不動產(chǎn)登記制度為何難產(chǎn)？

文│程嘯

根據(jù)國土資源部5月份通過的立法計劃，《不動產(chǎn)登記條例》已由6月底前出臺變?yōu)?月底前力爭報出送審稿，年內(nèi)完成立法。不動產(chǎn)登記局今年5月在國土資源部掛牌成立，各地陸續(xù)啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點。今后，土地、房屋、林地等不動產(chǎn)登記將由一個部門承擔(dān)，住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的部分職責(zé)將轉(zhuǎn)入國土部門，機構(gòu)和人員面臨撤并劃轉(zhuǎn)。

為何難產(chǎn)？

事實上，將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記難產(chǎn)歸咎于部門利益，這可能是一種誤導(dǎo)。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記大的方向，包括住建部等在內(nèi)都是認可的，也達成了共識，沒有異議，異議就是怎么統(tǒng)一，也不完全是部門利益，關(guān)鍵是如何平穩(wěn)過渡，不能天翻地覆，強硬推行，影響現(xiàn)有工作。

雖然由國土資源部地籍司負責(zé)的草案幾易其稿，提交給國土部法規(guī)司后，又修改了不少內(nèi)容，但問題仍比較多。一個主要的原因是起草部門對房屋登記制度的實際運行情況不太了解，容易導(dǎo)致閉門造車，對于涉及多部門的改革，“開門立法”應(yīng)該是更為明智和理想的選擇。

立法需要尊重既有事實，可以有一定超前性，但不宜完全破壞現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu)，以現(xiàn)有房屋管理體系為例，房屋管理部門將登記作為行政管理的重要手段，有些地方的房屋登記管理是完全獨立的，既不歸屬房管部門，也不屬于國土部門，如果一刀切拿掉，完全另組建一個新的部門歸到國土部門之下，也存在問題。

房屋登記的工作量遠遠大于土地登記，比如北京每年有近80萬件登記，而土地登記才1萬件，房屋登記部門一般是處級，而國土的登記部門屬于科級，如果完全推倒重來，肯定會有人反對。同時，原有管理人員的安排也需要考慮在內(nèi)，比如，住建部有全國房屋登記官考試制度，全國有30多萬人從事房屋登記，通過考試的大概2.9萬人，這批人應(yīng)該成為登記制度的主力軍。統(tǒng)一登記機構(gòu)在中央與省一級基本沒有太大的現(xiàn)實意義，關(guān)鍵是縣和市，因為這一部分才是真正的辦理登記的執(zhí)行部門，對他們的影響也最大。

地方部門是登記管理的基礎(chǔ)，也可能成為阻力，比如住建部一直希望推進的房屋登記聯(lián)網(wǎng)，遲遲未有進展，與地方阻力密不可分，如果國土部想推，也不一定能行。地方政府不愿意將登記統(tǒng)一到國土部門下面。

一方面，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)該求同存異，尋找最大公約，而不能簡單消滅現(xiàn)存制度，尤其是被實踐證明的制度，如果推倒重來，對改革未必是好事。

另一方面，作為頂層設(shè)計的立法，也需要充分考慮中央和地方權(quán)力劃分，涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等領(lǐng)域的統(tǒng)一登記，不同部門間的阻力或許會更大。建議可以設(shè)立一個獨立的登記機構(gòu)，既不隸屬于國土部門，也不隸屬于住建部門，而有些地方已經(jīng)在做類似的試驗，效果不錯。

不動產(chǎn)登記條例對于具體的規(guī)定事項應(yīng)該有所取舍，對于地方登記機構(gòu)的統(tǒng)一應(yīng)尊重各地的實踐探索，不宜介入太深，重點可集中在登記規(guī)則、登記簿等。立法不僅是體現(xiàn)民眾改革期望的重大舉措，也應(yīng)是體現(xiàn)立法智慧的不斷實踐。

應(yīng)警惕《不動產(chǎn)登記條例》搞成大躍進式的立法。前期調(diào)研很重要。即使將現(xiàn)有送審稿提交到國務(wù)院法制辦，經(jīng)過征求意見等環(huán)節(jié)，正常走完程序也需要半年以上，現(xiàn)在的草案爭議那么大，國務(wù)院法制辦也會卡住重新討論?！段餀?quán)法》頒布之后，住建部、國土部等都建立了不動產(chǎn)登記制度，同時，實踐中的具體問題也得到了充分暴露和解決，現(xiàn)在應(yīng)該是統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的好時機。新條例需要把好的理論和實踐吸收進去，不能讓新條例反而不如房屋登記辦法或土地登記辦法，最后倒退了。

與征稅無關(guān)

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度從一開始就與“征稅”和“反腐”這兩個關(guān)鍵詞牢牢地粘在一起了，但是，這項制度真正的、主要的功能卻與征稅、反腐無關(guān)。

不動產(chǎn)登記制度有助于征稅，或者說，可以服務(wù)于征稅。在國家征收不動產(chǎn)上的各種稅賦（如契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)的個人所得稅及遺產(chǎn)稅）時，完全可以以不動產(chǎn)登記為手段。如果相關(guān)民事主體不繳納這些稅金，則登記機構(gòu)就不辦理相應(yīng)的不動產(chǎn)登記。例如，中國的《契稅暫行條例》第十一條第二款規(guī)定，在辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記和建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移登記時，當(dāng)事人沒有提交契稅完稅憑證，土地或房產(chǎn)登記機構(gòu)就不能辦理該登記?！锻恋卦鲋刀悤盒袟l例》第十二條規(guī)定，納稅人未繳納土地增值稅的，不得辦理有關(guān)的權(quán)屬變更登記。

但是，征稅并不能完全依靠不動產(chǎn)登記制度。對民事主體而言，不動產(chǎn)交易時是否辦理不動產(chǎn)登記并非強制，而是完全自愿的。當(dāng)事人買賣房屋等不動產(chǎn)時，可以不辦理登記。不辦登記，無非不發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等不動產(chǎn)物權(quán)變動的效果而已，只要當(dāng)事人愿意，國家也無從干涉，不能強制當(dāng)事人辦理登記或針對不辦理登記的行為給予行政處罰。因此，把征稅看作不動產(chǎn)登記制度的主要作用顯然是非常片面的。這種觀點也會使得稅務(wù)機關(guān)推卸自己應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

不動產(chǎn)登記制度是與“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”這一重要民事活動息息相關(guān)、密不可分的基本制度。它主要有三項基本功能：其一，明確不動產(chǎn)權(quán)利的歸屬和內(nèi)容，維護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益；其二，降低交易成本，提高不動產(chǎn)交易效率；其三，保護善意第三人，維護不動產(chǎn)交易安全。其實，2013年3月10日時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱向十二屆人大一次會議作的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》已經(jīng)提到了上述不動產(chǎn)登記制度的基本功能，該說明指出，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是為了“更好地落實物權(quán)法規(guī)定，保障不動產(chǎn)交易安全，有效保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)?！?/p>

之所以不動產(chǎn)登記制度具有上述基本功能，其原因在于：

首先，國家設(shè)立不動產(chǎn)登記機構(gòu)，頒布嚴格的不動產(chǎn)登記法或條例，使不動產(chǎn)的自然狀況和權(quán)利狀況等被真實準確地記載于不動產(chǎn)登記簿上，登記簿具有很高的法律效力，它被作為不動產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。

其次，任何希望從事或正在從事不動產(chǎn)交易的當(dāng)事人，可以通過查詢不動產(chǎn)登記簿來準確、便捷地了解不動產(chǎn)上的權(quán)利歸屬和權(quán)利內(nèi)容，這就避免了實際調(diào)查不動產(chǎn)權(quán)屬的麻煩，交易成本自然下降，交易效率得以提高。

再次，由于不動產(chǎn)登記簿是不動產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，因此，從事不動產(chǎn)交易的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)可以信賴登記簿記載的真實性。一方面，通過查詢登記簿，交易當(dāng)事人可識破各種欺詐行為，防止上當(dāng)受騙。比如，北京前不久發(fā)生的犯罪分子以承租的萬科藍山的房屋出售給購房者的案件，如果購房者能夠查詢登記簿，可以輕易地識破騙局。另一方面，如果登記簿上出現(xiàn)了錯誤，無論該錯誤是何人所致，善意信賴登記簿的交易當(dāng)事人也能受到法律保護，其從事的交易效力不受影響。這就是《物權(quán)法》第一百零六條以下規(guī)定的善意取得制度?？傊ㄟ^這正反兩個方面，不動產(chǎn)交易的安全得到了極大的保障。

與反腐無關(guān)

在當(dāng)前反腐形勢嚴峻的狀況下，不少人寄希望于不動產(chǎn)登記制度。在這些人看來，通過不動產(chǎn)登記資料的公開，允許任何人到登記機構(gòu)查詢官員名下的房產(chǎn)，可以變相實現(xiàn)官員財產(chǎn)公開，進而與腐敗做斗爭。然而，筆者認為，這種做法不僅違反中國法律的規(guī)定，無助于反腐，更會扭曲不動產(chǎn)登記制度的功能，侵害他人的合法權(quán)益。

首先，要求公開登記資料，允許任何人到登記機構(gòu)輸入官員及其近親屬的姓名來查詢其名下的房產(chǎn)，有違現(xiàn)行法律的規(guī)定。中國《物權(quán)法》第十八條對于查詢不動產(chǎn)登記資料的主體有明確的規(guī)定，即權(quán)利人和利害關(guān)系人。

其次，不動產(chǎn)登記制度是不動產(chǎn)市場的基礎(chǔ)性制度，而非用于反腐的制度。從制度設(shè)計層面上看，即便允許任何人查詢不動產(chǎn)登記資料也無法反腐。如前所述，登記與否是自愿的，而不是強制的。官員收受他人行賄的房屋后，完全可以不辦登記。就算辦登記，也可以登記在他人的名下，或者完全如同龔愛愛那樣以違法方式取得多個身份證、戶口本來辦理登記。對于這些公安機關(guān)辦出來的真的“假身份證、假戶口本”，不動產(chǎn)登記機構(gòu)根本無法查驗。這種情況下，單獨一個登記制度如何反腐？

在當(dāng)前反腐形勢嚴峻的時候，不少人寄希望于不動產(chǎn)登記制度。在這些人看來，通過不動產(chǎn)登記資料的公開，允許任何人到登記機構(gòu)查詢官員名下的房產(chǎn)，可以變相實現(xiàn)官員財產(chǎn)公開，進而與腐敗做斗爭。然而，筆者認為，這種做法不僅違反中國法律的規(guī)定，無助于反腐，更會扭曲不動產(chǎn)登記制度的功能，侵害他人的合法權(quán)益。

第三，如果假不動產(chǎn)登記之手來反腐，允許任何人隨意查詢他人名下的房產(chǎn)，很可能出現(xiàn)“畫虎不成反類犬”的效果。不僅反腐失敗，還會泄露廣大民事主體的數(shù)據(jù)信息，造成其隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)甚至人身權(quán)被侵害的嚴重后果。當(dāng)前，中國個人數(shù)據(jù)信息被泄露的問題已經(jīng)十分嚴重，各種欺詐犯罪甚囂塵上。此時，再允許任何人隨意查詢他人的房產(chǎn)信息，勢必為別有用心者、違法犯罪分子提供便利。顯然，以不動產(chǎn)登記來反腐，本質(zhì)上就是要以廣大民事主體的隱私權(quán)和個人數(shù)據(jù)信息的安全為反腐做陪綁（中國青年政治學(xué)院法律系副教授楊支柱先生語）。

“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。不同的制度，各有其功能。要真正預(yù)防和減少官員的腐敗行為，就應(yīng)當(dāng)真正實現(xiàn)權(quán)力的制衡與監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)入制度的籠子里。公職人員財產(chǎn)申報公開制度就是這樣一個在世界各國以及中國臺灣地區(qū)都行之有效的“制度之籠”。這一制度通過強制官員及其近親屬向有關(guān)機關(guān)及社會大眾公開財產(chǎn)狀況，以達到監(jiān)督官員、預(yù)防貪腐的目的。然而，這個制度與不動產(chǎn)登記制度顯然是性質(zhì)不同、功能不同的兩項制度，不應(yīng)混為一談。