關于涉僑立法的幾點設想

吳 杰

（泰州市人大常委會，江蘇 泰州 225300）

改革開放以來，全國人大和地方各級人大積極推動法律法規的制定、修改和完善，形成了中國特色社會主義法律體系。就涉僑領域來看，全國人大及其常委會制定頒布了 《中華人民共和國歸僑僑眷權益保障法》和 《中華人民共和國出境入境管理法》。有立法權的地方人大及其常委會也出臺了有關涉僑法律法規，對涉僑工作進行規范。然而，除了 《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》較有影響之外，其余的涉僑立法屈指可數。筆者認為，目前的涉僑立法既不全面，也不豐滿，影響了華僑華人回國創業的積極性，同時也會影響到華僑華人的凝聚力和創造力。

1 涉僑立法保護的對象

1.1 華僑

這是涉僑立法保護的首要對象。涉僑立法，顧名思義，是指涉及華僑的立法。立法調整的對象首先應該是華僑。所謂華僑，就是僑居在國外的中國公民[1]。據不完全統計，全國約有華僑千萬人之多，其中，不少人回國投資創業，不少高級知識分子回國就業。華僑已經成為助推和促進我國經濟建設、社會發展一支不可或缺的力量。華僑雖然定居在國外，但他們都是地地道道的中國人，擁有中國國籍。保護華僑，就是保護我國國民。保護本國國民，是國家應該承擔的重要責任。由于這部分國民比較特殊，因此，必須通過特殊的法律——涉僑立法來調整、規范和保護。

1.2 華人

這是涉僑立法保護的重要對象。除了華僑之外，還有一批數量龐大的華人分布在世界各地。所謂華人，是指華僑或其后裔中已加入、取得住在國國籍的具有中國血統的人。華人雖然加入了外國國籍，成為外國公民，但是，他們有的原來是我國的公民，后來直接加入外國國籍，有的是華僑的后裔，在國外出生和成長，擁有外國國籍。不管他們屬于哪一個國家的公民，他們與中華民族有著千絲萬縷的聯系，是中華民族不可或缺的一個重要組成部分。這部分華人不僅擁有各類豐富的社會資源，對建設母國也很熱心。他們中的佼佼者，積極響應 “華僑、華裔也可以回來辦廠”[2]的號召，許多人回到母國，參與社會主義現代化建設，貢獻資金、智慧、信息和精力，對推動我國社會經濟發展起到很大作用。因此說，如果通過涉僑立法，來保護華僑的利益，那么一定要把華人也納入保護的范圍，凝聚全世界華人的力量，為國家的富強、民族的振興發揮積極作用。

1.3 華僑、華人家庭相關成員

從一個家庭的角度來講，華僑、華人及其妻子 （丈夫）以及子女是一個天然不可分割的整體，同時，雙方的父母也是整個家庭中不可或缺的組成部分。安居才能樂業，保護了華僑、華人，就必須給予其家庭其他成員，特別是配偶及子女必要的保護，以便讓華僑、華人一門心思謀創新、謀發展。因此，涉僑立法保護的對象，不僅包括華僑、華人，還應包括他們的家庭成員。

2 立法調整的內容

2.1 保護華僑、華人回國投資權益

當前，我國正在進行社會主義現代化建設，正在實現國家的強盛夢和民族的強盛夢這兩個百年夢。要實現這兩個夢想，首先必須搞好經濟建設，只有經濟發展了，國家才會富強，民族才會興旺。當前發展經濟，資金短缺是個短腿，經驗短缺也是個差距。如果涉僑立法鼓勵和促進華僑華人投資，既帶來了資金，又帶來了管理經驗，還帶來了一定的技術，這對推動經濟建設和社會管理的轉型升級、推動中國與世界的融合發展是求之不得的。因此，保護華僑華人投資，應是立法的應有之義。

2.2 保護華僑、華人回國貢獻知識

鄧小平同志指出： “科學技術是第一生產力。”[3]人是生產力中最活躍的因素。縱觀我國改革開放以來的發展歷程，可以清晰地看出人才對經濟和社會發展的重要作用，可以清晰地感受到人才匱乏導致重大損失的切膚之痛。在歷經世界經濟危機后的今天，人才對實現中國夢和中華民族夢的作用更加不言而喻。世界各國都在爭搶人才，許多優秀華人華僑都被相關國家和跨國公司延攬、使用。因此，涉僑立法調整的第二個內容應該就是引智，是攬才，是向全世界高層次優秀華人伸出橄欖枝，為我所用、所有。

3 關鍵制度的設計

3.1 利用國民待遇的特殊規定保護華僑、華人投資

隨著中國加入世貿組織 （WTO），國家逐步取消投資貿易壁壘和服務貿易壁壘。到目前為止，內資、外資、臺資基本上都實現了國民待遇。所謂國民待遇，是指我國給與外國人的待遇和給與我國國民的待遇相同，即在同樣的條件下外國人和我國國民享有的權利和承擔的義務相同。國民待遇也有例外，一個國家可以采取內外有別的政策，保護本土經濟發展。這些例外，既有農業方面，也有科技創新方面、還有環境資源方面，甚至包括了國內幼稚產業和特殊產品。作為內資企業，正在很好地利用這些例外規則，發展壯大，力求站穩腳根，為最終擺脫保護、走向世界積聚力量。華僑本來就是中國公民，應該象其他本土企業一樣，擁有相同的權利，承擔相應的責任。作為華人來說，來到母國投資，能否依據國民待遇例外原則享受特殊保護，非常值得深思，也是涉僑立法必須解決的問題。

3.2 利用最惠國待遇的特殊規定保護華僑、華人投資

WTO還規定了最惠國待遇。最惠國待遇是世貿組織成員重要的基本權利和義務，具有普遍性、自動性、同一性以及立即性、無條件性的特點，世貿組織的任何成員都可以享有其他成員給予任何國家的待遇。最惠國待遇也有例外，主要有邊境貿易、普遍優惠制度 （對發展中國家的優惠待遇）、關稅同盟和自由貿易區 （區域經濟安排）這幾個方面。那么華人能否享受最惠國待遇的例外，這是需要認真研究，要具體情況具體分析。

3.3 借鑒涉臺立法經驗保護華僑、華人投資

《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》及其實施細則，很好地利用了WTO國民待遇、最惠國待遇等有關規則，實現了對臺商投資的保護和促進，如何學習和借鑒涉臺立法的經驗，化不利規定為有利因素，為華人來華創業就業提供更為優厚的條件，既是涉僑立法的重點，更是立法的難點，需要花大氣力好好研究，找出一條終南捷徑，真正打開引資引智的大門。筆者認為，只要華人與國內有聯系，有親戚在國內，就應該視為名義上的我國國民，給予國民的待遇，規避不利規則和制約因素。

4 相關問題的解決

4.1 華僑、華人長期居留問題

對于包括華人在內的外國人出入境， 《出境入境管理法》第十四條和第二十九條對華人居留規定很明確，商務活動、人才引進應該辦理簽證（根據互免簽證協議免簽），來華時間90～180天，可以延長到5年。也就是說依據法律規定，華人的長期居留不會成為一個問題，只要依法律辦理即可。不過，法律規定和實際操作差距不小，能夠把居留期間延長到5年的很少。實際上，不少高技能華人因居留時間太短、申請延長手續太煩，不得不結束在華工作。

華人來華居留后，華人的家屬申請來華也存在一定困難，延長居留期間更加困難。就長期居留問題， 《臺灣同胞投資保護法實施細則》第十六條規定：臺灣同胞投資者個人及其隨行家屬和臺灣同胞投資企業中的臺灣同胞職工及其隨行家屬可以依照國家有關法律、行政法規的規定，向公安機關申請辦理一定期限內多次入出境手續和相應期限的暫住手續。涉僑立法要吸取涉臺立法的經驗、給予來華華僑華人往返多次簽證、解決華僑、華人長期居留問題，重點要在三個方面下功夫：（1）資格準入問題，進一步放寬長期居留期限，來華投資1000萬美元以上、獲得博士學位、擁有正高職稱、擁有發明專利 （專利在有效期內）這四個條件，只要符合其中一個條件就應該允許來華長期居留；（2）手續簡化問題，辦理簽證、居留證、延長居留期間等各種手續，非必須材料堅決刪除，非必要程序堅決簡化；（3）家屬居留問題，凡符合來華條件的人員，其家屬也必須一視同仁地享受同等待遇的居留權和居留期限延長權，徹底解決生活不便。

4.2 護照憑證系統建立問題

華僑、華人來華所持證件最重要的是護照。《出入境管理法》對此多有規定：如第十四條，定居國外的中國公民在中國境內辦理金融、教育……等事務需要提供身份證明的，可以憑本人的護照證明其身份；第二十條，外國人向口岸簽證機關申請辦理簽證，應當提交本人的護照；第二十四條，外國人入境，應當……交驗本人的護照；第二十七條，外國人出境，應當……交驗本人的護照等等。諸如此類規定的背后，不難看出，護照扮演著一個十分重要的角色。因此，可以把它等同于居民身份證，建立一套以護照為憑證的交易系統，把它的功能延伸到購票領域，作為購買飛機票、火車票、船票等票據的唯一有效憑證，幫助華人華僑消除購票煩惱，保證華僑華人和內地居民一樣，實現網上購票。

4.3 華僑、華人子女上學問題

華僑、華人子女上學問題也應該引起重視。早幾年大家的理解就是讓華僑華人子女能夠在當地入學，能夠上當地最好的學校，這就算解決入學問題了，其實不然。勿用諱言，中外教學的目標、內容、模式、質量等都有一定的差異性。華僑華人子女插入當地班級上學，對華僑、華人自身而言，并非最好的選擇，某種程度上來講，實屬無奈之舉。昆山為解決臺商子女上學，興辦了專門學校，按照臺灣的教學模式開設功課，傳授知識，得到了臺商的認可和歡迎。類似的問題，在一些大城市、特大城市也得到很好的解決。在華人聚集比較多的地方，國際學校應運而生，大大緩解了華僑華人子女就近入學的需求。涉僑立法應該借鑒這些有益的探索，鼓勵有條件的地方興辦國際學校或者分校，解除來華人員的后顧之憂。

5 結語

華僑、華人無論出身何處、身處何地，永遠是中華民族的一個重要組成部分，永遠是炎黃子孫的一個重要組成部分。華人、華僑一頭連著祖國，一頭連著世界，把祖國的前途命運與世界的發展進步緊緊地聯系在一起，為祖國的獨立和繁榮、為世界的和平與發展作出了巨大的貢獻，功不可沒。保護華僑、華人的正當權益，是國家應盡的義務。涉僑立法一定要盡可能解決華僑、華人工作、生活中的困難和問題，使祖國成為華僑、華人干事創業的樂園。

[1]周南京.世界華僑華人詞典[M].北京：北京大學出版社，1993.

[2]國務院僑務辦公室，中央文獻研究室.鄧小平論僑務[M].北京：中央文獻出版社，2000.

[3]鄧小平.鄧小平文選[M].第3卷.北京：人民出版社，1993.