論農民工市民化的障礙及可行路徑

盛順喜

（中共蚌埠市委黨校 馬克思主義基礎理論教研部，安徽 蚌埠 233040）

社會學研究

論農民工市民化的障礙及可行路徑

盛順喜

（中共蚌埠市委黨校 馬克思主義基礎理論教研部，安徽 蚌埠 233040）

加快農民工市民化進程是我國實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)，通過農民工市民化來實現(xiàn)我國經濟的真正轉型。文章在厘清我國農民工市民化過程中的體制機制障礙后，給出了現(xiàn)階段我國農民工市民化的可行路徑。

農民工市民化；新型城鎮(zhèn)化；二元結構

近年來，隨著金融危機的發(fā)酵和持續(xù)，外部需求的疲弱拖累了中國經濟的增長，同時我國已進入劉易斯拐點時期，人口紅利正逐漸耗散，因此近幾年我國經濟已進入 “增速換檔期”，2012和2013年GDP分別只增長了7.8%和7.7%，今年依舊不容樂觀。為了維持中國經濟在未來持續(xù)健康發(fā)展，我國政府把推進新型城鎮(zhèn)化建設作為中國經濟發(fā)展的一個重要方向。我國當前正處于城市化的快速發(fā)展時期，目前我國城鎮(zhèn)化率雖然達到53.7%，但這個比重包含大批進城務工常年居住在城里的農民工群體在內，他們中相當一部分群體并沒有真正在城市中落戶，成為常年奔波于家鄉(xiāng)和工作地的“候鳥”族，我們目前的城市化率也因此存在高估的情況。如何加快農民工市民化的進程，化解農民工市民化進程中的體制機制障礙就成為當前迫切需要破解的一道難題。

一、農民工市民化是加快新型城鎮(zhèn)化進程的關鍵

把我國經濟增長轉變到更多依靠內需帶動的基礎上，依靠內需增長來實現(xiàn)中國經濟持續(xù)健康的發(fā)展已成為各界的共識。但我國經濟轉型的效果一直不理想，這已經成為擺在各級政府面前揮之不去的一道難題。多年來，拉動中國經濟增長的“三架馬車”中消費一直不振，消費占GDP的比重自改革開放以來節(jié)節(jié)下滑，消費對經濟增長的貢獻率不太令人滿意。中國經濟增長因此不得不長期依靠投資和凈出口來拉動，造成當前的投資、消費和凈出口比例嚴重失衡。我們看到金融危機發(fā)生后，外部需求的疲態(tài)顯著地影響了我國經濟的增長，同時投資率長期過高也造成投資回報率邊際遞減，大量的重復建設降低了投資效率，可以說我們目前的經濟面臨內憂外困并存狀態(tài)，逼迫中國必須尋找新的增長點來擺脫困境。

與我國工業(yè)化高速增長相伴生的是我國城市化水平遠遠落后于工業(yè)化水平，這里說的城市化水平主要針對的是人的城市化而非城市空間的擴大。我國目前三次產業(yè)中第一產業(yè)從業(yè)人員仍然高達31.4%，遠遠高于發(fā)達國家與新興經濟體的水平，農業(yè)人口非農化的壓力依然很大。建國后由于特定的原因我們采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，其后果就是我國工業(yè)提供的就業(yè)崗位相對不足，沒有能夠充分發(fā)揮我國勞動力資源充沛的比較優(yōu)勢，沒有滿足大規(guī)模農村剩余勞動力轉移的需要。改革開放后外向型經濟發(fā)展戰(zhàn)略也主要是利用廉價的勞動力資源來實現(xiàn)我國產品在國際市場的競爭優(yōu)勢，中國制造由此行銷全球，但這種經濟發(fā)展模式并沒有把進城務工的農民工權益保障放到應有的位置，城市空間規(guī)模的擴張沒能和人口的城市化水平相匹配，造成了一定程度的資源錯配?，F(xiàn)在我們提出加快新型城鎮(zhèn)化的步伐，迫切需要做的事情是要真正實現(xiàn)人的城市化，其中重要的一環(huán)就是讓長期在城市里務工的農民工在城市里落戶，變?yōu)槌鞘惺忻瘢r民工真正實現(xiàn)市民化后，可以帶動城市各項產業(yè)的迅速發(fā)展，農民工在城市里的各種需求也可以刺激相關領域的快速發(fā)展，由此釋放他們潛在的巨大消費能力，從而逐步提高消費占GDP的比重，改變目前資源錯配的情況，真正實現(xiàn)把我國經濟的增長轉變到依靠內需拉動的軌道上，真正實現(xiàn)經濟轉型升級。

二、農民工市民化的障礙分析

我國農民工市民化的進程一直比較緩慢是受到各種制約因素的共同影響形成的，造成農民工難以在城市定居的障礙既有計劃經濟體制遺留的城鄉(xiāng)二元結構的制度安排，也有工業(yè)化和城市化加速發(fā)展造成落戶城市成本的快速提升原因，同時還伴隨著文化隔閡等非經濟因素。

1.城鄉(xiāng)二元結構的制度安排

改革開放以來，由于制度轉軌和技術進步使農村勞動生產率得以迅速提高，大量農民從農業(yè)生產領域被解放出來，工業(yè)化的大力推進，城市就業(yè)機會的增多使大批農村剩余勞動力洗腳進城，加入到進城務工者行列。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，目前活躍在城市勞動力市場中的農民工群體總數(shù)將近2.7億人，他們?yōu)槲覈洕甑母咚僭鲩L貢獻了充足的勞動力資源，維持了我國產品較強的國際競爭力。但是在這種勞動力近乎無限供給的狀態(tài)下，勞動者之間的充分競爭長期以來也壓制了農民工的薪酬和各種福利待遇的提高，這種狀況一直延續(xù)至今，沒能得到很好的改善，抑制了農民工真正落戶城市成為城市居民的速度。

我國自上世紀50年代開始實施的戶籍制度人為地把我國居民劃分為農業(yè)人口和非農業(yè)人口兩大部類，城市市民和農村居民之間相互流動也因此受到很大的約束，城鄉(xiāng)居民的身份轉換也有很多限制，這種城鄉(xiāng)二元結構的制度安排將從農村中轉移到城市務工的農民工群體始終鎖定在漂移狀態(tài)，他們想置換為城市居民身份受到這種制度安排的強烈制約。同時隱藏在我國戶籍制度背后的是城鄉(xiāng)居民事實上享受政府提供的基本公共服務不均等的現(xiàn)象長期得不到扭轉，農民工落戶城市在教育、醫(yī)療、社會保障等各個方面均遭受區(qū)別對待，他們融入城市要比現(xiàn)有城市居民支付高得多的成本，由此降低了他們落戶城市的意愿。

2.城市的超前發(fā)展，農民工落戶城市的成本上升

城市發(fā)展在理論上是一個自然演進的過程，當各種要素在空間上聚集于一地時，城市就自然而然地生成，城市發(fā)展也是構成城市的各種要素不斷積累的過程。在我國經濟發(fā)展過程中，由于對地方政府考核長期以來偏重以當?shù)亟洕l(fā)展水平和速度作為核心指標，這就造成地方政府官員晉升的錦標賽。為了發(fā)展地方經濟惠及當?shù)鼐用?，也為了自身的盡快晉升，地方政府對當?shù)氐慕洕l(fā)展傾注了巨大的熱情和精力，這被張五常概括為推動中國經濟增長的“縣際競爭”模式。為了發(fā)展地方經濟，各地政府大力發(fā)展能顯示地方經濟成就的各種產業(yè)，也帶來了很多就業(yè)機會，吸引了農村剩余勞動力進城務工，城市空間相應地不斷擴大。另外，上世紀九十年代中期推行的分稅制改革由于中央政府為增強自身的宏觀調控能力集中了大部分財權，使地方各級政府出現(xiàn)比較嚴重的事權與財權不匹配的狀況，為改變這一情況，地方政府開始尋求各種提升地方稅源和本地收入的措施，很快地方政府就對土地收入產生了強烈的依賴，依靠出賣土地獲得了巨額的收入，地價的快速上漲在一定程度上推高了各地的房價，房價的攀升又進一步帶動了各地地價的不斷上漲，使賣地收入成為地方政府的第二財政，土地收入的節(jié)節(jié)提高刺激了大規(guī)模的造城運動，地方政府和房地產開發(fā)商結成了堅固的利益同盟。城市化的超前發(fā)展造成房價的快速上升，一方面透支了城市居民的未來消費能力，使大量的城市居民淪落為房奴；另一方面也增加了農民工落戶城市轉變?yōu)槌鞘芯用竦某杀荆沟帽緛硎杖刖筒桓叩霓r民工在高昂的房價和不斷攀升的城市日常生活費用面前望而卻步。

3.農民工流入地地方政府缺乏激勵，推進意愿不強

長期以來，我國地方政府對空間的城市化一般都比較積極，通過空間的城市化，地方政府可以獲得豐厚的回報。在城市的擴張過程中，一方面通過拍賣出讓土地可以獲得巨額資金，用于本地區(qū)基礎設施建設和地方經濟發(fā)展，另一方面官員也可以因良好的經濟發(fā)展績效得到快速晉升。在城市空間不斷擴大的同時，各地對人的城市化則相對消極，應該說這也是1994年分稅制改革的后遺癥，在那次稅制改革中，中央的財權獲得了空前提升，雖然這有助于增強中央的宏觀調控能力，但地方政府的財權和事權設置的嚴重不匹配也積累了很多問題，地方財力的相對薄弱使地方各級政府在推進人的城市化過程中動力不足。城市化從本質上來說是人口的城市化，空間的城市化只是人口城市化的自然結果，只有城市人口的持續(xù)增加，才能真實反映出城市化水平。地方政府漠視人的城市化也有其現(xiàn)實的苦衷，據(jù)測算，城市每增加一個市民的平均成本在十幾萬到幾十萬不等，這種龐大的人口城市化成本是農民工流入地政府所無力承擔的。目前，我國土地流轉收益不能有效地在農民工流入地和流出地政府之間進行合理分配，導致農民工流入地政府缺少農民工就地城市化的激勵，也因此阻滯了農民工市民化的進程。

4.城市居民的歧視，增加了定居城市農民工的心理成本。

中國自古以來城里人對鄉(xiāng)下人就具有一種天生的優(yōu)越感，由于進城務工的農民工主要從事城里人不愿意做或不屑于做的工作，盡管他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展與穩(wěn)定做出了重大貢獻，但是他們仍背負著下等人的身份，在薪酬、福利及各種待遇方面經常遭受歧視。農民工一旦落戶進城，免不了和同一社區(qū)居住的城市居民產生生活習慣和文化理念等方面的沖突，在沖突處理中一般也不會占優(yōu)勢地位，有時可能會遭受委屈和不公正待遇，容易產生心理失衡。如果城市管理者為避免沖突發(fā)生和方便管理，把進城農民工集中安置，這樣做雖然可以減少城市居民和轉移來的農民工群體之間的沖突，但可能會帶來更嚴重的社會問題，造成城市中的“貧民窟”出現(xiàn)，從而危及城市的安全與穩(wěn)定。城市居民的傲慢和對進城農民工的歧視，無疑增加了定居城市農民工及其子女的心理成本，影響了他們進城落戶的意愿。

三、加快農民工市民化的可行路徑

1.實行以人為本的制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

首先，加快戶籍制度改革，切實改變隱藏在戶籍背后城鄉(xiāng)居民基本公共服務事實上不均等的現(xiàn)狀，尤其是教育、醫(yī)療和社會保障等城鄉(xiāng)居民之間的差別待遇，有序推進農村轉移人口市民化的進程，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，降低農民工落戶城市的各種顯性和隱性成本。只有切切實實地移除農民工市民化進程中的各種障礙，盡量降低農民工市民化的成本，才能使農民工在城市中真正能定居落戶下來，成為真正的市民；其次，千方百計創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，給農民工提供穩(wěn)定獲取收入的機會，確保市民和農民工同工同酬，消除針對農民工的各種歧視待遇，這是農民工市民化的首要前提。這就要求各級政府抓好符合本地稟賦的各種產業(yè)發(fā)展，通過創(chuàng)新創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，人口的城市化只有建立在產業(yè)發(fā)展的基礎上才能持續(xù)，農民工在城市里只有獲得持續(xù)的收入才能安心地在城市扎根，城市化率的提升也只有在非農人口不斷轉換為城市人口基礎上穩(wěn)妥的推進，否則只會形成鬼城和空城。

2.加快小城鎮(zhèn)建設，實現(xiàn)農民工就地轉移

在我國城市化進程中一直存在兩種路徑的爭論。一種主張大力發(fā)展大城市，利用大城市的規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢來實現(xiàn)土地等各種資源的節(jié)約利用；另一種主張則是加快小城鎮(zhèn)建設，就地吸收和消化農村轉移出來的剩余勞動力，通過發(fā)展縣域經濟來消化這一龐大的進城人群。通過發(fā)展大城市來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目前遭遇到各種問題，很多大城市也達到它能承載人群的臨界點。因此，我國當前和今后一段時期里，城市化率的提高主要依靠加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑來實現(xiàn)。

通過縣域經濟的發(fā)展，尤其是通過產業(yè)轉移機會帶動中西部地區(qū)縣域經濟的發(fā)展來推進農民工市民化的進程是我國新型城鎮(zhèn)化的一條可行的路徑。在新型城鎮(zhèn)化建設方面，一方面要大力推進中西部地區(qū)的交通、水利、能源、市政等基礎設施建設，通過完善基礎設施建設來承接東部地區(qū)的產業(yè)轉移，以此實現(xiàn)我國產業(yè)發(fā)展的“雁陣模式”，另一方面在產業(yè)發(fā)展的基礎上使農村轉移出來的人口能夠就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。如果把握好這次機遇則既有利于緩解大城市不斷膨脹人口造成的越來越大的壓力，對于中西部地區(qū)而言，也可以通過產業(yè)轉移拓展就業(yè)和發(fā)展空間，有望實現(xiàn)廣大農民工就近城鎮(zhèn)化，增強中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展后勁，實現(xiàn)我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距，從而進一步提升我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量和水平。

3.構建城市居民和落戶農民工的互信

農民工進入城市后，由于他們原有的生活習慣及行為方式很難在短時間內發(fā)生根本改變，這種情況可能會帶來他們和所居住社區(qū)內原城市居民之間的一些矛盾和沖突，從而影響社區(qū)的和諧。要構建城市居民和落戶農民工之間的互信，需要雙方共同的努力。首先，農民工市民化后要改變多年來在農村形成的一些不適于城市生活的風俗和習慣，吸收城市文明中值得借鑒的地方，從而使他們能更快地融入到城市生活中去；其次，城市原住民也應該采取包容和接納的態(tài)度來對待這些新落戶城市的農民工，擯棄市民的優(yōu)越感和對農民工的偏見，尊重落戶城市農民工無礙公序良俗的風俗習慣，幫助他們更快地適應城市生活，以此來盡量化解農民工進入城市的陌生感和距離感，增強社區(qū)的和諧，降低農民工落戶城市的心理成本。

4.穩(wěn)定農業(yè)發(fā)展，為農民工市民化提供堅實的物質基礎和保障

加快農民工市民化進程不是要放棄農業(yè)的基礎地位，穩(wěn)定糧食產量、確保糧食安全在我國任何時候都要擺在十分突出的位置上。發(fā)展高產、高效農業(yè)，提高農業(yè)綜合生產率，不斷提高糧食產量和余糧率，一方面可以保證我國的糧食自給水平，提高糧食安全度，使我國的糧食安全牢牢掌握在自己手中；另一方面，余糧率的提高也可以充分保證我國城市化水平提高后非農業(yè)人口的糧食需求，滿足更多從農村地區(qū)轉移出來進入城市的人員的糧食需求，放松糧食約束促進城市化水平提高，使農民工市民化進程有充分的保障。

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（責任編輯：梁景時）

C976.1

A

1008—7974(2014)06—0093—04

2014－09－02

盛順喜(1972-)碩士，副教授。研究方向：區(qū)域經濟、企業(yè)管理研究。