泛質疑的，要尊重民意，暫緩決定。四是實施廉潔風險防控制度。針對“一把手”的崗位實際、權力特點，廉潔風險防控一要將“一把手”與風險點進行有效隔離，比如推行不直接分管制度。二要在程序上有限制性規定，比如，在研究“三重一大”事項時，“一把手”要末位表態。再比如，有人提出在收集、確定領導班子會議議題環節，應建立班子成員議題建議答復制度，即對班子成員提出的建議議定事項，“一把手”應在會前一定期限內予以答復；對于被否決的議題建議，“一把手”應在會議上作專門說明。三要對容易發生廉潔風險的事項，在環節和步驟上進行細化分解，比如，在干部選拔任用上，從選拔、任用、監督等各個環節出臺具體可行的規定。四要嚴格實行責任追究，體現責任終身、追究從嚴的要求。

切實加強各級紀檢監察機構的監督力度。一是推動紀檢雙重領導體制具體化、程序化、制度化。做到“兩個為主”，即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，強化上級紀委對下級紀委的領導；二是強化派駐監督；三是實施責任追究制度。最終達到增強監督系統獨立性和實效性的目的。

強化下級監督。一是推行黨務公開等制度，讓權力運行走出“暗室”進入“玻璃房”，不斷提高權力運行過程的公開與透明度，使腐敗一覽無余，這是反腐敗的“特效藥”。二是重視信訪舉報、輿論和網絡監督。

進一步整合監督資源。有的省在省委、省政府的領導下，建立了由紀檢監察機關牽頭，組織人事、宣傳、巡視、檢察、審計、財政、司法等19個單位組成的監督工作聯席會議，明確分工、落實責任，做到各司其職、各負其責，定期召開會議，互通情況，研究問題，落實對策，全方位加強對“一把手”的監督。有的中央企業構建了紀檢監察、審計、監事會“三位一體”大監督格局，監督資源由紀委書記統一分管，監督信息不橫向傳遞等。通過整合，建立“一把手”監督資源信息共享平臺，實現最佳監督效果。

（責任編輯：郝幸田）