農村集體經營性建設用地流轉之困

本刊記者│方帥

農村集體經營性建設用地流轉之困

本刊記者│方帥

農地入市的“口子”暫時不能放的過大。針對農村集體經營性建設用地及更大范圍的農村集體建設用地入市改革，采取“先存量、后新增”的梯度推進路線，這也是決策層土地制度改革的應有之義。

日前，本刊記者從國土資源部（下稱“國土部”）獲悉，國土部已經起草完成《深化土地管理制度改革總體思路框架》（征求意見稿），提出了改革目標、總體思路、原則底線、重點任務和保障措施。針對農村集體經營性建設用地流轉入市極其配套制度的改革，國土部正在加快研究細化思路，這也是中央下發給國土部牽頭落實的改革任務之一。

但是，在推進農村集體經營性建設用地入市改革上，可入市交易的集體經營性建設用地有哪些？存量和新增的集體經營性建設用地試點是否同時推進？城中村、城郊結合部和農村腹地的集體經營性建設用地入市試點，哪個應優先推進？上述問題，相關部門和社會各界還有不同看法。

在接受本刊記者采訪的國土部一位內部人士看來，“還有一種用地可以考慮用，并有可能成為支持‘三農’發展的重大平臺。”上述內部人士表示，城鄉建設用地增減掛勾政策將零零星星分散的土地統一規劃，可能先前未必是集體經營性建設用地，但是統一規劃后，優先劃出一塊保證住宅用地，節省出來的土地，再優先安排公益設施、公益事業用地，剩下的土地就可以用于經營性建設。

“這樣轉化一下，比直接利用現狀土地的潛力大得多，實際上農村發展最大的潛力在這里，但前提是做好規劃。”上述內部人士表示。

憲章存雙重矛盾

今年兩會期間，全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明公布了所要提交的議案。蔡繼明在2013年首次以人大代表身份亮相前，曾連任三屆全國政協委員，年年提交土地制度改革方面的提案，有“土地委員”之稱。

蔡繼明指出，目前我國農村集體經營性建設用地大概有16.5萬平方公里，遠超城市集體建設用地。其中宅基地占70%以上，真正屬于經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地所占比例很小，約占10%。如果農地入市僅限于存量鄉鎮和村辦企業用地，發揮的作用微不足道。

這正是目前農地入市改革所面臨的一個很大的問題。如何理解集體經營性建設用地的概念和內涵，目前各界對此解讀還存在非常大的差別。

我國現行土地管理法規定的集體建設用地包括三類，一是農民集體興辦的企業用地，或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦的企業用地；二是集體公共設施和公益事業建設用地；三是農民宅基地。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英認為，如果把十八屆三中全會《決定》中的“集體經營性建設用地”理解為土地管理法規定的第一類用地，“口子是非常小的”。

劉守英表示，現實中，我國珠三角、長三角、環渤海等沿海地區已有非常大比例的存量集體建設用地發展工業和產業，這里既有目前法律規定的集體經營性用地，也有集體公益性和公共事業用地，也有大量的農民宅基地。“可以肯定，如果不正視現實，今年一定有很多‘經營性集體建設用地’冒出來。也就是說，那些適合做經營的土地，就會想方設法變成經營性建設用地。”劉守英說。

《憲法》規定城市土地歸國家所有，農村土地屬于集體所有，而《憲法》第十條第三款又強調“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。蔡繼明認為，這兩條法律規定存在著相互背反的矛盾，也由此導致《土地管理法》中用城市規劃偷換或取代了公益性征地原則的雙重矛盾規定。

蔡繼明表示，要消除《憲法》中的這一尷尬，必須在堅持公益性征地原則的前提下，允許城市國有土地和集體所有土地并存，最好是不排除個人所有形式，實行多元所有制。在禁止非公益性征地的同時，允許農村集體建設用地進入市場，與國有建設用地同權同價。他強調，實行城市土地多元所有制還能解除對農村集體經營性建設用地進入市場的限制，更好、更快、更有效地推動城鎮化建設。

“口子”暫時不能放大

接受本刊記者采訪的福建省國土資源廳副廳長林依標也認為，農地改革面臨著政府公益性用地征收難度加大、沖擊國有土地市場、土地收入如何公平分配、增值收益如何增值保值等問題。從集體經營性建設用地入市、到農村其他存量建設用地入市、再到規劃為建設用地的農用地入市，更應該有序進行。

“當前主要是農村的規劃基礎不夠，很多村莊沒有城鄉規劃，土地利用規劃也沒有區分是集體經營性還是公益性建設用地。”上述國土部內部人士認為，如果允許增量入市，很多工商老板就會下鄉去圈很多地，同時還會去做村長、村支書的工作，新編一個規劃，甚至把耕地也規劃成建設用地，搞經營性開發，包括蓋商品房。

上述國土部內部人士認為，農地入市的“口子”暫時不能放的過大。針對農村集體經營性建設用地及更大范圍的農村集體建設用地入市改革，采取“先存量、后新增”的梯度推進路線，這也是決策層土地制度改革的應有之義。

“放開增量的地方的操作余地太大。不放開增量至少就不會出現地方大亂。第一步放開存量的鄉鎮企業用地，按照中央批準的試點先干起來，不會侵占耕地，同時可以探索利益分成怎么分，有了經驗以后再鋪開。”

國土部內部人士認為，應先放開農村腹地地區的存量集體經營性建設用地入市，而不是城中村和城郊結合部。“農村地區土地的增值收益不會像城中村和城鄉結合部那么大，也能真正起到支持農民發展的作用。”

他表示，城中村和城郊結合部的農村集體經營性建設用地入市，一是涉及到相關法律的修改；二是增值收益分配尚沒有成熟經驗，容易形成不公；三是容易將加大政府公益性征地的壓力；四是很多農民通過建設出租屋等有了一定的收益后，沒有處于農村腹地地區的農民那樣貧窮，改革需求就沒那么迫切。

劉守英指出，下一步的土地制度改革不能陷入意識形態的爭論，也不要陷入情緒化的爭論。推進改革一定要堅持“問題導向”，是什么問題就解決什么問題。 “在浙江義烏，那些市場大都是建在農民宅基地上，六層高的房子，一層是市場，二層以上住人。如果將集體建設用地流轉范圍僅限于原有的鄉鎮企業用地，就會和現實產生尖銳的矛盾。”

劉守英認為，目前按照問題導向，應該通過改革的辦法解決存量的、處于經營性狀態的集體建設用地進入市場問題。通過一套制度安排，讓現實中已用于經營的集體建設用地進入市場。同時，要盤活城鎮規劃圈內的集體建設用地，中央也要下決斷，對《憲法》關于“城市的土地屬于國家所有”的條款作出修改，掃除法律障礙。