職業教育集團財政投入問題研究

□高衛東

職業教育集團財政投入問題研究

□高衛東

推進職業教育集團建設有必要加強政府對職業教育集團的財政資金投入。政府對職業教育集團的財政投入方式比較適宜采用財政專項投入模式。建議地方政府采用年度財政專項投入模式以解決職業教育集團建設日常運行經費；中央政府采用專項經費“以獎代補”投入模式，加快建設一批示范性職業教育集團，推動職業教育集團體制、機制創新。

職業教育集團；財政投入

職業教育集團是由若干具有獨立法人資格的職業院校聯合若干行業、企業、事業、社團等相關組織組成的職業教育辦學聯合體。2005年以來，我國職業教育集團建設獲得了快速的發展，據教育部統計，截止2009年底，教育行政部門批準成立的職業教育集團數量為444個，參與成員達到了21826個，其中，中職學校數量為4347所，高職院校1153所，企業13806個，行業協會989個，科研機構529個，其他組織為1002個[1]。全國各地通過組建職業教育集團，實行職業教育集團化辦學，推進了工學結合、校企合作、頂崗實習，實現了學校、企業與行業的共同發展，促進了職業教育資源整合和優勢互補，推動了職業教育的區域合作和城鄉合作，提高了職業教育的辦學質量和辦學效益，增強了職業教育服務經濟社會發展的能力。

然而，目前我國職業教育集團化辦學還普遍面臨著職業教育集團“集而不團”的問題，突出表現在以下一些方面：集團成員關系松散，校企合作有待深入，校際合作有待加強，體制機制有待完善，集團化辦學的功能與潛能尚未充分發揮。導致我國職業教育集團建設與發展存在上述問題的原因是多方面的，其中一個重要原因是我國職業教育集團建設與發展缺乏強有力的資金支持和經費保障。因此，大力加強政府對職業教育集團建設與發展的財政資金投入，是進一步推進我國職業教育集團化辦學健康發展的重要政策舉措。

一、職業教育集團財政投入的必要性

（一）加強政府對職業教育集團建設的財政投入是貫徹落實《國務院關于大力發展職業教育的決定》和 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》有關要求的必要舉措

2005年發布的 《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出：“推動公辦職業學校資源整合和重組，走規?；?、集團化、連鎖化辦學的路子”。2010年7月發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確要求：“健全多渠道投入機制，加大職業教育投入”，并進一步提出：“支持一批示范性職業教育集團學校建設，促進優質資源開放共享。”

顯然，《國務院關于大力發展職業教育的決定》和 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020年）》已將職業教育集團化辦學作為推進我國職業教育改革與發展的重大戰略舉措。為此，教育部還將探索職業教育集團化辦學模式列為國家教育體制改革試點項目，以北京市、天津市、河北省、遼寧省、黑龍江省部分市、安徽省部分市縣、福建省、河南省、湖南省、廣西壯族自治區、海南省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區等地區為重點，進行改革探索[2]。

職業教育集團化辦學作為推進我國職業教育改革與發展的一項重大政策舉措，必然要求實施相應的財政政策加以配合。只有在相應的財政政策支持配合下，職業教育集團化辦學才可能得到有力的實施，《國務院關于大力發展職業教育的決定》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的有關要求才可以得到有效的貫徹落實。

（二）加強政府對職業教育集團建設的財政投入是推進我國職業教育改革與發展的重要抓手和突破口

長期以來，我國職業教育發展始終存在產教對接不暢、校企結合不緊密、辦學資源分散、區域發展不平衡、教育教學質量不高等老大難問題，亟待有所突破。而通過建設職業教育集團，實施職業教育集團化辦學可以有效推進我國職業教育跨行業、跨區域整合資源，大力強化產教對接、校企合作，有力促進我國職業教育均衡發展[3]。

1.職業教育集團建設有利于加強校企合作。（1）職業教育集團的組建有利于增強職業學校對行業企業的吸引力。在市場經濟體制下，企業日益成為以追求利潤最大化為根本目的的市場主體，企業與職業學校的合作只有建立在有利于企業實現利潤最大化這一經濟目的之上，才能夠吸引企業愿意與職業學校建立密切的合作關系。通過職業教育集團，職業學?？梢詫崿F資源共享和優勢互補，從而有效提高職業學校的辦學水平和辦學實力。職業學校辦學水平和實力的增強意味著職業學校為行業企業提供人才、培訓、技術、智力服務的能力增強，從而有利于增強職業學校對行業企業的吸引力。（2）職業教育集團的組建有利于降低校企合作的交易成本，促進校企多邊、多向、集團式合作。同職業學校校際合作一樣，職業學校與行業企業的合作同樣存在著尋找合作伙伴、談判、簽約、監督合作實施的交易成本。職業教育集團的組建使校企合作的方式由個別學校與個別企業之間雙邊的合作，變成為職業教育集團與多個企業多邊、多向、集團式合作，這就可以大大降低單個學校與單個企業單獨簽約合作所產生的交易成本。另外，企業與職業教育集團的合作由于有職業教育集團整體實力和信譽作保障，可以大大增強校企合作的可靠性。由于在職業教育集團內部建立起了統一的行為規范（集團章程）和協調機制（董事會），因此一旦集團個別成員與企業在合作中發生矛盾和分歧，職業教育集團可以出面予以協調，從而可以有效降低合作的協調成本和監督成本，及時化解合作中產生的矛盾和糾紛。（3）職業教育集團的組建有利于將行業行政管理部門和行業協會的力量整合進來，從而增強職業教育與行業企業的聯系紐帶。

2.職業教育集團建設有利于職業教育資源的整合、融通、共享。（1）組建職業教育集團可以大大降低職業學校校際合作的交易成本，從而擴大職業教育校際合作的廣度和深度。職業教育集團是若干具有獨立法人資格的職業學校及相關企事業單位以契約或資產聯結為紐帶組成的職業教育辦學聯合體。在這一聯合體中，集團成員遵循共同的合作協議（集團章程），集團成員之間不需要分別簽署合作協議。一所學校一旦加入了某一職業教育集團，就意味著它同集團中其他所有成員達成了同樣的合作協議，而不需要與其他成員分別簽署合作協議。另外，集團成員的合作是在集團董事會的統籌、協調、指導、監督下進行的，這樣就可以大大減少每一個集團成員為監督合作協議的有效執行而必須花費的監督成本。由此可以大大降低職業學校校際合作的交易成本，從而大大擴展職業學校校際合作的廣度和深度。（2）職業教育集團建設可以在一定程度上突破阻礙我國職業教育資源整合與共享的體制障礙。目前我國職業教育辦學條塊分割、分頭管理問題十分嚴重。中等職業教育三類校分別由教育部門、行業企業、勞動保障部門多頭舉辦，多頭管理。在教育體系內部，目前部分省市中高等職業教育還分別由高教處和職成處兩個部門分頭管理。職業教育辦學的條塊分割、多頭管理嚴重地影響了我國職業教育資源的利用效率，職業學校“小而全”、“小而多”。同一地區隸屬不同部門管理的多所同類職業學校林立，專業重復設置，教學設備重復建設，彼此爭搶生源、師資、設備。職業教育投入不足和資源閑置浪費兩種現象并存。組建職業教育集團可以在不改變各個職業學校原有的行政隸屬關系、經費撥款渠道、人事關系的前提下實現職業教育資源的整合與共享，因此它可以在一定程度上突破阻礙我國職業教育資源整合與共享的體制屏障，在保留原有的“多頭舉辦、多頭管理”的職業教育管理體制的環境下，實現職業教育資源的整合與共享。

3.職業教育集團建設有利于提高教學質量。（1）組建職業教育集團有利于發揮職業教育重點校、示范校的示范、輻射、帶動作用。我國職業教育集團一般是以一所辦學水平高、社會聲譽好、辦學實力雄厚的職業教育重點校或示范校為核心和龍頭，聯合若干相關專業的職業學校及相關企事業單位組建而成。在職業教育集團的活動中，集團的核心學校通常發揮著主導、示范、輻射的作用。職業教育集團的組建使集團的核心學校有條件和渠道利用自身在辦學思想、師資、設備等方面的優勢，對集團其他同類學校施加積極的影響，帶動集團其他同類學校提高辦學水平、師資水平，從而提高職業教育的整體水平。（2）組建職業教育集團有利于加強職業學校的專業建設。一方面，職業教育集團的組建可以加強集團成員學校在同類專業方面教育教學思想的交流、師資的交流、專業教學的研討以及實驗實訓設施的共享，增強專業開發的能力。另一方面，組建職業教育集團還可以通過集團統籌，實現各個組成學校在學科和專業建設上的合理分工。集團內的學?？梢砸罁髯远嗄贽k學中形成的行業關系、師資力量、實驗實訓條件以及招生就業渠道等方面的優勢，集中力量辦好自己的特色學科和專業，避免集團內不同學校之間在學科和專業上的重復建設。（3）組建職業教育集團有利于職業學校推進學分制改革。我國職業學校推進學分制改革的一大障礙是單個學校師資和辦學條件有限，無法開設出足夠多樣的課程來滿足學生日益多樣化、個性化的選課需求。另一大障礙是單個學校學生規模有限，導致雖然有些課程學?？梢蕴峁?，但由于選修該門課程的學生人數太少而使開設該門課程不劃算，從而無法滿足選修該門課程學生的學習需求。通過組建職業教育集團既擴大了集團在校生的規模，又增大了整個集團的辦學實力。在職業教育集團內部，各個集團成員學校可以開展學分互認，學生可以在集團內的學校之間自由選課，從而可以為掃除學分制實施的上述兩大障礙創造有利條件。

由此可見，建設職業教育集團，推進職業教育集團化辦學是解決我國職業教育發展遇到的各項難題的一個重要的抓手和突破口。政府通過加大對職業教育集團建設的財政投入，推動我國職業教育集團建設和職業教育集團化辦學，將有利于解決我國職業教育發展面臨的各項難題，從而有力地推進我國職業教育改革與發展。

（三）加強政府對職業教育集團建設的財政投入是我國職業教育集團建設與發展的現實需要

目前，我國建立的大多數職業教育集團主要是依靠職業教育集團核心學校的投入來維持其日常運行。然而，一方面，大多數職業教育集團核心學校其自身的辦學經費十分有限，無法投入大量資金用于職業教育集團的建設與發展；在行業、企業參與職業教育辦學的積極性普遍不高的社會大環境下，職業教育集團的建設與發展短期內也無法指望行業、企業大量的資金投入。另一方面，以職業教育集團為載體和平臺廣泛開展深入的校企合作、校校合作又需要大量的資金投入。我國職業教育集團建設在資金投入上目前處于嚴重的短缺狀態。

由于資金短缺導致許多職業教育集團無法正常運行，許多校企合作項目和校校合作項目無法有效開展起來，職業教育集團所具備的許多潛在的辦學功能無法充分發揮出來。我國職業教育集團建設與發展所面臨的這一現實狀況迫切需要加強政府對職業教育集團建設的財政投入，給職業教育集團的有效運行注入動力。

二、職業教育集團財政投入方式的選擇

目前，我國職業教育財政投入主要有以下四種方式[4]：

一是定員定額模式。即以各項額定標準分別乘以相應的定員編制數目再加以匯總，從而形成應該撥付的教育事業費總額。我國大部分中等職業教育一般采取這種撥款模式。

二是“綜合定額+專項補助”模式?！熬C合定額”是指政府有關部門制定的生均教育經費的定額標準，不同層次、不同種類的學生其定額標準不同。“專項補助”包括專項人員經費和專項事業補助費。我國高等職業教育主要采用這種撥款模式。

三是專項經費“以獎代補”模式?！耙元劥a”是中央財政職業教育專項經費以獎勵方式支持辦學效益高的地區或學校的一種教育轉移性支付。

四是專項一次性補助模式。國家每年根據財力對某些地區或職業學校安排一定數量的一次性補助。

目前，我國大多數職業教育集團是集團成員單位按照“三不”原則（集團成員單位原隸屬關系不變、產權性質不變、教職工身份不變），在自愿的基礎上組建而成的松散的職業教育辦學聯合體。它具有如下一些基本特征：（1）職業教育集團不同于企業集團，它是一種以職業教育教學、科研為主要活動的教育聯合體，不以營利為目的；（2）職業教育集團各個組成單位仍保持有獨立法人資格，各組成單位在法律地位上是完全平等的；（3）職業教育集團一般以一所辦學條件好、教學質量優、社會聲譽高的職業學校為核心和龍頭，聯合若干相關專業的職業學校及相關企事業單位組建而成。在職業教育集團的活動中，集團的核心學校發揮著主導、示范、輻射的作用；（4）職業教育集團各個組成單位主要以契約（集團章程）為聯系紐帶，在集團章程的指導、約束下，分工合作，共同開展教育教學、教育科研及相關服務活動；（5）職業教育集團本身一般不具有獨立法人資格。

鑒于目前我國職業教育集團的如上一些特征，特別是職業教育集團的教職工數和學生數常常處于變動狀態，政府對職業教育集團的財政投入方式不宜采用定員定額模式和“綜合定額+專項補助”模式，比較適宜于采用財政專項模式。

三、職業教育集團財政投入模式

（一）地方財政投入模式：年度財政專項模式

由于職業教育的服務面向具有比較鮮明的區域性，主要是服務于區域產業發展和經濟社會發展，因此，地方財政（省、市、縣）應當成為各地職業教育集團日常運行經費的財政投入主體，建議采用年度財政專項投入模式。具體投入方式建議如下：

1．投資對象。由于職業教育集團的運行主要是依托集團核心學校來組織運行，因此，財政投入對象應當是各地職業教育集團核心學校。由集團核心學校將職業教育集團財政專項資金用于職業教育集團各個合作項目，實現集團化辦學的功能。

2.投資方向。財政專項資金應主要用于職業教育集團成員間的校企合作項目、校校合作項目以及職業教育集團體制機制建設項目。

3.投資周期。地方財政應以年度為一個周期，每年給予本地所屬的各個職業教育集團一定的財政專項資金，用于職業教育集團建設與發展，使職業教育集團能夠獲得一個相對穩定的財政經費支持與保障。

4.立項方式。每年由各個職業教育集團核心學校撰寫財政專項立項申報書、項目財政支出預算明細表、項目可行性報告等文件上報地方財政部門評審，列入地方財政預算后，撥付給職業教育集團核心學校。

5.管理方式。職業教育集團核心學校是年度財政專項的實施單位，日常經費管理由職業教育集團核心學校負責。

每年財政專項結束后，由地方財政部門會同地方教育行政部門對職業教育集團財政專項實施情況進行績效考評，并將考評結果作為來年項目評審和審批的重要依據。

（二）中央財政投入模式：專項經費“以獎代補”模式

為貫徹落實《國務院關于大力發展職業教育的決定》和 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的有關要求，推動全國職業教育集團建設和職業教育集團化辦學健康發展，中央財政有必要以專項經費“以獎代補”模式重點支持一批職業教育集團建設，在全國打造一批示范性職業教育集團。具體投入方式建議如下：

1.投資對象。中央財政職業教育集團專項資金主要投給經評選選出的示范性職業教育集團建設項目學校。

2.投資方向。中央財政專項資金應重點支持具有特色與創新的集團化辦學體制機制改革項目、校企深度合作項目、校校深度合作項目，尤其應鼓勵支持中高職銜接、城鄉合作、東西部合作辦學、中外合作辦學項目等。具體投入可從以下幾個方面入手：

一是集團運行機制建設。支持職業教育集團開展體制與機制創新，促進集團化辦學功能的有效發揮。

二是集團人才隊伍建設。支持集團內師資庫建設。支持多方合作的共享型師資平臺建設和遠程教育師資交流平臺建設。

三是集團共享研究中心建設。支持職業教育集團與相關行業企業建立共享研究中心，共同開展技術研發和人才培養。

四是集團共享型實訓基地建設。支持職業教育集團成員單位相互合作建設具備教學、培訓、鑒定和生產等多功能的共享型實訓基地。

五是集團公共信息服務平臺建設。支持職業教育集團依托互聯網技術建立職業教育集團信息網站，作為集團內部各成員共享信息的技術平臺。支持集團信息資源庫建設，建設學生、師資、企業技術人員等基本信息庫。

六是集團專業與課程建設。支持集團成員合作開展專業建設，統一制定相關專業的培養目標和教學標準。支持集團成員合作開展課程建設，集團內成員單位緊密合作共同構建“基于工作過程”的課程體系、中高職一體化課程體系。

3.項目周期。中央財政職業教育集團專項資金項目建設周期以2-3年為宜。

4.立項方式。由教育部根據各?。ㄗ灾螀^、直轄市）職業教育集團建設發展情況，確定各?。ㄗ灾螀^、直轄市）申報示范性職業教育集團建設項目學校名額數量。由各個?。ㄗ灾螀^、直轄市）根據教育部確定的名額數量推薦申報示范性職業教育集團建設項目學校。由教育部組織專家對示范性職業教育集團建設項目學校申報材料進行評審，提出建議名單。由教育部會同財政部確定示范性職業教育集團建設項目學校名單，并根據審評后的申報經費金額下撥專項經費。?。ㄗ灾螀^、直轄市）地方財政按照1:1的比例配套給予示范性職業教育集團建設項目學校以財政資金支持。

5.管理方式。中央財政“以獎代補”示范性職業教育集團建設財政專項經費實行中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、示范性職業教育集團建設項目學校三級管理。建立示范性職業教育集團建設項目中期檢查制度，中期檢查由?。ㄗ灾螀^、直轄市）教育行政部門負責。建立示范性職業教育集團建設項目終期驗收制度，終期驗收由中央和省（自治區、直轄市）教育行政部門組織專家進行評審驗收。

[1]許濤.職業教育集團化辦學的理論分析與個案研究[D].華東師范大學博士論文，2011.

[2]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知 [EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_1783332.htm.

[3]侯光，黃鳳文，聶偉.集團化辦學是我國職業教育改革發展的必然[J].職教論壇，2013（12）.

[4]陳敬良，等.公共財政對教科文投入的方式及效能研究[M].北京：知識產權出版社，2012：21.

G710

A

1001-7158（2014）10-0008-04

高衛東（1966-），男，陜西佳縣人，北京教育科學研究院職業教育與成人教育研究所副研究員，研究方向職業教育宏觀政策研究。

國家社科基金教育學重大課題“我國現代職業教育體系研究”（編號：AJA110003），主持人：姜沛民。

責任編輯 韓云鵬