論承接產業轉移的地方政府置信度問題

秦娜

論承接產業轉移的地方政府置信度問題

秦娜

（中共韶關市委黨校信息管理中心，廣東韶關512026）

黨的十八大報告提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。承接產業轉移過程中，資源配置的基礎是市場，承接的主體是企業，政府的引導作用不可或缺。對企業來說，一個權力不受約束的強大政府通常難以給出一個可置信的承諾。因此，研究承接產業轉移過程中地方政府的置信度問題具有重要理論意義。

產業轉移；地方政府；置信度

產業轉移是經濟發展到一定程度的一種經濟現象，也是一種市場行為［1］。由于公共產品存在外部性的“市場失靈”，加上地方內部和地方之間的經濟利益的矛盾和沖突，因此產業轉移需要政府，尤其需要地方政府制定合適的產業發展戰略規范市場秩序，推動地方經濟有序良性發展。

國家產業政策就是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和，包括規劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制產業轉移。產業轉移過程中，政府會通過制定鼓勵性的投資政策和法規來推動產業轉移。產業移出地的政府會對某些產業進行管制，致使這些產業不得不進行轉移；產業承接地的政府則會優化投資的軟硬件環境，優化產業發展所需要的政治和社會穩定程度、市場化程度、人力資源和對外直接投資政策等。

政府普遍實施產業政策的原因，主要是想彌補市場的缺陷或者市場失靈，比如規模經濟造成的產品壟斷，無法實現充分就業等，更重要的一個原因是政府還希望通過市場有效地配置資源，對產業的發展進行適當地引導，增強本地區的產業競爭力。一般來講，企業在制定重大經營管理決策時會考慮區域產業政策的影響，并且充分吸收政策帶來的利益。

一、產業轉移過程中地方政府置信度問題

市場機制是競爭機制，追求利潤最大化是市場經濟最典型的屬性特征。在我國行政區域的邊界是以政治權力為界線的，經濟、文化等社會活動一般不受行政區域的限制。但是在一個行政區域內，情況卻不一定如此。列寧曾經說過，政治是經濟的集中體現。行政區域最終體現的還是統治階級的利益，區域內所有經濟社會活動都直接或間接地服從這種利益關系。行政區域經濟在一定程度上就是區域政治的經濟模式，其所有活動都圍繞區域經濟利益來作為。

因而，地方政府對發展本地區經濟的作用非常特殊，也非常重要。比如不同的地方可能存在不同的地方稅收種類和稅率，或者存在不同的資源使用和配置權利。這也是造成地方政府是否具有置信度的根源。因為地方政府也不是一個完全的“公共人”，地方政府作為一種組織，也承載著一定的組織利益和組織成員的利益?？梢哉f地方政府在一定程度上變成了一個“經濟人”［2］。

在很多發展中國家和轉型國家，政府的表現并不令人滿意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，導致了許多國家經濟長期落后［3］。William Easterly（2005）曾尖銳地指出，在影響經濟增長的各種因素中，“頭號殺手”便是政府，政府的無能、腐敗和低效率對經濟增長產生了致命性的危害。近年來，經濟學家開始關注制度尤其是經濟和政治制度對經濟增長的重要作用。最近有大量的研究表明，一個國家的司法體制對金融市場和經濟的發展有著巨大的影響，而政府的結構以及政府面臨的權力約束也同樣影響經濟增長［4-6］。

一個政府能不能給出一個可置信度承諾，在一定程度上取決于國家的制度安排。政府可以制定很多準入指標，對它不想承接的企業進行限制。以廣東省韶關市的工業園區為例，韶關市政府對承接產業轉移進來的企業都有一定的要求或者門檻，比如產業政策和環保要求必須符合國家、省、市的產業政策和產業布局要求。承接地政府對企業產生的利潤也會進行評估或者與企業簽訂合同，企業落戶后，如果產出強度和稅收沒有達到要求的，政府會有一定的懲罰措施。這在一定的程度上表明，政府對承接來的企業或者說政府對企業都是持懷疑態度的。比如韶關市政府承接產業轉移來的企業的投資強度必須達到國土資源部《工業項目建設用地控制指標》（2008年版）中對工業項目建設用地投資強度控制指標的最低規定，韶關市區不低于150萬元/畝，縣（市）不低于120萬元/畝。

以上是承接地政府對企業的要求。反過來，企業對承接地的情況也會進行考察比較。一個企業把產業轉移到另外一個地區去，同樣存在著企業對承接地選擇問題以及對承接地的政府信任問題。在產業轉移與產業承接中，企業和政府之間的信任或者懷疑是互相的，企業會懷疑政府許諾的優惠政策可否真的落實，或者擔憂這些優惠政策的延續性和穩定性，政策是否會隨著形勢的變化而改變；政府對企業也持懷疑態度，比如最直接的懷疑就是企業的產出強度和稅收貢獻問題。

我們把這種政府和企業之間的信任或者說懷疑，用統計學上的置信度來表示。對事件本身來說，置信度是沒有概率的。置信度，也稱為置信水平或可靠度，它是指特定個體對特定命題真實性相信的程度，如果置信區間越大，置信水平就越高。

從某種程度上來說，企業與政府博弈，占優勢的一方是政府。但是我們也知道智豬博弈的結論：在一個公平、公正、合理的競爭環境中，占有優勢的一方有時得到的結果卻是有悖于他的初始理性。也就是說占優勢的一方有時未必能得到占優勢的結果，這是由于智豬博弈中的游戲規則限制的。同樣，企業和政府的博弈中，規則也非常重要。

企業對承接地選擇的核心方法就是“辯證”，對承接地的各種信息特別是承接地政府的置信度水平進行分析，充分認識承接地的軟環境和硬環境，最后做出思維認定。承接地的整體要素體系是企業決策的基礎和依據，企業可通過實地考察和別的地方比較分析等方法獲得這些要素信息，要素信息的完整、全面、真實、客觀，是做出準確決策的基礎。這種通過辨別、比較得出結論的方法，正是典型的最優化結果的過程。長期以來，大部分企業的決策主要取決于企業決策層的主觀經驗和判斷，并沒有量化的評估標準，因而不可避免地帶有個人傾向，甚至可能做出錯誤的決定。決策是建立在大規模的考察基礎上，從雜亂無章的數據信息中，歸納出各種信息之間的關系，使得這些非線性的、復雜關系的模糊信息變成清晰的數據，得出科學的決策。這種運用智能算法進行的決策可能更客觀，更加不帶有個人傾向性，使得決策客觀有據、全面準確。

企業對產業承接地的選擇，其實也就是對承接地政府置信度的判斷過程，如果企業判斷分析出某個承接地政府值得信任，自然會把產業轉移到那個地方。企業選擇承接地的決策過程受很多因素的影響，這種決策過程和粒子群最優算法（particle swarm optimization algorithm，簡稱PSO算法）很相似。PSO算法最早是在1995年由美國電氣工程師Eberhart和社會心理學家Kennedy基于鳥群覓食提出來的［7］。鳥群覓食其實就是一個最佳決策的過程，與人類決策的過程相似。Boyd和Recharson探索了人類的決策過程，并提出了個體學習和文化傳遞的概念。根據他們的研究成果，人們在決策過程中常常會綜合兩種重要的信息：第一種是他們自己的經驗，即他們根據以前自己的嘗試和經歷，已經積累了一定的經驗，知道怎樣的決策會比較好；第二種是其他人的經驗，即從周圍人的行為獲取知識，從中知道哪些選擇是正面的，哪些選擇是消極的［8］。這點和企業選擇產業承接地非常相似，企業的決策過程也依據了自己的經驗和別的企業的經驗，這和PSO算法中的鳥群覓食有異曲同工之處。

PSO算法中的鳥群在覓食的過程中，每只鳥的初始狀態都處于隨機位置，且飛行的方向也是隨機的。每只鳥都不知道食物在哪里，但是隨著時間的推移，這些初始處于隨機位置的鳥類通過群內相互學習、信息共享和個體不斷積累自身尋覓食物的經驗，自發組織積聚成一個群落，并逐漸朝唯一的目標前進。每只鳥能夠通過一定經驗和信息，估計目前所處的位置對于能尋找到食物有多大的價值，即多大的適應值。每只鳥可以記住自己所找到的最好位置，稱之為局部最優（pbest），還可以記住鳥群中所有個體所能找到的最好位置，稱之為全局最優（gbest）。整個鳥群的覓食中心都向全局最優移動，通過鳥群覓食的位置不斷移動，不斷迭代，使鳥群朝食物步步逼近。

粒子個體經歷的最好位置記為Pi=(,,…, PiD)，整個群體所有粒子經歷過的最好位置記為Pg= (Pg1,Pg2,…,PgD)。粒子的速度記為Vi=(vi1,vi2,…,viD)。

粒子群算法采用下列公式對粒子所在的位置不斷更新：

其中i=1,2,…,m；d=1,2,…,D；ω為慣性因子；c1和c2為加速常數；r1∈［0,1］，r2∈［0,1］；α為約束因子，是控制速度的權重。

（一）目標函數

為使問題簡單化，并在不影響實驗結果的前提下，本文模擬市場中只有一個企業，需要把它的產業從一個地區轉移到另外一個地區。假設有n個承接地可供該企業選擇。

首先分析企業的投資成本。一般來說，一個企業傾向于把產業轉移到投資成本較低的地區。企業的投資成本包括兩個方面：一個是經濟成本，另一個是社會成本。經濟成本是地區資源狀況、市場距離、交通物流條件、物資配套能力、勞動力價格等構成的硬成本，一般來說變化不大；社會成本由國家宏觀政策、地方性政策、行政收費、行政效率、社會干擾等方面因素構成的軟成本，可變性比較強。企業的投資選擇，決定于它對所有投資意向的兩個成本的綜合判斷。

承接地政府的置信度水平以及服務質量，就是投資軟環境。投資軟環境往往會直接轉化為投資的社會成本，并且具有最大的可變性。所有關于地方政府置信度水平和服務質量的變量盡管具有相關性，但是數據的分布還是十分復雜，并且都是離散的。對于企業來說，社會成本相對經濟成本更難計算。我們為企業設計一個模型，它的輸出結果可以附帶置信度，并且預測的輸出置信度是有效的，根據指定的置信度可以產生相應的預測結果，該算法的準確率可以被置信度控制。

假設該企業需要給定的投標函數為：

其中ai,bi,ci是承接地政府的準入參數，是企業在地方投資的收益。企業的成本函數為：

Ai,Bi,Ci為常量，記(xi-1,xi,xi+1)=((Ai-1,Bi-1),(Ai,Bi), (Ai+1,Bi+1))。Ei表示企業的經濟成本，Si表示企業的社會成本。那么該企業的利潤函數表示為：

其中Wi是企業假定的最大利潤。從（5）式可以發現，如果企業面臨的社會成本不確定的話，則需要承擔一定的風險。應用兼顧風險的企業投標策略，假設企業是穩健型的，對風險的喜好程度為中等，取值0.5左右。

當企業按一定的xi∈(Ai,Bi,Ci)投標后，企業在考慮利潤最大化和其他約束條件，比如經濟成本和社會成本最小的情況下進行選擇。企業的最大利潤是根據利潤函數的期望值來計算的，由此得出企業的最優投標模型為：

?(xi)是約束條件，Ri為置信度水平。

由（6）式可以直觀地看出，企業要使利潤最大化，就是讓成本下降。如果企業已經確定在一個地方投資，那么這個地區的資源狀況、勞動力價格等這些經濟成本變化不大，企業可以比較準確地預算出這些經濟成本。主要是這個地方的社會成本隨著形勢的變化可能會變化得比較快，企業難以預測。為簡化問題，我們單獨假設企業的社會成本函數為：

（二）實驗結果

算法用Matlab編程實現，PSO算法中的參數設置如下：每個粒子的個體學習因子c1=2，每個粒子的社會學習因子c2=2，rand()∈［0,1］的隨機數；粒子最大迭代次數Max Num=100，粒子群規模particlesize=30，慣性因子w=0.6，粒子所在位置用（1）式、（2）式更新，粒子的飛行速度v=2*rand(particlesize,narvs)，這里特別設置粒子的最大飛行速度v max= 0.8，最大飛行速度v max可以防止粒子的搜索范圍不受控制地發散，也可以防止粒子群的飛行速度過大而直接俯沖掠過最優目標。

最后的實驗結果，目標函數f(x)的值如圖1所示。當x=1.3407時，f(x)取得最大值，f max(1.3407)= 2.782。

圖1 由PSO算法搜索到的目標函數最大值

投資的軟環境對企業的投資意向是非常重要的，因為投資軟環境的好壞決定企業投資的社會成本的大小。從圖1我們可以看出，企業的社會成本不是隨著投資軟環境的變化而單調變化的。或許只需要稍微思考一下就知道，投資的軟環境越好企業的社會成本自然就越低。但是從圖1看，在［0,1.3407］之間，企業投資的社會成本先降低，達到最低點后上升，達到整個函數的最大值；在［1.3407,4］之間，企業投資的社會成本才呈現單調下降狀態，也就是像前面所說的，軟環境越好、政府置信度水平越高的社會投資成本就越低；超過4以后，企業投資的社會成本基本可以忽略不計。換句話說，當一個地區的軟環境包括政府的置信度水平要到達一定的程度之后，企業投資的社會成本才會隨著軟環境的越來越好和政府的置信度水平越高而呈下降的趨勢。

呈現以上情況的重要原因之一是作為權威機構的政府，它并不是萬能的，政府未必就一定是一個具有高尚道德、完全信任的政府，因為政府本身也承載著一定的經濟利益，特別是在經濟欠發達的地區。只會最大化社會成員利益而不最大化其本身利益，這種萬能的、利他的權威機構實際上是不存在。因此，政府不一定總能做出有利于全社會的決策，政府甚至可以違背公眾的偏好和意愿。由這樣一個所謂的“權威機構”做出決策有時候很難代表社會成員的整體利益，因而難以實現資源的最優配置。所以企業怎樣決策才能選擇到最優的或者最適合自己發展的承接地是一項重要的工作。

（三）實驗結果分析：承接產業轉移過程中的地方政府置信度

在社會科學領域中，置信度是研究結果一致性和穩定性的評價標準。一個具有信度的研究程序，不論這個過程是由誰操作，或進行多少次同樣的操作，得到的結果總是一致的［9］。對于一個地方政府的政策來說也是一樣的。一個地方政府的政策要達到一定的置信度水平，或者說地方政府的政策執行也必須達到一定的置信度，才能讓企業放心地把產業轉移過來。地方政府的政策必須具有延續性和穩定性，并受到法律的保護，不能因為地方政府官員的變換而改變。制度安排顯然是非常重要的，因為任何企業的投資都需要在一定的利潤下才會發生，如果經濟參與人感覺到投資的收益存在被剝奪的威脅，投資的熱情就會下降，甚至消失。一個地區的經濟增長需要提供“合適的激勵”才會發生，企業會對激勵作出反應，而影響這一激勵的任何因素都會最終影響經濟增長，所以經濟高速增長的背后一定有與之相對應的強大激勵和提供這些激勵的制度安排。

過去30多年間，我國地方政府在地區經濟增長中扮演了一個非常重要的角色，地方政府尋求一切可能的投資來源去推動地方經濟發展的熱情在全世界范圍內可能也是罕見的。在改革開放過程中，地方政府是破解舊體制弊端、孕育制度創新的重要力量。我國許多重要改革都由地方政府發起、推動或直接參與，比如外貿體制改革、土地轉讓、經濟特區、行政體制改革等。地方政府有獨立的利益訴求，有實現自我利益的手段以及地方之間的激烈競爭，使得有時候地方政府也在做一些有利于局部利益、但損害全局利益的事情，如經濟開發區的泛濫。

經濟發展盲目性的根源，反映在產業轉移實踐中就是各承接地基于發展本地經濟的考慮，不顧各種條件與環境的限制，盲目承接。盲目發展會導致地區之間過度競爭、重復建設和合作困難。這就需要政府制定科學的區域發展規劃、行業發展規劃，有效地指導產業承接和產業轉移活動。但是承接地政府有時也會為了保護本地企業，維護本地企業的利益、本地經濟利益不受損害，而通過制度安排拒絕一些外面轉移進來的企業，這就引發了地方政府置信度問題。

比如在競爭約束方面，全國性的公共產品供給，中央政府是一個完全的統籌者，提供地方性公共產品的地方政府之間則處于相互的競爭關系，各個地方政府在經濟增長、政府財源和吸引外資等諸多方面展開激烈競爭。尤其在執行中央政策方面，關于政策執行的方向、力度和效果更多控制在地方政府手中，并不可避免地夾雜著地方政府自己的利益。還有一個值得強調的是：地方政府更可能被當地的企業和精英“利益捕獲”，從而影響政策的執行。這也是一個地方政府置信度的問題。

很顯然，我們并不是為了單純分析地方政府的置信度問題，我們不僅要回答“應該怎樣”的問題，還需要進一步證實和分析“是什么和為什么”的問題，我們的重點和關鍵在于解決問題。

二、推進地方政府承接產業轉移的策略

（一）推進體制機制創新，充分激發市場投資活力

必須解決影響承接產業轉移的體制性障礙。應該充分發揮市場配置資源的基礎作用，積極發揮企業的主體作用，完成政府的職能轉型，使地方政府真正變成一個服務型政府。產業承接地政府要在管理方式和運作模式上，建立健全承接產業轉移的領導機制、工作協調機制、責任考核機制和利益協調機制，主動與產業轉移地區接軌，在行政審批體制、城市管理體制、外貿體制、金融服務體制等方面銜接。

承接產業轉移的地方政府根據地方的資源稟賦、區位特點、產業基礎、市場機構、優勢產業發展態勢以及自然資源和環境保護等方面的實際，科學合理編制承接產業轉移發展的規劃和實施方案。形成務實有效的產業承接機制和途徑，使本地區有一個強有力的承接產業轉移的地方政府和操作機制，讓政府、企業和社會團體等共同參與、積極推進產業承接的立體網絡，增強承接產業轉移的積極性、主動性和創造性。

地方政府必須健全涉及產業轉移的財政政策、貨幣政策、產業政策、投資政策等相關政策協調配合機制，最重要的一點是完善地方承接產業轉移的融資平臺。比如適當的整合設立承接產業轉移專項資金，加大對公共服務平臺建設、激勵機制建設以及銀行貸款貼息的扶持力度。鼓勵轉移過來的企業開發自主創新產品，對符合條件的重大轉移項目的技術改造、技術創新給予貼息或資金補助。鼓勵轉移過來的企業直接融資，積極參與資本市場，拓寬企業資金供給渠道。政策性融資機構要運用政策性資金支持鼓勵產業轉移企業發展。政府要鼓勵金融機構改進對企業的資信評估管理，在風險可控的條件下，積極探索對產業轉移企業工業知識產權和非專利技術等無形資產的抵押貸款。

（二）加強工業園區建設，打造承接產業轉移平臺

承接產業轉移的工業園區要以產業集群、空間集聚和項目配套的目標來建設。這些工業園區要著眼于未來經濟和社會發展需要，著力打造產業鏈。以行業協會以及中介機構為紐帶，強化集群創新，培養集群優勢企業，帶動集群的整體優化升級。

地方政府部門應加強開發區之間的協調、指導和管理，理順各類開發區的管理體制，促進開發區規范管理和健康發展。大力扶持具有一定基礎，發展潛力大，達到一定規模，對區域經濟帶動大的重點開發區。我國很多地方的工業園區用地指標都不是很寬裕，以至于有的地方有項目來，但是沒地用。地方政府必須提高土地利用效率，充分盤活存量土地。地區建立統一的節約集約用地評價體系和考核制度，提高土地使用效益。加強對開發區用地的批后監管，防止土地閑置。鼓勵轉移過來的企業在符合規劃、不改變原有土地用途的前提下，增加容積率。

積極改善投資環境，夯實承接產業轉移基礎。加強地區的綜合交通建設，完善鐵路、民航、公路等交通通道，形成有利于承接產業轉移的高效、安全、便捷的綜合交通體系。根據承接產業轉移需要培養實用技能人才。以服務產業轉移為目標，大力整合技工、職教等資源，通過校企聯合定向培訓和實習，開展職業技能培訓，滿足承接產業轉移對人力資源的巨大需求。立足當前，著眼長遠，建立基礎教育、職業教育和勞動用工的“一站式”技能人才培養使用機制，使培訓與企業需求緊密結合，及時為企業提供人才支持。完善法律法規，及時公布政策規定，為投資企業營造良好的法律和政策環境。提高政策法規的透明度，保持相關政策的連續性和穩定性，努力打造一個良好的司法環境。

（三）加強區域經濟合作，發揮承接產業轉移的互利效應

承接產業轉移是優化生產力空間布局、形成合理產業分工體系的有效途徑，是推進產業結構調整，加快經濟發展方式轉變的必然要求［10］。承接產業轉移并不是各個地區孤立地承接，而是相互關聯的。地區之間應構建區域合作平臺，加強合作，促進產業轉移上中下游要素流動和互動發展，重點推進上下游產業和配套產業互動，形成優勢互補、協同發展的產業體系，凸顯和發揮區域合作在經濟和社會發展全局中的重要作用，避免各個地區之間的無序競爭和重復建設。發揮地區的區位優勢，欠發達地區加強與經濟發達地區如珠三角、長三角及港澳臺的合作，擴大合作領域，拓展合作形式，提升合作層次，放大合作效果，主動承接產業轉移，共同建設產業轉移園區，推進合作縱向發展。實現雙向互動、互利共贏、共同發展的局面。

相鄰地區之間可形成一體化的基礎設施體系和統一開放的市場體系，促進市場要素高效流動、合理配置、信息共享。實現地區之間體制機制對接，解決行政區劃和自然經濟區劃整合不夠所造成的體制問題，消除政策上的差異甚至對立，及時推廣示范成熟的經驗和做法，建立區域間的經濟利益協調機制，逐步形成協調一致的政策體系，實現地區統籌規劃。

［1］江世銀.四川承接產業轉移，推動產業結構優化升級［M］.北京:經濟管理出版社,2010:1-3.

［2］林仲豪.政府作用、國家能力及政府行政規制失靈的原因分析［J］.廣東社會科學,2008（4）:45-50.

［3］周黎安.轉型中的地方政府：官員激勵與治理［M］.上海:上海人民出版社,2008:2-4.

［4］Shlifer,Andrei,Robert Vishny.Corruption［J］.Quarterly Journal of Economics,1993（108）:599-618.

［5］La Porta R,Lopez-de-Silanes F.Andrei Shleifer,Robert Vishny.Law and Finance［J］.Journal of Political Economy,1998（106）:1113-1155.

［6］Delong J.Bradford,Andrei Shleifer.Princes and Merchants:City Growth Before the Industrial Revolution［J］.Journal of Law and E-conomics,1993（36）:671-702.

［7］Kennedy J,Eberhart R.Particle swarm optimization［C］.Proceedings of IEEE International Conference on Neural Network,Perth（Australia）,1995:1942-1948.

［8］黃麗華,錢宇,薛華成.企業過程的定義及辨識方法［J］.系統工程學報,1997（3）:70-81.

［9］王華珍.帶置信度分類器的研究與應用［D］.廈門:廈門大學,2009.

［10］范恒山.中部地區承接產業轉移有關重大問題研究［M］.武漢:武漢大學出版社,2011:1-2.

Research on the Local Government Function Related to the Level of Confidence in Industrial Transfer

Qin Na
（Party School of Shaoguan Municipal Party Committee,Shaoguan 512026,Guangdong,China）

In accordance with the report eighteenth national congress of the Chinese communist party,the underlying issue we face in economic structural reform is how to strike a balance between the role of the government and that of the market,and we should follow more closely the rules of the market and better play the role of the government.In the process of industrial transfer,basic resource allocation is the market,the enterprise is the main body,the government function is very important.As for the enterprises,strong government without constraint is often difficult to give a credible commitment,so the research of local government with confidence has the important theory significance in the process of industrial transfer.

industrial transfer;local government;the level of confidence

F127

A

1007-5348（2014）03-0020-06

（責任編輯：曾耳）

2014-01-12

廣東省黨校（行政學院）系統哲學社會科學項目“地方政府在承接產業轉移中的作用：以廣東韶關為例”（12JJ05）

秦娜（1979-），女，江西贛州人，中共韶關市委黨校信息管理中心講師，主要從事地方政府作用及府際關系、智能算法研究。