構建家庭友好型政策

穆光宗 吳金晶

人口是國民經濟和社會發展的主體，而家庭是人口最基本的發展單位。人在家庭中孕育，并在家庭中成長，最后老去。家庭是人口發展和社會建設的基礎，人口工作和社會建設需要引進“家庭視角”。國民經濟和社會發展的第十二個五年規劃在闡述“全面做好人口工作”時，就特別要求“注意發揮家庭和社區功能”。

然而，中國目前缺少獨立行使支持家庭職能的政府機構，也缺少專門的家庭政策體系。正如先行研究所言，中國現有的與家庭發展相關的政策存在分散化和碎片化的問題，同時還具有補缺型的特點。中國現有的家庭政策存在較多問題，比如關注特殊家庭多，關注一般家庭少；法律法規形式的多，而有效保障家庭的少；政策口號多，真正落實少。

家庭發展面臨的問題和挑戰

隨著中國社會的變遷，家庭不論是在結構功能上還是在成員關系等方面，都發生了深刻的變化，主要體現為以下五個趨勢：包括家庭規模小型化，家庭結構核心化，家庭類型多樣化，家庭關系離散化和家庭問題復雜化。眾所周知，過去家庭承擔著生產、生育、教養及贍養等功能，大部分社會活動在家庭內部就能夠得到實現，這使得家庭更加穩固，成員關系緊密。然而工業化和市場經濟的發展，家庭原有的生產功能逐漸被市場所替代，家庭成員之間的關系日益松散。

計劃生育政策是中國家庭變遷重要的政策誘因。自1980年執行一孩化政策以來，獨生子女家庭逐漸成為主流家庭形式。因而可以說，中國的家庭發展問題主要是計劃生育家庭特別是獨生子女家庭的問題。相較于其他類型家庭，獨生子女家庭面臨的家庭發展問題具有特殊性。首先，獨生子女家庭結構脆弱。獨生子女家庭本質上是風險家庭。風險性在于子女的唯一性。一旦子女一方遭遇傷殘甚至死亡，而母親又過了適宜生育年齡，由子女和父母組成的三角結構，就會分崩離析。由于缺少生育資源的儲備，獨生子女父母易陷入老來無后的險境。

其次，獨生子女家庭自我保障功能弱小。其中表現最為突出的是養老功能的弱小。由于獨生子女是唯一的養老責任主體，對于需要追求自身職業發展和撫育下一代的成年獨生子女來說，由于缺少可以分擔養老責任的兄弟姐妹，他們在贍養老人方面可能面臨經濟和精力方面“心有余而力不足”的困境。此外，隨著家庭經濟的改善和個人居住觀念的變化，許多獨生子女在成家之后，選擇與父母分開居住。根據民政部公布的數據，城市老年人空巢家庭比例已達49.7%；而農村的老年空巢家庭比例也已達45%。“居住空巢”不可怕，可怕的是“居住空巢”深化為“精神空虛”。眾所周知，養老涉及三個方面，包括經濟支持，生活照顧和精神慰藉。由于空間上的分離，使得子女日常的生活照料和精神撫慰變得困難。在獨生子女家庭尤其是空巢家庭中，老人情感孤寂和生活無助，已經成為一個社會問題。

第三，獨生子女家庭代際關系緊張。獨生子女在成長過程中由于家長的溺愛，缺少同伴教育，身心的發展和成熟受到阻礙。即使在成年結婚后都難以自立，甚至成為“啃老族”。此外，一些獨生子女父母，“望子成龍”的思想作祟，對自己唯一的孩子抱有過高的期望。在高壓力面前，代際關系容易變得緊張。“弒親案”屢見報端是獨生子女家庭關系緊張的最為極端的明證。

最后，獨生子女家庭問題溢化為社會問題，家庭少子化問題社會化。當結構、功能和關系存在問題的獨生子女家庭成為主流家庭的時候，這類家庭面臨的問題就會外溢為社會問題。據估計，2008年0-18歲全國獨生子女總量為11081.17萬人，預測到2020年將維持在1.1億人的水平上。由眾多“風險細胞”組成的社會充滿了不確定性，中國已經成為人口學意義上的“風險社會”。中國的老齡化是緊隨著少子化而來的。在社會層面，持續的少子化必將導致15年以后年輕型勞動年齡人口供給的減少，這意味著社會財富創造者的減少、養老保險繳納者的減少、三產服務提供者的減少以及老年照料支持者的減少。

養老說到底是年輕人口解決老年人口的問題，老年人需要分享年輕人所創造的社會財富，而高齡、失能老人更需要年輕人的照料。然而在超低生育率背景下，年輕人口供應不上來，經濟發展缺乏動力，養老服務人才供給不足，老年人養老堪憂。此外，在嚴格的計生政策和強烈的重男輕女的封建思想影響下，中國出生性別比失衡問題凸顯。在將來，可婚女性人口短缺問題將影響人口自身的可持續發展和國家的長治久安。

綜上所述，中國的獨生子女家庭由于其內在結構的不穩定和脆弱性，使得家庭發展能力和保障能力均較低，亟需得到外部社會的支持。

家庭發展類型

家庭發展能力建設離不開理論的指導，包括家庭強細胞理論、家庭發展能力理論和家庭發展需求理論。

國外學者將社會政策界定為政府用于提高公民社會福利的政策。針對社會政策與家庭政策的關系問題，一部分學者認為社會政策包含家庭政策，將家庭政策界定為政府用于穩定家庭和承擔家庭功能而針對家庭所推行的社會政策。本文主要借鑒狹義的家庭政策概念。美國學者Midgley開創了發展型社會政策學派，他認為“社會發展”是促進社會福利的途徑，該途徑試圖將社會和經濟政策融合起來，以增加個體人力資本的形成，幫助人們脫貧的同時促進經濟和社會的發展，并力圖增加整體人口的福祉。 中國應以“發展型家庭政策”作為理論指導。

本文是以家庭生命周期理論為基礎，劃分不同的家庭類型，從而抓住不同家庭類型的重點需求。根據家庭生命周期理論，隨著生育、結婚、死亡事件的展開，家庭會處在不同生命階段。在此之前，已有研究談到過處在不同生命歷程的家庭面臨不同的壓力和需求，不過該研究專注于兒童早期發展，因而只涉及準備結婚的家庭、已婚未育家庭、0-1歲兒童家庭和1歲以上兒童家庭。而在本文中，根據所處生命階段的不同，將家庭分為六類：新婚期家庭、孕產期家庭、嬰幼期家庭、青春期家庭、成熟期家庭和老年期家庭。

過去人口計生部門更關注新婚期家庭和孕產期家庭，而對后四種類型的家庭關注不夠。避孕節育只是家庭的需求之一，過去的人口計生工作卻將太多的人力、物力投入在控制生育上。人口計生部門往往強調數量的控制，而忽視了自身的服務和保障職能。

對不同類型，擁有不同需求的家庭，提供不同的服務，體現了人口計生部門“以人為本”的工作導向。

對于“新婚期家庭”，計生部門著重對有避孕需求的新婚夫婦提供避孕節育的技術指導，而為有孕育新生命打算的新婚夫婦提供優孕優生的知識指導。

對于“孕產期家庭”，計生部門則提供優孕優生的知識指導和技術支持，對其中的貧窮家庭，應該提供優孕資金補貼，以保證育齡婦女在孕期和孕中能夠獲得足夠的營養攝入。考慮到“嬰幼期家庭”普遍存在著優育優教的需求，計生部門理應提供嬰幼兒健康和智力發展的指導和促進；為貧窮家庭的嬰幼兒提供成長資金，以保證嬰幼兒在成長關鍵時期的營養攝入和足夠的照護。

針對“青春期家庭”，計生部門和相關職能部門可以開展青春期性與生殖健康教育以及健全人格的青春期成長教育。

“成熟期家庭”指的是不再想生育，或者婦女已經過了適齡生育年齡因而不能再生育的家庭，計生部門則需要提供性和生殖健康、計劃生育、避孕節育的日常指導和技術支持。

“老年期家庭”是家庭生命周期的最后一個階段。考慮到家庭贍養功能的日趨衰弱，未來的人口計生委職能轉變之后，理應和老齡委通力合作，在這一方面大有作為。這類家庭或空巢孤寡、或失能失智、或高齡無助，需要更多的精神關懷、情感慰藉、生活照料和老年保障。更何況，計生政策的副作用，造就了這許多的老年期脆弱家庭例如計劃生育老年空巢家庭，計劃生育無后家庭。計生部門理應為這些計劃生育老年家庭提供經濟支持，生活照顧和精神慰藉。

構筑家庭友好的發展型政策

政府相關部門尚未建立起獨立的促進家庭發展能力建設的部門，更沒有提出完整的家庭政策。這就導致了目前的家庭發展能力建設工作是碎片化而淺表的。此外，計生政策在抑制中國人口增長的同時，也對家庭的發展造成了負面影響。如果維持現狀不變，風險家庭將繼續增加，于長遠發展不利。

當務之急，人口計生工作要從計劃生育導向轉入家庭發展導向，這不僅僅拓展了工作的領域，更是利在千秋的重大轉變。衛生計生委作為領導家庭發展能力建設工作的最高政府部門，負責構筑起家庭友好的發展型政策。通過上文中對家庭需要的分析，可以發現要滿足不同類型家庭的需要，會涉及不同的政府部門，需要各部門的通力合作。未來的家庭發展委在構筑家庭友好的發展型政策時需協調好各部門之間的關系，防止政策與政策之間相矛盾的情況。

家庭友好的發展型政策的特點是，普惠型與補缺型相結合，指的是在普遍提高家庭福利的同時，對其中的“脆弱家庭”、“困難家庭”、“殘缺家庭”給予更多的關注。筆者認為，家庭友好的發展型政策還應堅持五大主張：

第一，安全主義，規避家庭發展的政策風險，切斷風險家庭產生的源頭。

第二，補償主義，對已經產生的風險家庭，采取政策措施以彌補計生政策導致的家庭發展代價。

第三，能力主義，促進家庭自身的健康發展能力。

第四，保護主義，家庭在每個生命階段都可能遭遇風險和壓力，需要得到政策的保護以順利度過風險期。

第五，福利主義，家庭友好發展型政策的最終目標是保障家庭共享發展成果和福利的權利，追求經濟發展和社會發展的共贏。

在五大主張的指引下，家庭友好型政策體系主要包含以下四個方面。

1.家庭發展政策。家庭發展政策是整個政策體系的基礎，體現了“還權于民”的思想。生育權首先是私權，而后才是公權。前者意味著在家庭內部，夫婦雙方有權利自由且負責地決定生育孩子的時間和數量。后者意味著在家庭外部，政府有義務維護生育安全，提供公共服務，構筑社會保障。

從宏觀層面看，“六普”數據表明中國總和生育率遠低于更替水平，已經陷入“超低生育率陷阱”。根據對全球發達地區“超低生育率陷阱”的研究發現，該陷阱是一個生育觀念轉型的產物。而這一研究成果對中國也同樣富有警示意義。低生育觀念一旦形成，就很難扭轉。與中國同處于東亞文化圈中的日本、韓國、新加坡過去都有過控制生育的經歷，但是在二十世紀八九十年代，紛紛出臺鼓勵生育的政策，但見效甚微，中國不能不引以為戒。

而從微觀層面看，“獨生子女家庭是風險家庭”的觀點不斷得到證明。可見，不論是從生育權歸屬，還是到現實的緊迫性，計生部門都應該及時將生育權還權于民，強化關懷、服務和保障的導向，并以人口的健康、優化和發展作為工作主線。

家庭發展政策是培育“健康家庭”的前提。一個健康的家庭首先應該擁有合適的子女數量，儲備適量的生育資源，以確保家庭結構的安全穩定。子女數量由父母雙方根據自身健康狀況、家庭經濟情況，以及考慮子女在成長階段可能遭遇的傷病殘亡的可能性自主理性地決定。而政府相關部門要做的是幫助家庭規避不合理的過低生育和過高生育的情況，幫助育齡夫婦實現低風險、有保障、適時適齡適量的生育。由家庭發展政策代替原來的計劃生育政策，放棄一胎化的硬性要求，倡導合理的生育數量，切斷“風險家庭”產生的源頭，以提高家庭自身的可持續發展能力。

2.家庭補償政策。該政策體系的第二方面是家庭補償政策，主要針對遭遇了困難和意外的計劃生育家庭，需要堅持貢獻者獎，犧牲者補，困難者助的原則。計劃生育家庭是響應計生政策的號召，為了國家的長遠發展和子孫后代的利益考慮，而選擇放棄生育更多的孩子。不論是在心理層面還是在物質層面，他們都為社會做出了犧牲。當初的獨生子女父母逐漸進入老年期，相較于多子女的父母，他們在養老方面更有可能面臨經濟支持、生活照料、精神慰藉不足的難題。國家有責任扶助當初為堅持計生政策作出犧牲的獨生子女家庭。

3.家庭服務政策。過去的計生政策重行政指令而輕社會服務。未來的家庭友好型政策則應將更多的工作重心放到提供家庭服務上，可以根據上文所談到的按家庭生命周期六個階段落實家庭服務工作的重心。由于新婚期家庭、孕產期家庭、青春期家庭、成熟期家庭及老年期家庭面臨的家庭問題不同，需求自然也會不同。基層的計生部門要做的是在長期的家庭走訪中積累經驗，對不同類型家庭面臨的問題和主要的需求做到心中有數，然后再將各類家庭真正所需的服務落實到位。

4.家庭保障政策。該政策體系的第四個方面是家庭保障政策。該政策旨在從法律和政策層面落實家庭在各個方面的權利，包括親權保障、生育保險、婦幼保障和老年保障，其中老年保障是重中之重。老年保障政策旨在幫助獨生子女父母實現“有保障的老齡化”。相較于非獨生子女，獨生子女面臨更重的養老負擔。政府需要做的是整合社區資源，加大對社區養老設施和養老機構的投入，以幫助獨生子女在工作和照料老年父母之間獲得喘息的機會。針對其中的特殊弱勢家庭，則采取傾斜性的保障政策。

由于目前缺少針對獨生子女傷殘家庭的醫療救助政策，國家當務之急是需要探索建立“獨生子女大病醫療保險制度”和“獨生子女傷殘救助制度”，由政府注入種子基金，募集善款，以減輕家有傷殘獨生子女老年父母的困境。而針對獨生子女死亡的家庭，國家更是負有不可推卸的養老責任。在此建議政府考慮提供福利性的集中機構養老，為獨生子女死亡的無后老人養老送終。如果老人不愿意去養老機構，則可以提供居家養老服務和補貼，以確保他們老來無憂。

小結

家庭友好的發展型政策展現的是“跳出計生看人口，跳出計生促發展”的追求。家庭發展政策切斷了風險家庭產生的源頭，而家庭關懷政策、家庭服務政策和家庭保障政策則一改過去計生部門主要關注育齡人口的局限。在家庭友好的發展型政策指導下，政策保障和服務關懷將覆蓋全齡人口，涉及家庭所有成員，以規避家庭在不同生命周期中可能存在的風險，提高家庭自身的可持續發展能力。

（作者單位為北京大學人口研究所）