城鎮化不能停留在土地層次

賀軍 楊志榮

新一屆政府提出新型城鎮化的本意，是希望將之作為推動中國經濟再增長20年的動力，但沒想到，新型城鎮化聚焦了中國前三十多年改革的眾多問題，引發了國內社會各界的討論和爭議，導致新型城鎮化變成了“路線問題”，爭論了一年才有結果。

過去的城鎮化走的是“土地經濟”模式下的擴張之路——政府賣地+房地產商開發。與城鎮化有關的土地利益沖突，是制造社會矛盾的重要來源。據國家信訪局統計，群體性上訪事件 60%與土地有關，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的 84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。

城市土地用完后，擴張轉向了農村用地。根據歷年利用衛星遙感技術監測執法檢查的實際數據估算，被監測城市每年新增建設用地95%以上屬農村集體農用地，農地入市政策顯然已成為新型城鎮化下各方利益分配的焦點。對于新型城鎮化，各地政府關注的還是從農村集體土地做文章。重慶、天津、成都、昆山、嘉興、蘇州等地在農村集體建設用地流轉模式上的探索，“土地換股權”、“土地承包權換社保”、“宅基地換房產”、“土地流轉信托”等模式，大抵不脫離弄土地指標的路子。

然而，新型城鎮化絕不能只停留在這個層次。在安邦智庫學者看來，新型城鎮化要實現如下幾類目標：（1）為中國經濟提供長期增長動力；（2）解決過去向城市轉移人口的市民化問題，推動戶籍改革；（3）以城鎮化帶動解決“三農”問題；（4）扭轉過去的城鎮化發展模式，調整中國城鎮體系的區域布局和大小協調。

結合中央城鎮化工作會議的重點內容來分析，我們認為，將從2014年開始全面啟動的新型城鎮化，必須關注如下重點問題：

第一，解決“三農”問題已成為新型城鎮化的重點任務之一。中央明確提出，“推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑”，正確的城鎮化應該“利于破解城鄉二元結構”。這意味著，未來中國新型城鎮化的重點不在大中城市，而在鄉鎮和農村。因此，未來小城鎮（包括村鎮）的發展將成為新型城鎮化的主要建設增量部分。“就地城鎮化”將成為受鼓勵的城鎮化模式之一。相對于把農民向城市集中，就地城鎮化更強調農民基于本鄉本土、強調生態、因地制宜的發展，如果發展適宜，一方面能發展農村產業，改變農村面貌，改善農民生活，將福利和社保覆蓋到農村地區；另一方面又不會給城市帶來負擔。在對經濟的貢獻上，就地城鎮化同樣可以擴大內需，產生消費市場。目前，就地城鎮化在中國農村已經有了很多成功的例子。

值得注意的是，在農地確權后，地方政府對農地的運用能力必將弱化，向農民征地的成本還將進一步提高。安邦研究團隊在2013年12月對華東三省一市城鎮化調研數據顯示，目前江浙多地搬遷一戶的成本上升至百萬元之巨。據國土部官員披露，2012年全國征地的直接土地成本就已經高達1.8 萬億元。隨著三四線城市樓市的下滑，地方政府土地財政能力更隨之弱化，而農地建設用地入市，相比之前更需要統籌安排好土地背后的戶籍制度、財稅制度、政府與市場的關系，非本鄉本土難以妥善安排，這正是需要“就地城鎮化”的現實原因。

第二，新型城鎮化不追求城鎮化的速度和比例。在決策層看來，2012年中國城鎮人口達到7.1億，城鎮化率達到52.4%，這已經是世界城市化的平均水平。因此，新型城鎮化不主張設定不切實際的速度目標和比例目標，要“順勢而為、水到渠成”，堅持“實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長”。這意味著，中央不會拿城鎮化率作為考核指標，而且摒棄了過去盲目擴張式的城鎮化模式。

第三，推進城鎮化將優先消化存量，擴大增量屬次要地位。中央會議強調，“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”，“主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”。這意味著，推進城鎮化將優先解決現有已轉移至城市的常住人口的市民化問題，而就地城鎮化無疑與此目標是一致的。

第四，新型城鎮化高度重視生態及保留農村、城鎮的原始形態和風貌。中央提出，“要堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展”，“要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮”，“依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然”。值得注意的是，在城鄉一體化發展中，“要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件”。強調生態環境將成為未來城鎮化的一個重要特色。

第五，城市群的發展和建設存在機遇。雖然大型城市不是新型城鎮化的重點，但城市群的發展將存在不小的機會，尤其是中西部和東北地區的城鎮群建設。城鎮群的發展重點不是已有大城市的擴張，而是從系統角度來配置和協調大中小城市的發展，發揮不同城市的特色和優勢。因此，在重大城市基礎建設（如城際交通）、產業協調等方面，將存在不少的發展機會。而每個城鎮的規模擴張，將在建設用地和城市邊界規劃的約束下，受到嚴格限制。

第六，新型城鎮化將伴隨著財稅及金融創新的機會。新型城鎮化需要大量的資金投入，從目前的形勢看，今后的財稅改革、地方發債等都要與城鎮化掛鉤。此外，政策性金融機構將會更多進入新型城鎮化的發展，還有可能建立專門的城市基礎設施、住宅政策性金融機構。在資金來源方面，中央希望進行多元化的拓展，這為財稅改革和金融創新提供了空間。

總體來看，中央決策部門為新型城鎮化開出了一個大的任務清單，其中有理想的目標，也有改革的方向。正如中國經濟的轉型，新型城鎮化也體現出了轉型的特點——人的城鎮化、生態城鎮化、城市群與增長極、優化空間、土地集約、注重“三農”等，都是把握未來城鎮化的重點。

（作者為安邦咨詢（ANBOUND）高級研究員）