上海全面深化改革的戰略思考

周振華

以“兩高兩少兩尊重”為目標，著力建設“四個政府”，啟動新一輪政府部門職能轉變和行政審批制度改革

十八屆三中全會深入總結了中國35年改革開放的歷史經驗，系統提出了全面深化改革的路線圖和時間表。上海作為中國改革開放的排頭兵，通過多年努力已取得了一系列改革成效，但全面深化改革的任務仍然緊迫。迫切需要科學研判當前和今后一段時間內改革創新的新趨勢和新要求，敢于探索、敢于冒險、敢于擔當，將《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的戰略部署轉化為改革開放的實際行動，不斷釋放改革紅利和開放紅利。

上海已探索形成全面深化改革的新局面

近年來，上海持續推進各項改革工作，凝聚各方共識，統籌協調改革力度、發展速度和社會承受度的關系，初步形成了相互支撐、相互推動和相互融合的改革新局面。

1.中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱自貿試驗區）獲準建設，形成全國改革開放的新高地。自貿試驗區聚焦投資管理制度、貿易監管制度、金融制度和綜合監管制度大膽改革突破，尤其是在企業登記制度、負面清單管理模式、政府事中事后監管等方面進行了探索，形成了開放倒逼改革的新態勢。

2.加快經濟轉型的制度創新，形成產業升級的新動力。根據創新驅動發展，經濟轉型升級的戰略要求，聚焦財稅、土地、科技等方面的制度改革，開展“營改增”試點，探索產業升級的土地利用新機制，加大財稅金融支持技術創新的力度等。

3.持續推進浦東綜合配套改革試點和其他專項試點，形成改革突破推廣的新經驗。浦東綜合配套改革試點已完成三輪“三年行動計劃”，通過率先探索，積累經驗，為上海深化改革發揮了先行先試的作用。同時，張江國家自主創新示范區、楊浦國家創新型試點城區、閘北現代服務業綜合配套改革試點等專項改革工作有序推進，通過點上的改革創新，總結出具有示范效應的經驗，逐步在全市進行推廣。

4.加快調整政府管理和服務方式，形成政府自我革命的新氣象。上海持續推進行政審批制度改革和政府機構改革，以“兩高兩少兩尊重”（即高度透明、高效服務；少審批、少收費；尊重市場規律，尊重群眾創造）為目標，著力建設“四個政府”（即服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府），并啟動新一輪政府部門職能轉變和行政審批制度改革專項調研，邊調研、邊落實、邊改革，形成了深化政府職能轉變和行政審批改革的路線圖。

5.深入推進國資國企、市場準入和監管體制機制改革，形成多種所有制經濟共同發展的新環境。在前一輪國資國企改革基礎上，2013年12月上海公布了《關于進一步深化國資改革促進企業發展的意見》，明確以國資改革帶動國企改革，著力提高國資國企的競爭力和活力的改革思路。

6.推進社會事業改革和社會組織培育，形成社會服務供給和社會治理的新格局。上海重視發揮基層首創精神，深化推進醫療衛生、教育、養老等社會事業制度改革，推進社會管理模式改革，推進社會公共服務供給模式改革，探索社會組織培育的新模式，探索收入分配改革，形成了以點帶面、多點突破、共同推進的社會服務供給和社會治理的新格局。

7.推進文化市場和公共文化服務體系建設，形成文化產業和文化事業雙輪驅動的新態勢。通過有效、有序、有扶、有放的推進，完成了全市經營性文化單位的轉企改制，形成了文化市場主體的新格局。著重促進資本市場與文化產業項目的融合，推進建立文化企業的信貸服務平臺。為加快傳統媒體的創新轉型，啟動完成了上海報業集團兼并重組。

8.推進居住證積分制和家庭農場建設，形成城鄉發展一體化的新機制。正式實施新的《居住證管理辦法》，構建了來滬人員公共服務待遇與積分掛鉤的新機制。同時，以奉賢區為試點探索統籌城鄉發展專項改革，在松江、金山、奉賢等地積極開展家庭農場改革試驗，提高農業集約化經營水平，通過提高農民收入縮小城鄉差距，形成城鄉發展一體化的基礎。

上海全面深化改革面臨著全新的形勢和要求

1.經濟全球化深度發展倒逼全面深化改革。隨著經濟全球化的深度發展，出現了一系列新的變化，亞洲成為新的利益角逐和紅利集中地、“技術—資源—加工”為主的國際產業分工和貿易關系發生調整、全球供應鏈進一步細化和分散化、地區性貿易投資協定安排的重要性明顯提升、服務業跨國公司整合制造業跨國公司等。

主要發達經濟體為擺脫經濟增長乏力的困境，通過有選擇性地加入TPP、TTIP等雙邊和多邊貿易機制來消除貿易壁壘加大對本國經濟結構的改革與調整，采取貿易保護主義和量化寬松政策來加強對國內市場的保護和自由市場的干預，采取制造業回歸戰略沖擊傳統的貿易秩序。

在當前國際貿易交流過程中，傳統關稅壁壘之外的標準、規則、程序，甚至腐敗等“無標價壁壘”正在增加。為了打破這些壁壘，不僅要通過多邊談判而且要通過地區內的內部談判和跨地區談判。作為較早打開國門參與經濟全球化并從中享受紅利的“利益攸關方”，中國要在新的全球化進程中遵守更高標準的規則，需要重新梳理和修訂我們的投資貿易制度體系。

2.國內經濟社會快速轉型需要全面深化改革。經過多年的持續快速發展，中國經濟社會發展領域積累了不少深層次矛盾和問題。例如，經濟增長下行壓力和產能相對過剩的矛盾有所加劇，企業生產經營成本上升和創新能力不足問題并存，財政收入增速放緩和政府剛性支出增加的矛盾凸顯，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳，城鄉、區域發展差距和居民收入分配差距較大，社會矛盾明顯增多，社會保障欠賬不少，部分群眾生活困難，政府職能轉變不到位，一些領域腐敗現象易發多發。這些矛盾和問題往往交織在一起，盤根錯節。要逐步解決這些深層次、相互交織的矛盾和問題，必須要全面深化改革。

3.國際大都市治理體系和治理能力現代化催生全面深化改革。改革開放35年來，上海不斷創新、銳意進取、快速發展，國際競爭力和影響力不斷增強。但是，與《決定》要求的治理體系和治理能力現代化比照還有較大差距，與增強全球城市資源配置能力還不匹配。

經濟方面，產業結構調整的壓力不斷增加，發展方式轉變有待提速，居民收入差距逐漸拉大，環境和資源的制約影響日益突出，全球資源配置能力有待進一步提升。社會方面，社會建設滯后于經濟發展，多年來積累的社會矛盾日益凸顯，人口承載壓力不斷加大，城市安全運行面臨挑戰，違法犯罪現象不斷增多，輿情管理壓力日益嚴峻。要實現國際大都市政府由“善管”轉為“善治”，必須全面深化改革。

未來上海全面深化改革的戰略思考

1.把完善中國特色社會主義制度體系和社會主義現代化國際大都市治理體系作為全面深化改革的戰略目標。十八屆三中全會提出了全面深化改革的命題，從發展中國特色社會主義制度、完善國家治理體系和治理能力的角度出發推進所有領域的改革。對于上海來說，核心是要在經濟社會率先轉型過程中攻堅克難、創新探索，通過重大改革項目先行先試國際經貿新規則和新標準，全面總結和推廣可供全國借鑒的經驗與舉措，在深化改革進程中著重從現代化治理理念、現代化治理基礎、現代化治理結構等方面全面提升建設社會主義現代化國際大都市的治理能力。

2.以市場經濟改革作為全面深化改革的主線。雖然上海已初步建立了社會主義市場經濟體制，但市場體系還不健全，市場發育還不充分，尤其是政府和市場的關系還沒有根本理順，市場在資源配置中的決定性作用發揮受到了一些制約。《決定》提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，明確了未來加快完善社會主義市場經濟體制的戰略方向，是上海深化改革的主線。無論是經濟領域，還是社會、生態文明等其他領域，全面深化改革的措施都可以從完善市場體系和形成規范有序的市場環境兩個角度進行思考和布局。上海的改革進行到今天，商品市場基本是充分放開的，競爭程度很高，但是要素市場的建設參差不齊，如資金市場里資金的價格、利率、匯率等市場體系還沒有完全建立起來，土地市場、勞動力市場也不健全，資源的市場化程度更低，要素配置會出現很多問題和扭曲的現象。從市場環境看，如果環境是無序混亂、過度競爭的，那么市場的決定性作用就會受到影響，出現市場失靈的現象，因此市場環境的完善也要放在重要的位置上。

3.強化中國（上海）自由貿易試驗區制度體系建設、產業結構深化調整、各級政府職能轉變三大核心任務。

——加快自貿試驗區制度體系建設。根據中央要求，上海自貿試驗區建設要進一步深化和提速，充分對接國際新標準、新規則，在風險可控的前提下，先行試驗國際經貿新規則和新標準，盡快形成可復制、可推廣的制度、經驗和模式。例如，事中事后監管要深入探索，健全完善公共信息平臺、綜合執法機制、社會信用體系、安全審查和反壟斷審查機制、社會組織參與監管機制等。

——產業結構深化調整。一是把結構調整和控制人口規模、優化人口結構結合起來。產業結構調整直接涉及勞動力結構和人口結構的調整，這個根本問題不得到解決，產業結構調整將面臨較大阻力。二是把結構調整和建設用地結構調整結合起來。上海目前的建設用地結構中工業倉儲用地占比高達28%，是國際代表性城市的3到10倍，公共綠地占比僅6%，人均綠地面積是巴黎、倫敦、香港人均綠地三分之一左右，且地均產出效益（地均GDP）僅有1.6億元/平方公里，只有巴黎的三分之一，東京的四分之一。未來調整建設用地要鎖定總量，調節增量，優化存量，增效流量，提高質量。同時，與建設用地調整密切相關的農村土地制度改革，要根據中央部署，結合城鎮化建設，結合農業現代化等新型組織方式建設，穩妥推進。

——全面加快轉變各級政府職能。自1988年中央提出轉變政府職能以來，已逐漸明確了方向和路徑，就是建設有限政府、法治政府、透明政府和服務政府，核心在于要把政府工作的重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。上海應清晰界定政府職能，以制度供給、宏觀調控、社會服務、市場秩序維護和公共管理為重點，減少對微觀經濟活動的干預；逐步讓渡和縮減行政權力，激發市場活力；科學劃分市區權責，各級政府該放的權力切實放到位；強化公共服務和管理職能，減少事前審批，加強事中事后監管，規范監管行為；優化政府組織結構，在全面深化改革中結合事權增減和社會發展的要求，在保持機構精簡的前提下人員編制向基層政府傾斜。

聚焦重點領域制度建設

1.建立統一開放、競爭有序、公平有效的市場體系。積極探索頻譜等新資源市場化利用體制機制；加快土地制度改革，探索農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股機制；加快建立公開透明、符合市場導向的科研資源管理和項目評價機制；加強知識產權運用和保護，發展技術市場，健全技術轉移機制；以中國（上海）自由貿易試驗區為抓手，探索推進金融市場體系完善；加快全社會征信體系建設，推進市場監管體系改革。

2.建立事權、財權和支出責任相匹配的現代財稅體制。構建“透明、高效、公平”的現代預算管理制度，探索中期預算管理、政府綜合財務報告制度、全口徑預算等；根據中央要求推動財政支出制度改革，增加醫療、社保、環境支出比重，減少政府通過財稅優惠政策對競爭性領域經濟活動的干預；進一步深化完善“營改增”、個人所得稅、房地產稅改革。

3.建立開放包容、多元競爭的文化體制機制。加大文化領域市場化、開放化步伐，為提升文化軟實力夯實基礎；堅持文化產業市場化改革的主線，進一步加快國有文化事業單位轉企改制步伐，推動跨媒體、跨行業、跨地區和跨所有制的聯合重組與并購擴張，促進新興業態規模化發展；利用自貿試驗區發展機遇，提高文化的開放水平，探索文化貿易進一步開放，推動版權、書籍、電商、藝術品買賣、收藏、廣告以及閱讀、創意、信息等相融合的產業發展。

4.建立政府引導、多方參與的社會治理體系。加強社會組織培養，降低準入門檻，激發社會組織活力；引導公眾更多參與，強化社區自治；建立健全城市綜合管理體制機制，推動城市網格化管理制度完善，建立覆蓋公安、綠化市容、城管、食品安全等多個城市運行管理領域的統一管理平臺和長效運行機制。

5.建立平等參與、共同分享的城鄉發展一體化體制機制。圍繞“兜底線、補短板”的目標，在養老、教育、醫療衛生、住房保障等領域回應民眾訴求、滿足群眾需要；推動要素向農村傾斜，加快推進城鄉基本公共服務均等化，積極推進社會保障城鄉統籌；按照市場規則加快推動土地流轉，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，保障農民的工資性收入和資產性收入穩步提高。

6.建立系統完整、區域聯動的生態文明制度體系。加強環境影響評價與各級戰略、規劃的銜接和融合，細化和落實生態紅線和主體功能區規劃；逐步完善區域間生態保護和補償機制，提高環境治理投入規模和范圍；建立健全土壤保護和修復治理、循環經濟發展的體制機制設計，明確責任主體；加快區域環境保護治理聯防聯控制度建設。

7.建立科學民主、依法執政的黨的建設制度體系。完善領導干部直接聯系群眾和服務群眾制度，健全改進文風會風制度，完善艱苦奮斗勤儉節約制度，健全選人用人制度，改革政績考核機制，規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不斷提高黨的領導水平和執政能力，充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用。

（作者為上海市人民政府發展研究中心主任）