我國城市住房政策的演化、轉型及地方實踐

內容摘要：住房是一個涉及民生的重大區域性經濟問題。本文以住房的經濟和社會福利兩種功能取向之間的角力為主線，分析我國住房政策的演變歷程。然后，文章通過對政策轉型期陜西省住房問題進行案例研究，闡釋了住房市場的區域性政策差異，并對未來改革提出對策建議。

關鍵詞：住房政策 轉型期 地方實踐 對策建議

引言

住房問題具有特殊的重要性。住房問題既是一個重大的經濟問題，也是一個重大的社會問題。從個人的角度講，住房作為基本消費品和資產的雙重屬性決定了其特殊性，從國家角度講，住房承載的社會功能和經濟功能決定了住房的重要性。作為商品，住房對于個人具有一般資產的投資增值的功能，在國家層面，由于住房產業的關聯度高，能夠帶動六十多個上下游產業的發展，因而成為國民經濟的支柱產業。作為基本消費品，住房是每個社會成員都享有的基本權利，因此具有社會福利和準公共產品的性質（姚珍珍，2009）。

本文從住房的市場和社會功能的視角，分析新中國成立以來我國住房政策的演化和博弈，以西部大開發的核心區域——陜西省為案例，研究政策轉型期住房市場的區域性實踐，在上述研究的基礎上，對未來住房政策的持續性和前瞻性提供參考性建議。

住房政策的演化：市場與社會取向的角力與平衡

與住房的經濟與社會（福利）屬性相對應，住房政策的發展演變也體現為這兩種功能取向之間的角力與平衡（見圖1）。本文以新中國成立后至今的時間軸為序列，以住房政策的演化歷程為主線，闡釋住房的經濟功能和社會功能的角力與平衡。

（一）集體主義福利住房供應期

新中國成立后的住房政策同其它經濟社會政策一樣，主要承襲前蘇聯的模式，在城鎮實行政府和單位供給福利化的住房政策，共產主義（社會主義）社會改造學說是這一政策的意識形態淵源。在計劃經濟體制下，城鎮居民的住房、醫療、教育等保障制度共同構成了整個社會福利保障制度體系。在當時特殊的歷史階段，城鎮居民的住房由國家和單位統建統包，采取福利性低租金的保障性住房分配模式，以“低工資、低租金加補貼、實物配給制”和“統一管理，統一分配，以租養房”為特征的住房制度，對于滿足城鎮居民基本層次的住房需求產生了積極的作用。在完全的福利政策供給下，住房的經濟（市場）屬性被嚴重壓制。隨著國民經濟發展和居民收入水平變化，住房實物分配、低租金與財政支出之間的矛盾日益顯著，不僅使得“全民保障”的政策目標不能實現，城鎮居民的住房水平也發生了倒退。

（二）住房分配政策改革期

隨著經濟體制改革的推進，經濟領域的市場化改革逐步輻射到社會政策領域，以單位制為載體的住房福利制度基礎發生重大變化，住房政策從單純的福利分房的體制下解脫出來，轉向了住房分配的貨幣化、商品化和市場化上。以工作身份為基礎的“單位制”職業福利逐漸走向貨幣化和市場的個人消費行為，代之而起的是消費者財產所有制和個人權益方面的變更，國家、單位和就業者之間的關系從福利依附轉化為一種工作倫理上的契約關系（熊躍根，1999）。與此同時，長久以來被壓制的住房市場能量開始釋放，住房政策由一項社會福利政策逐漸變為經濟政策。

在市場取向的產業政策以及住房作為個人資產被納入消費，這兩種力量共同交織激勵下，住房的市場屬性被全面激活：住房消費的巨大引擎被啟動，此后商品住宅市場迎來了高速發展的十年。

（三）住房經濟屬性的釋放期

這一階段的住房政策從分配領域的制度改革轉向商品房市場調控。盡管23號文件中對于我國住房體系的設計兼具市場性和保障性的功能：“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策”。但市場從來都不是萬能的，尤其是在準公共產品領域，在經濟主導的產業政策和強勁的個人投資需求推動下，社會福利性質的住房受到市場冷落。與后期政策調控預期相反，房價出現“越壓越漲”的情況，房地產市場泡沫進一步擴大。

（四）雙軌制的平衡與政策轉型

為應對住房市場價格的非理性上漲，2009年以來在住房政策方面，我國住房保障與住房市場調控相交織，住房市場的發展更注意民生的需求，在政策取向上也更傾向于商品功能與社會的平衡與協調，在政策設計上則逐步向構建滿足不同需求層次的雙軌制住房體系轉型。

轉型期我國的住房政策體現了政策對長期以來“GDP主導”的住房政策的全面反思，住房政策在其經濟和社會的屬性之間逐漸趨于平衡，“雙軌制”作為國策已經進入全面實施階段。從“經濟掛帥”向“民生優先”的指導思想的轉型，意味著單純以住房拉動經濟增長的思路正在逐步轉變，政府對自身所承載的住房責任日漸明晰：提供一個供求基本平衡的住房市場體系與建立一個針對低收入群體的“居者有其屋”的保障體系。

轉型期的地方政策實踐：以陜西省為例

（一）轉型期的政策措施

按照陜西省政府頒布的《陜西省保障性住房管理辦法（試行）》規定，陜西的保障性住房分為廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房四類：其中屬于租賃形式的是廉租房與公共租房，前者保障對象為低收入的租房困難家庭，后者為中等偏下收入住房困難家庭，從保障標準來看，前者按當地低保家庭收入線1.5倍以下，即三口之家年收入在19440元以下，后者按照當地人均可支配收入的80%以下確定，包括新就業職工和外來務工人員。上述四種類別當中經濟適用房、兩限房屬于購買形式，其保障對象分別為低收入家庭（家庭人均月收入低于1080元）和中等收入以下家庭（家庭人均月收入低于1850元）（以上數據以2012年省會城市西安作為統計樣本，數據來源于陜西統計局網站）。

（二）政策轉型的經濟社會基礎

通過數據比較，陜西房地產投資占固定資產投資的比重仍然處于相對較低水平。如圖2所示，縱向比較2002-2010年間房地產投資占固定資產投資的比重，除2008年金融危機期間陜西略低于全國水平以外，其余年份均相差較大。從橫向數據來比較，以2007年為例，陜西省房地產投資占整個固定資產投資的比例不足15%，而同期北京的數據是50%以上，廣州則是27%。因此，可以說，近10年來全國范圍內部分熱點城市的確出現房地產投資過熱的現象，但陜西房地產市場投資“過熱”的程度相對“有限”。endprint

（三）政策轉型的取向

陜西屬于典型的內陸省份，在西部大開發等國家戰略的推動下，正處于城市化和基礎建設的高峰期，按照“十二五”末57%城鎮化水平估算，未來五年每年新增城市人口將達到70多萬人，較大的內在需求將進一步推動陜西房地產向縱深層面拓展市場空間。也就是說，在制定區域住房政策時，既要重視住房的經濟功能，還要兼顧社會民生的需求。不能輕易否定房地產業對于陜西經濟社會的貢獻，要珍惜住房改革三十年的發展成果，進行關鍵性的制度改革。一方面制定積極的房地產業的戰略轉型和結構調整政策，形成商業物業、辦公物業與住宅房地產多元化發展格局，另一方面加快保障房建設以實現其在民生領域的功能，推動城市住房政策朝著均衡、可持續的方向發展。

政策建議

（一）肯定住房制度改革的社會意義

住房制度市場化改革的方向是符合國情的，在當時的歷史背景下具有重要的經濟和社會意義。一方面，住房制度改革市場化方向順應了市場經濟規律，解決了計劃經濟模式資源配置效率低下的矛盾，減輕財政負擔，住房產業的黃金十年，也推動了我國經濟的高速增長。另一方面，當進一步審視住房市場化改革的社會意義時，住房的貨幣化、市場化改革為公民提供了平等和自由選擇的權利，把公民個人的住房從以單位為基礎的工作關系中松綁，還原了勞動報酬的實質，建立了與勞動力市場自由流動相適應的住房體系，實現資源的合理配置和勞動力要素的自由流動（曹云，2012）。

（二）樹立經濟、社會功能統籌兼顧的住房政策指導思想

政策的指導思想是我國住房問題在供求規律以外的重要因素。轉型期中央的住房政策體現了兩種功能取向：一是房地產泡沫對我國經濟影響的擔憂，二是對長期以來住房作為生活必需品的民生保障功能的缺失的深切關注。在西方國家，房地產也經歷了從經濟政策演變為社會政策的過程，歐洲一些國家在早期也是把房地產作為經濟增長來源，也同樣產生了很多社會問題。新中國成立后住房改革的歷史深刻地顯示：單一功能導向的住房政策是不可持續的，我國目前住房政策應當兼具經濟發展和社會公平的雙重功能。

（三）注重住房政策的地區差異性并編制地區性保障房建設規劃

住房市場是地區性的市場，區域性、公共資源供給、居民支付能力的差異性決定住房問題極具復雜性和長期性。我國東、中、西部區域資源分布及發展差異大，農村和城市發展不均衡，而住房政策既涉及人的基本權利的保障，又涉及經濟穩定發展和社會和諧，對于不同地區來說，需要綜合地研究本地住房政策的價值取向。從維護市場穩定可持續發展的角度，房地產調控政策需要根據不同地區進行細化，在保持連續性的同時更加注重差異性。

（四）探索完善保障性住房政策并把握住房保障建設的長期趨勢

側重民生保障功能是轉型期我國住房政策的著力點，要確保保障性住房建設的戰略性和長期性，各地區應制定一套比較全面的長遠發展計劃，以規劃為先行和引導，對未來土地征用、建設標準、制度安排等整體性、長期性、基本性問題進行思考和設計，從整體上提升保障性住房建設的整體效率，提高群眾的滿意度。由于住房保障對象、住房供給的存量和增量都處在一個動態的變化過程中，要建立保障性住房的需求預測模型、存量供給預測模型，以及未來保障性住房供應的總體預測模型，從而對保障房建設的長期發展產生一定的預見作用。

結論

住房問題的發展階段與住房政策呈現高度的相關性。與西方國家不同，我國是一個處在快速工業化、城市化進程中的發展中國家，現階段的國情決定了我國的住房政策要兼顧效率與公平，既符合經濟發展的需要，也能夠滿足公眾對于基本居住空間權的需求。此外，住房政策具有較強的區域性，由于經濟、區位等因素影響全國范圍內房地產發展參差不齊，不同地區的住房問題的表現、政策的基礎不同。住房的兩個屬性決定了任何一個國家或地區都不能完全將其包攬或推向市場，只有兼顧經濟發展功能與社會公平功能的政策設計，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，實行市場化與保障性并行的住房供給結構，才能保證房地產市場的持續、和諧發展。

參考文獻：

1.姚玲珍.中國公共住房政策模式研究[M].上海財經大學出版社，2009

2.熊躍根.論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發展及其反思[J]. 社會學研究，1999（3）

3.曹云.房價將走向理性回歸之路[N].西安日報，2012-2-13endprint

（三）政策轉型的取向

陜西屬于典型的內陸省份，在西部大開發等國家戰略的推動下，正處于城市化和基礎建設的高峰期，按照“十二五”末57%城鎮化水平估算，未來五年每年新增城市人口將達到70多萬人，較大的內在需求將進一步推動陜西房地產向縱深層面拓展市場空間。也就是說，在制定區域住房政策時，既要重視住房的經濟功能，還要兼顧社會民生的需求。不能輕易否定房地產業對于陜西經濟社會的貢獻，要珍惜住房改革三十年的發展成果，進行關鍵性的制度改革。一方面制定積極的房地產業的戰略轉型和結構調整政策，形成商業物業、辦公物業與住宅房地產多元化發展格局，另一方面加快保障房建設以實現其在民生領域的功能，推動城市住房政策朝著均衡、可持續的方向發展。

政策建議

（一）肯定住房制度改革的社會意義

住房制度市場化改革的方向是符合國情的，在當時的歷史背景下具有重要的經濟和社會意義。一方面，住房制度改革市場化方向順應了市場經濟規律，解決了計劃經濟模式資源配置效率低下的矛盾，減輕財政負擔，住房產業的黃金十年，也推動了我國經濟的高速增長。另一方面，當進一步審視住房市場化改革的社會意義時，住房的貨幣化、市場化改革為公民提供了平等和自由選擇的權利，把公民個人的住房從以單位為基礎的工作關系中松綁，還原了勞動報酬的實質，建立了與勞動力市場自由流動相適應的住房體系，實現資源的合理配置和勞動力要素的自由流動（曹云，2012）。

（二）樹立經濟、社會功能統籌兼顧的住房政策指導思想

政策的指導思想是我國住房問題在供求規律以外的重要因素。轉型期中央的住房政策體現了兩種功能取向：一是房地產泡沫對我國經濟影響的擔憂，二是對長期以來住房作為生活必需品的民生保障功能的缺失的深切關注。在西方國家，房地產也經歷了從經濟政策演變為社會政策的過程，歐洲一些國家在早期也是把房地產作為經濟增長來源，也同樣產生了很多社會問題。新中國成立后住房改革的歷史深刻地顯示：單一功能導向的住房政策是不可持續的，我國目前住房政策應當兼具經濟發展和社會公平的雙重功能。

（三）注重住房政策的地區差異性并編制地區性保障房建設規劃

住房市場是地區性的市場，區域性、公共資源供給、居民支付能力的差異性決定住房問題極具復雜性和長期性。我國東、中、西部區域資源分布及發展差異大，農村和城市發展不均衡，而住房政策既涉及人的基本權利的保障，又涉及經濟穩定發展和社會和諧，對于不同地區來說，需要綜合地研究本地住房政策的價值取向。從維護市場穩定可持續發展的角度，房地產調控政策需要根據不同地區進行細化，在保持連續性的同時更加注重差異性。

（四）探索完善保障性住房政策并把握住房保障建設的長期趨勢

側重民生保障功能是轉型期我國住房政策的著力點，要確保保障性住房建設的戰略性和長期性，各地區應制定一套比較全面的長遠發展計劃，以規劃為先行和引導，對未來土地征用、建設標準、制度安排等整體性、長期性、基本性問題進行思考和設計，從整體上提升保障性住房建設的整體效率，提高群眾的滿意度。由于住房保障對象、住房供給的存量和增量都處在一個動態的變化過程中，要建立保障性住房的需求預測模型、存量供給預測模型，以及未來保障性住房供應的總體預測模型，從而對保障房建設的長期發展產生一定的預見作用。

結論

住房問題的發展階段與住房政策呈現高度的相關性。與西方國家不同，我國是一個處在快速工業化、城市化進程中的發展中國家，現階段的國情決定了我國的住房政策要兼顧效率與公平，既符合經濟發展的需要，也能夠滿足公眾對于基本居住空間權的需求。此外，住房政策具有較強的區域性，由于經濟、區位等因素影響全國范圍內房地產發展參差不齊，不同地區的住房問題的表現、政策的基礎不同。住房的兩個屬性決定了任何一個國家或地區都不能完全將其包攬或推向市場，只有兼顧經濟發展功能與社會公平功能的政策設計，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，實行市場化與保障性并行的住房供給結構，才能保證房地產市場的持續、和諧發展。

參考文獻：

1.姚玲珍.中國公共住房政策模式研究[M].上海財經大學出版社，2009

2.熊躍根.論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發展及其反思[J]. 社會學研究，1999（3）

3.曹云.房價將走向理性回歸之路[N].西安日報，2012-2-13endprint

（三）政策轉型的取向

陜西屬于典型的內陸省份，在西部大開發等國家戰略的推動下，正處于城市化和基礎建設的高峰期，按照“十二五”末57%城鎮化水平估算，未來五年每年新增城市人口將達到70多萬人，較大的內在需求將進一步推動陜西房地產向縱深層面拓展市場空間。也就是說，在制定區域住房政策時，既要重視住房的經濟功能，還要兼顧社會民生的需求。不能輕易否定房地產業對于陜西經濟社會的貢獻，要珍惜住房改革三十年的發展成果，進行關鍵性的制度改革。一方面制定積極的房地產業的戰略轉型和結構調整政策，形成商業物業、辦公物業與住宅房地產多元化發展格局，另一方面加快保障房建設以實現其在民生領域的功能，推動城市住房政策朝著均衡、可持續的方向發展。

政策建議

（一）肯定住房制度改革的社會意義

住房制度市場化改革的方向是符合國情的，在當時的歷史背景下具有重要的經濟和社會意義。一方面，住房制度改革市場化方向順應了市場經濟規律，解決了計劃經濟模式資源配置效率低下的矛盾，減輕財政負擔，住房產業的黃金十年，也推動了我國經濟的高速增長。另一方面，當進一步審視住房市場化改革的社會意義時，住房的貨幣化、市場化改革為公民提供了平等和自由選擇的權利，把公民個人的住房從以單位為基礎的工作關系中松綁，還原了勞動報酬的實質，建立了與勞動力市場自由流動相適應的住房體系，實現資源的合理配置和勞動力要素的自由流動（曹云，2012）。

（二）樹立經濟、社會功能統籌兼顧的住房政策指導思想

政策的指導思想是我國住房問題在供求規律以外的重要因素。轉型期中央的住房政策體現了兩種功能取向：一是房地產泡沫對我國經濟影響的擔憂，二是對長期以來住房作為生活必需品的民生保障功能的缺失的深切關注。在西方國家，房地產也經歷了從經濟政策演變為社會政策的過程，歐洲一些國家在早期也是把房地產作為經濟增長來源，也同樣產生了很多社會問題。新中國成立后住房改革的歷史深刻地顯示：單一功能導向的住房政策是不可持續的，我國目前住房政策應當兼具經濟發展和社會公平的雙重功能。

（三）注重住房政策的地區差異性并編制地區性保障房建設規劃

住房市場是地區性的市場，區域性、公共資源供給、居民支付能力的差異性決定住房問題極具復雜性和長期性。我國東、中、西部區域資源分布及發展差異大，農村和城市發展不均衡，而住房政策既涉及人的基本權利的保障，又涉及經濟穩定發展和社會和諧，對于不同地區來說，需要綜合地研究本地住房政策的價值取向。從維護市場穩定可持續發展的角度，房地產調控政策需要根據不同地區進行細化，在保持連續性的同時更加注重差異性。

（四）探索完善保障性住房政策并把握住房保障建設的長期趨勢

側重民生保障功能是轉型期我國住房政策的著力點，要確保保障性住房建設的戰略性和長期性，各地區應制定一套比較全面的長遠發展計劃，以規劃為先行和引導，對未來土地征用、建設標準、制度安排等整體性、長期性、基本性問題進行思考和設計，從整體上提升保障性住房建設的整體效率，提高群眾的滿意度。由于住房保障對象、住房供給的存量和增量都處在一個動態的變化過程中，要建立保障性住房的需求預測模型、存量供給預測模型，以及未來保障性住房供應的總體預測模型，從而對保障房建設的長期發展產生一定的預見作用。

結論

住房問題的發展階段與住房政策呈現高度的相關性。與西方國家不同，我國是一個處在快速工業化、城市化進程中的發展中國家，現階段的國情決定了我國的住房政策要兼顧效率與公平，既符合經濟發展的需要，也能夠滿足公眾對于基本居住空間權的需求。此外，住房政策具有較強的區域性，由于經濟、區位等因素影響全國范圍內房地產發展參差不齊，不同地區的住房問題的表現、政策的基礎不同。住房的兩個屬性決定了任何一個國家或地區都不能完全將其包攬或推向市場，只有兼顧經濟發展功能與社會公平功能的政策設計，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，實行市場化與保障性并行的住房供給結構，才能保證房地產市場的持續、和諧發展。

參考文獻：

1.姚玲珍.中國公共住房政策模式研究[M].上海財經大學出版社，2009

2.熊躍根.論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發展及其反思[J]. 社會學研究，1999（3）

3.曹云.房價將走向理性回歸之路[N].西安日報，2012-2-13endprint