糧食安全面臨三大挑戰

在考慮糧食安全時包括中國在內的各個國家都會面臨兩個基本問題：一是如何較好地貫徹國家糧食安全戰略，以確保所有的人都能夠買得起吃得上營養和健康的食品。二是由于資源環境和資源稟賦的差異，各國在保障本國的糧食安全問題上，都會有一些自己的戰略考慮。比如自給率多少，從國外進口多少。

中國是世界上人口最多的國家，2012年總人口超過13.54億，滿足國人的飲食需求，對中國政府來說是一個巨大的挑戰。中國一直以來堅持糧食自給自足，但近年來國內的糧食需求增長速度快于國內糧食供給增長速度。由于中國經濟快速增長，居民收入水平較快提高，大量農民進入城鎮，促成過去十年中國對糧食需求的快速增加。這是導致進入新世紀以來中國糧食進口量不斷增加的一個根本原因。

2012年中國進口的糧食總量是8024萬噸，創歷史最高水平。但從進口品類來看，谷物進口量是1398萬噸，大豆進口達到5838萬噸，所以更多的進口主要是大豆。針對這種局面，國內外的糧商都在分析、研究未來中國糧食需求將靠什么來滿足。按照當前的糧食進口數量計算，中國的糧食自給率低于九十年代所確定的自給率水平。但如果以剔除大豆進口的口徑度量，中國仍保持著糧食的基本自給，保持口糧的完全自給在相當時間內還是可以做到的。但大豆這樣的油脂作物要中國自己來保障需求可能很難做到。

2012年中國的糧食進口量包括大豆在內超過8000萬噸。今年以來，谷物進口量和去年同期相比下降了20%以上，而大豆的進口繼續增加。估計2013年中國的大豆進口可能會接近或達到6000萬噸。基于對當前形勢發展變化的分析和預測，十八大之后的新一屆中央領導集體對于中國的糧食安全問題高度關注、高度重視。

當前和今后一段時期，中國的糧食安全受到三個方面的巨大挑戰，需要認真研究中國的糧食安全以及中國的糧食市場和國際糧食市場的關系。

第一個挑戰是中國現有的農業資源和農業技術以及其他一些經濟政策，到底能保持中國的糧食在今后會有怎樣的增長態勢。改革開放三十五年來，中國糧食總量增長95%以上。然而，未來的糧食增長潛力有多大？根據第二次中國國土調查，雖然耕地的賬面數量可能比現在公布的數量略有增加，但這表明中國單位面積的糧食產量實際上并沒有估計的那么高。

由于中國農業資源稟賦有限，而今后面臨著工業化、城鎮化需要占用一部分耕地，生態的恢復、環境的安全可能也需要有一部分耕地退出生產；中國是一個人均水資源非常缺乏的國家，而糧食生產又是一個在目前生產水平下的高耗水產業，因此，中國的糧食生產面臨著非常大的資源約束。突破這些約束就要發揮農業科技作用。據農業部統計，最近這四五年來中國糧食產量的增長，80%的貢獻來自于單位面積產量的提高。但要繼續增產，中國的農業科技儲備到底有多強？以后的糧食增長從農業科技的進步中還能得到多大的動力，這是一個很現實的問題。從中國的實際情況來看，2013年糧食生產總播種面積超過16.8億畝，總產量可能會跨越12000億斤。糧食生產越往高水平邁進，農業面對的難度就越來越大，中國現有的資源和科技將受到更大的挑戰。

第二個挑戰是來自中國快速的經濟社會結構的變化。工業化和城鎮化帶動了大量農民工的進城，確切的統計數據現在還沒有，很難說到底有多少農民離開土地進入城鎮。按照統計局的估計，到2013年9月底，有17400萬農村勞動力離開土地到了外地去務工經商，與其他尚未獲得當地城鎮戶籍的外來就業人員加在一起，全國城鎮中可能有2.3到2.6億人是外來常住人口。國家統計局的農業統計顯示，2012年至少有3.3億農業戶籍的人口不在原戶籍所在地生活。

中國農業大學調查研究的結果顯示，進入城鎮就業的農村勞動力，他們對于食品的消費，包括肉禽蛋奶折合糧食的消費，不僅遠遠高于農村居民而且高于城鎮居民，因為他們從事的多是強體力的勞動。這個因素在過去很長時間中，沒有被考慮在糧食需求的增長之內，但現在我們必須正視這個問題。就現在的情況來看，每年不增加300億斤以上的糧食供應，糧食的消費需求將難以得到滿足。正因為這樣，這些年來中國才出現了糧食產量和糧食進口量雙增長的局面，這反映了經濟社會結構的變化帶來的一種新的需求。

根據有關部門統計，所有的糧食消費，再加上各環節的糧食損耗，中國目前的糧食產需缺口已經超過1000億斤，也就是5000萬噸以上。這就是這些年在中國糧食產量不斷增長的同時，糧食進口也在不斷增長的一個真實原因。中國的工業化、城鎮化還在進行之中，在今后相當長的時間內還不斷會有農業人口進入城鎮，糧食需求增長在相當長的時間內還會持續。所以中國的糧食供給還會面臨經濟社會結構變化帶來的需求增長的巨大壓力。

第三個挑戰是中國為了能夠保障糧食自給，為了能夠實現這12000億斤的糧食產量作出了巨大的努力，但其中有些努力現在開始表現出了負效應。比如大量的使用化肥、農藥，對耕地、對環境造成了破壞；工業化、城鎮化推進過程中，無論是生產的還是生活的，排放的污染物對耕地、水源造成的污染。

中國在土地單位面積上使用的化肥大概是全球最高的。2012年中國使用化肥折合純量達到5839萬噸，使用的農藥180萬噸，塑料薄膜238萬噸，每年有約100萬噸的碎片殘雜留在土壤里。新一屆的黨中央和國務院，對于加強農業環境的恢復和治理高度重視，十八屆三中全會的決定中非常明確地把生態文明的建設列為今后改革的重大任務之一，這當然也將對農業生產發生影響。

四年之前中國環境統計的各項指標中還不包括農業農村在內，但三年之前國家環保部把農業農村排放的各種污染物對環境的影響納入統計，讓人大吃一驚。農業生產所排放的各種污染物差不多占到整個國家各種污染物排放的一半左右。因此不正視農業的環境治理，整體上就難以實現可持續發展。現在正在考慮和研究各種方案，對于有些土地要進行治理。第一類是重金屬嚴重超標的土地；第二類是占用濕地開墾的農地；第三類是推進陡坡耕地的退耕還林；第四類是推動水源地保護；第五類是地下水嚴重超采的地方。要有計劃有步驟地逐漸讓這些土地得到休養生息，甚至有一部分要退出生產。

這意味著投入中國糧食生產的自然資源可能不僅不能增加，還會有一定程度的減少。這就需要對國內的糧食生產和國際的糧食市場進行統籌考慮。從國內來講，糧食生產使用的耕地和水資源可能進一步下降，但提高這些有限耕地和水資源的利用效率還有非常大的潛力。也許有些耕地會退出糧食生產或休養生息，而高效率的耕地將提高產能，總體上不減或少減中國國內自己的糧食產出是有可能的。因此，實現谷物基本自給，口糧絕對安全是可以做到的。但飼料用糧、工業用糧以及食用植物油等，可能會更合理地利用國際市場，以此來滿足中國的糧油總需求。

2012年中國進口的糧食包括大豆在內為8024萬噸，今后中國可能會給世界一個更加清晰、更加穩定的預期，有多少品種，每一個品種大概有多少數量，希望通過國際市場來平衡。這將基于兩點考慮：一是中國絕對不會放棄主要糧食品種高自給率的目標，特別是確保口糧絕對安全的戰略目標。另一個是口糧以外的糧食或其他農產品，可能會適當的增加進口，也會與愿意和中國共同發展農業的國家進行合作。從中國的角度來看，如果能夠共同努力使得全球的糧食、油料、纖維作物的總產量有所提高，不僅僅對于保障中國糧食安全，而且對于保障全球的糧食安全都會作出巨大的貢獻。

在新一屆黨中央和政府的領導下，中國要堅持改革開放，其中開放的很大一個領域就是農業領域，要繼續更好更合理地利用國際農產品市場，使中國農業企業到境外去，與愿意跟我們合作的國家共同開發農業資源、發展農業生產，使全球農業進入一個提供更多產品的階段。中國的糧食安全主要靠中國自己，但要滿足中國對各類農產品的需求，要通過全球的貿易和促進全球農業資源更有效率的利用。十八屆三中全會強調，中國的改革和開放相互促進，正是由于改革的需要，才有更大的開放需求。糧食是一種收入彈性很小的產品，只要我們能夠利用好全球的農業資源和農產品市場，就不僅能夠滿足中國糧食安全的需要，而且也能使世界各國和地區都能在全球的糧食供給中得到他所需要的份額。

（本文根據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任、中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文在“中國糧食安全戰略峰會”上的發言整理。標題為編者所加，黃漓江整理）