農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略對接

沈濱+趙蕾

內(nèi)容摘要：本文在考察影響基本公共服務(wù)水平的供需兩方面因素的基礎(chǔ)上，運用2007-2011年省級面板數(shù)據(jù)實證分析了城鎮(zhèn)化進程對基本公共服務(wù)水平的影響。得出結(jié)果，城鎮(zhèn)化對基本公共服務(wù)水平的影響雖統(tǒng)計上顯著，但程度微乎其微。最后指出，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式已成為阻滯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要因素，必須推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。本文為新型城鎮(zhèn)化推動城鎮(zhèn)內(nèi)部基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了必要的政策參考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 基本公共服務(wù) 均等化

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。我國城鎮(zhèn)新增人口主要由三部分組成：城鎮(zhèn)人口自然增長、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與城鄉(xiāng)行政區(qū)劃變更。反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個重要指標(biāo)為城鎮(zhèn)化率，即一個地區(qū)常住城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤Ｖ袊?012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，城鎮(zhèn)化已處于高速發(fā)展階段，由于城鎮(zhèn)人口出生率降低，人口機械增長成為決定因素，其核心人員是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與失地農(nóng)民。其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被排除在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度之外，但被統(tǒng)計為常住人口。他們在基本公共服務(wù)方面與城鎮(zhèn)居民的差距較大，市民化狀況不容樂觀。按其市民化程度為40%推算，中國真實的城鎮(zhèn)化率只有42.2%，低于世界平均水平。未來需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，既包括沒有完全實現(xiàn)市民化的存量人口，也包括未來新增人口。2013《城市藍皮書》預(yù)測，到2020年，需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將達到3.0億。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已進入均享基本公共服務(wù)階段，實現(xiàn)其與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對接的過程，實質(zhì)上是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的過程。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的負面效應(yīng)

（一）“半城鎮(zhèn)化”

目前的基本公共服務(wù)制度與戶籍制度掛鉤，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有城市戶籍，大多數(shù)沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，只是城鎮(zhèn)的“候鳥”，不能完全享受市民待遇，出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

（二）“大城市病”

近年來，一些大城市規(guī)模無序擴張，而功能區(qū)集中在中心城區(qū)，導(dǎo)致中小城鎮(zhèn)吸納人口有限，農(nóng)業(yè)人口向大城市集中，大城市人口壓力過大，資源環(huán)境承載能力已超過極限，“大城市病”凸顯。反之，小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平，空間利用效率和基礎(chǔ)設(shè)施管理運營水平不高。這種情況下，大中小城市的基本公共服務(wù)供給能力均不足，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

（三）“過度城鎮(zhèn)化”

一些中小城市缺乏大規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施落后、管理運營水平不高，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)“拉美化”陷阱，即過度城鎮(zhèn)化、有城無市、“新城變空城”。農(nóng)民進城無法就業(yè)，大部分生活在貧民窟，變?yōu)椤坝蚊瘛倍鞘忻瘛?/p>

（四）“房地產(chǎn)化”

城鎮(zhèn)化是一個很大的事權(quán)、一項高成本的改革，需要大量投入，即有財權(quán)和它相適應(yīng)。而一直以來，地方政府財力與事權(quán)不匹配，財政壓力大，解決不了“錢從哪里來”的問題，不得不依賴土地財政，陷入“賣地財政陷阱”，“以地生財”。過高地價推高房價，城鎮(zhèn)化變成變相的“房地產(chǎn)化”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費被過高房價和房租擠出，基本公共服務(wù)需求急劇膨脹，而政府提供難以及時到位，市民化進程減慢。

城鎮(zhèn)化進程對基本公共服務(wù)供給影響的實證分析

本文運用2007-2011年省級數(shù)據(jù)實證考察城鎮(zhèn)化對基本公共服務(wù)供給的影響。以人均基本公共服務(wù)支出（E）表示某省區(qū)的基本公共服務(wù)供給水平，包含教育（EE）、醫(yī)療衛(wèi)生（HE）、社會保障和就業(yè)（SEE）等項目。此外，以教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等單項人均支出為被解釋變量進行考察。除城鎮(zhèn)化率外，基本公共服務(wù)支出還受到人口結(jié)構(gòu)、失業(yè)率等需求因素，及經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力水平、政府服務(wù)支出偏好等供給因素的影響。由此建立回歸模型：

（1）

（2）

（3）

（4）

（5）

其中，U代表城鎮(zhèn)化率，其對基本公共服務(wù)支出的影響系數(shù)β1是本文重點考察的對象。其它影響需求的因素包括老齡化（65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎谹）、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（UR）、少年兒童撫養(yǎng)比（DR）；也包括城鎮(zhèn)化與上述各社會指標(biāo)的交互項（U *A、U*UR、U*DR）。影響政府供給的因素包括人均GDP（GDPP）、地方政府稅收（T）、政府基本公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重（SBE），如表1所示。

從R2看，模型擬合效果都非常理想。需求影響因素中，城鎮(zhèn)化率是唯一在各次回歸中均顯著的變量，但β1都較小，表明城鎮(zhèn)化雖對基本公共服務(wù)提供規(guī)模具有顯著的正向影響，但影響非常弱。影響政府提供能力的變量在5次回歸中都通過了顯著性檢驗，表明無論是總體還是單項基本公共服務(wù)提供，政府供給能力都對提供數(shù)量有著顯著的影響。

模型（1）：從β1看，城鎮(zhèn)化率每提升1%，人均總支出提高11.4%，以2012年52.6%的城鎮(zhèn)化率估算，完全實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，支出規(guī)模提升幅度約為4.4倍，是一個相當(dāng)大的增幅，需要根據(jù)財政承載力統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)化步驟。這也表明各地區(qū)間城鎮(zhèn)化進程的不同是導(dǎo)致基本公共服務(wù)提供水平不同的重要原因，印證了“新二元”結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的基本公共服務(wù)差別供給的存在。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)戶籍居民在基本公共服務(wù)方面的差別十分突出，城鎮(zhèn)內(nèi)部“二元”結(jié)構(gòu)成為當(dāng)前限制我國基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化的主要原因；另一方面，消除城鎮(zhèn)內(nèi)部基本公共服務(wù)非均等的努力，必然面臨基本公共服務(wù)需求急劇膨脹的挑戰(zhàn)，如何提高政府提供能力來消化新增需求，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)內(nèi)部基本公共服務(wù)均等化的前提。

模型（2）：城鎮(zhèn)化與各社會指標(biāo)的交互項均不顯著，表明城鎮(zhèn)化進程沒有隨著這些指標(biāo)比例的增加而顯著地影響基本公共服務(wù)提供規(guī)模。其內(nèi)在的經(jīng)濟涵義是：城鎮(zhèn)化進程中新增人口（主要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口）沒有普遍得到較好的基本公共服務(wù)。這在相當(dāng)程度上印證了基本公共服務(wù)各領(lǐng)域均有待改進的現(xiàn)狀。endprint

模型（3）-（5）：少年兒童撫養(yǎng)比對人均教育支出的影響、人口老齡化對人均醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障支出的影響、失業(yè)率對人均就業(yè)支出的影響在統(tǒng)計上均不顯著，表明城鎮(zhèn)化進程中，這些指標(biāo)比例的提高沒有對單項服務(wù)的提供水平帶來顯著影響，這在模型（1）中同樣得到了印證，也在一定程度上證明了模型（2）的結(jié)論。

結(jié)論：城鎮(zhèn)化進程沒有顯著地帶來基本公共服務(wù)水平的提高，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口上（模型2），表明傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路忽略了人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的待遇與市民差異甚大，形成了“新二元”結(jié)構(gòu)下的差異化基本公共服務(wù)分配格局，阻礙了社會福利水平的提高，不利于中國經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，需要加以反思，制定推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

（一）建立統(tǒng)一的身份認(rèn)證體系

要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到市民待遇，需要建立一個均等的基本公共服務(wù)體系。要做到這一點，必須通過現(xiàn)代信息技術(shù)建立統(tǒng)一的基于實名制的身份認(rèn)證體系，補充戶籍制度，如市民卡。向工作并居住在城鎮(zhèn)半年以上的居民提供市民卡，確保擁有該卡的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民一樣，能夠在基本公共服務(wù)方面得到保障，剝離附著在戶籍制度上的不平等的基本公共服務(wù)制度。

（二）大城市發(fā)展采取多中心組團式

大城市發(fā)展應(yīng)采取多中心組團式，以緩解“大城市病”，提高政府基本公共服務(wù)供給能力，可從以下幾個方面著手：第一，空間調(diào)整。過去大城市發(fā)展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發(fā)展中心，周邊是居住區(qū)，如果在城市之外構(gòu)建一個中心，建設(shè)城市新區(qū)，成為另一個組團，就能和單中心分開并形成互補。第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如隨著城市的不斷發(fā)展擴大，把制造業(yè)、重化工業(yè)逐步轉(zhuǎn)移出去，重點發(fā)展服務(wù)業(yè)等。國際經(jīng)驗表明，“大城市病” 會隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整得到緩解。第三，大城市和周邊城市采取分工合作的方式，如把零部件的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，緩解大城市人口密度過大、管理水平不高等問題。

（三）促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)

一方面，城鎮(zhèn)化必須通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來帶動農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與就業(yè)，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機，促進特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的建設(shè)用地，主要在縣域內(nèi)用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。繼續(xù)推進擴權(quán)強縣改革試點，推動經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的鎮(zhèn)行政管理體制改革。另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，推進一部分人就地城鎮(zhèn)化。要加大對農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的投入力度，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重，以技能促就業(yè)。消除城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)的身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者同工同酬。發(fā)揮工會維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對話機制，建立規(guī)范合理的工資集體協(xié)商機制，確保農(nóng)民工收入與企業(yè)效益聯(lián)動。

（四）構(gòu)建一元化的公共財政

公共財政是政府處理城鎮(zhèn)化問題，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的主要手段，按照公共財政的內(nèi)在邏輯和職能體現(xiàn)，構(gòu)建一元化的公共財政，是破解城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要支持。第一，構(gòu)建符合公共財政要求和透明高配置基本公共資源需要的全口徑預(yù)算管理體系。第二，建立成本分?jǐn)倷C制，合理劃定中央和地方、企業(yè)和個人的責(zé)任，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的專項轉(zhuǎn)移支付。第三，建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制。

參考文獻

1.安體富.完善公共財政制度 逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化[J].財經(jīng)問題研究，2007（7）

2.白景明.推進基本公共服務(wù)均等化須循序漸進[N].中國稅務(wù)報，2007-11-21

3.劉長久，周建波.我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題探析[J].理論月刊，2010（11）

4.王秀梅.提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量 積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化[J].北方經(jīng)濟，2011（8）

5.谷彥芳.河北城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、成因及對策[J].合作經(jīng)濟與科技，2011（8）

6.王楓云.馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論 中國化的未來走向[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011（11）

7.王偉同.城市化進程與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2009（2）endprint

模型（3）-（5）：少年兒童撫養(yǎng)比對人均教育支出的影響、人口老齡化對人均醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障支出的影響、失業(yè)率對人均就業(yè)支出的影響在統(tǒng)計上均不顯著，表明城鎮(zhèn)化進程中，這些指標(biāo)比例的提高沒有對單項服務(wù)的提供水平帶來顯著影響，這在模型（1）中同樣得到了印證，也在一定程度上證明了模型（2）的結(jié)論。

結(jié)論：城鎮(zhèn)化進程沒有顯著地帶來基本公共服務(wù)水平的提高，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口上（模型2），表明傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路忽略了人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的待遇與市民差異甚大，形成了“新二元”結(jié)構(gòu)下的差異化基本公共服務(wù)分配格局，阻礙了社會福利水平的提高，不利于中國經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，需要加以反思，制定推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

（一）建立統(tǒng)一的身份認(rèn)證體系

要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到市民待遇，需要建立一個均等的基本公共服務(wù)體系。要做到這一點，必須通過現(xiàn)代信息技術(shù)建立統(tǒng)一的基于實名制的身份認(rèn)證體系，補充戶籍制度，如市民卡。向工作并居住在城鎮(zhèn)半年以上的居民提供市民卡，確保擁有該卡的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民一樣，能夠在基本公共服務(wù)方面得到保障，剝離附著在戶籍制度上的不平等的基本公共服務(wù)制度。

（二）大城市發(fā)展采取多中心組團式

大城市發(fā)展應(yīng)采取多中心組團式，以緩解“大城市病”，提高政府基本公共服務(wù)供給能力，可從以下幾個方面著手：第一，空間調(diào)整。過去大城市發(fā)展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發(fā)展中心，周邊是居住區(qū)，如果在城市之外構(gòu)建一個中心，建設(shè)城市新區(qū)，成為另一個組團，就能和單中心分開并形成互補。第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如隨著城市的不斷發(fā)展擴大，把制造業(yè)、重化工業(yè)逐步轉(zhuǎn)移出去，重點發(fā)展服務(wù)業(yè)等。國際經(jīng)驗表明，“大城市病” 會隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整得到緩解。第三，大城市和周邊城市采取分工合作的方式，如把零部件的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，緩解大城市人口密度過大、管理水平不高等問題。

（三）促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)

一方面，城鎮(zhèn)化必須通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來帶動農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與就業(yè)，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機，促進特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的建設(shè)用地，主要在縣域內(nèi)用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。繼續(xù)推進擴權(quán)強縣改革試點，推動經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的鎮(zhèn)行政管理體制改革。另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，推進一部分人就地城鎮(zhèn)化。要加大對農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的投入力度，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重，以技能促就業(yè)。消除城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)的身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者同工同酬。發(fā)揮工會維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對話機制，建立規(guī)范合理的工資集體協(xié)商機制，確保農(nóng)民工收入與企業(yè)效益聯(lián)動。

（四）構(gòu)建一元化的公共財政

公共財政是政府處理城鎮(zhèn)化問題，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的主要手段，按照公共財政的內(nèi)在邏輯和職能體現(xiàn)，構(gòu)建一元化的公共財政，是破解城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要支持。第一，構(gòu)建符合公共財政要求和透明高配置基本公共資源需要的全口徑預(yù)算管理體系。第二，建立成本分?jǐn)倷C制，合理劃定中央和地方、企業(yè)和個人的責(zé)任，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的專項轉(zhuǎn)移支付。第三，建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制。

參考文獻

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5.谷彥芳.河北城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、成因及對策[J].合作經(jīng)濟與科技，2011（8）

6.王楓云.馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論 中國化的未來走向[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011（11）

7.王偉同.城市化進程與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2009（2）endprint

模型（3）-（5）：少年兒童撫養(yǎng)比對人均教育支出的影響、人口老齡化對人均醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障支出的影響、失業(yè)率對人均就業(yè)支出的影響在統(tǒng)計上均不顯著，表明城鎮(zhèn)化進程中，這些指標(biāo)比例的提高沒有對單項服務(wù)的提供水平帶來顯著影響，這在模型（1）中同樣得到了印證，也在一定程度上證明了模型（2）的結(jié)論。

結(jié)論：城鎮(zhèn)化進程沒有顯著地帶來基本公共服務(wù)水平的提高，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口上（模型2），表明傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路忽略了人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的待遇與市民差異甚大，形成了“新二元”結(jié)構(gòu)下的差異化基本公共服務(wù)分配格局，阻礙了社會福利水平的提高，不利于中國經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，需要加以反思，制定推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

（一）建立統(tǒng)一的身份認(rèn)證體系

要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到市民待遇，需要建立一個均等的基本公共服務(wù)體系。要做到這一點，必須通過現(xiàn)代信息技術(shù)建立統(tǒng)一的基于實名制的身份認(rèn)證體系，補充戶籍制度，如市民卡。向工作并居住在城鎮(zhèn)半年以上的居民提供市民卡，確保擁有該卡的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民一樣，能夠在基本公共服務(wù)方面得到保障，剝離附著在戶籍制度上的不平等的基本公共服務(wù)制度。

（二）大城市發(fā)展采取多中心組團式

大城市發(fā)展應(yīng)采取多中心組團式，以緩解“大城市病”，提高政府基本公共服務(wù)供給能力，可從以下幾個方面著手：第一，空間調(diào)整。過去大城市發(fā)展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發(fā)展中心，周邊是居住區(qū)，如果在城市之外構(gòu)建一個中心，建設(shè)城市新區(qū)，成為另一個組團，就能和單中心分開并形成互補。第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如隨著城市的不斷發(fā)展擴大，把制造業(yè)、重化工業(yè)逐步轉(zhuǎn)移出去，重點發(fā)展服務(wù)業(yè)等。國際經(jīng)驗表明，“大城市病” 會隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整得到緩解。第三，大城市和周邊城市采取分工合作的方式，如把零部件的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，緩解大城市人口密度過大、管理水平不高等問題。

（三）促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)

一方面，城鎮(zhèn)化必須通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來帶動農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與就業(yè)，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機，促進特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的建設(shè)用地，主要在縣域內(nèi)用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。繼續(xù)推進擴權(quán)強縣改革試點，推動經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的鎮(zhèn)行政管理體制改革。另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，推進一部分人就地城鎮(zhèn)化。要加大對農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的投入力度，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重，以技能促就業(yè)。消除城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)的身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者同工同酬。發(fā)揮工會維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對話機制，建立規(guī)范合理的工資集體協(xié)商機制，確保農(nóng)民工收入與企業(yè)效益聯(lián)動。

（四）構(gòu)建一元化的公共財政

公共財政是政府處理城鎮(zhèn)化問題，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的主要手段，按照公共財政的內(nèi)在邏輯和職能體現(xiàn)，構(gòu)建一元化的公共財政，是破解城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要支持。第一，構(gòu)建符合公共財政要求和透明高配置基本公共資源需要的全口徑預(yù)算管理體系。第二，建立成本分?jǐn)倷C制，合理劃定中央和地方、企業(yè)和個人的責(zé)任，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的專項轉(zhuǎn)移支付。第三，建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制。

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