美國政府、社會與社區學院的關系研究及啟示

邵 寧

一、美國政府宏觀指引社區學院的發展

（一）美國政府制定政策引導社區學院的發展

政策法規對美國社區學院的發展起到了重要的作用，它們是社區學院發展的基礎，引導、規范和保障社區學院的發展。1862年，美國政府頒布的《莫里爾法案》規定，聯邦政府增地給各州，各州可以出售這些土地，所得的錢用來創建社區學院。1917年，美國政府頒布《史密斯-休斯法案》，該法案提出向更多的民眾提供知識技術的教育，并提供夜間上課的學習機會，推動了社區學院的發展[1]。1944年美國政府頒布的《退伍軍人權利法》，為二戰退伍軍人提供資助，符合規定的退伍軍人都有權在一所獲批的教育或訓練機構得到教育或訓練。很多退伍軍人的文化水平較低，往往選擇入學門檻低、學制短、實用性強的社區學院接受教育，這給社區學院帶來了大量生源和經費[2]。1963年美國政府頒布的《職業教育法》拓寬了職業教育的對象、經費和時間安排，為社區學院的快速發展創造了條件[3]。

近些年來，美國政府依然大力支持社區學院的發展。1990年，聯邦政府頒布了《卡爾.D.波金斯職業教育法案Ⅱ》。法案規定開發技術預科課程，整合學術教育和職業技術教育的課程方案，開發與職業相關的課程方案并給予資金資助，授權聯邦政府每年向各州和地方的培訓計劃投資16億美元以提高美國技術的競爭力[4]。同年，布什總統簽署了《1990年國家和社區服務法案》，主要向美國民眾強化社區服務的理念。克林頓總統曾提出的“教育行動綱領”明確規定“讓每一個18歲青年能上大學，每一個美國成年人能夠進行終身學習。”2010年，奧巴馬總統簽署了《醫保與教育協調法》，計劃在4年內為社區學院投資20億美元，資助社區學院等機構建設更加適用的教育和職業培訓方案，更好地幫助有需要的人們及時掌握新技能或實現再就業[5]。

（二）美國政府為社區學院的發展提供財力支持

20世紀初，公立初級學院（即社區學院，初級學院是早期的稱呼）剛開始發展時，學院經費由當地稅收提供。當地政府按在校學生人數劃撥固定的經費，州政府對各地公立初級學院再給予數額不等的經費補助。稅收較高的地區經費補助較少，反之則經費補助較多，使得經濟發展程度不同地區的公立初級學院的教育經費大致相等。這段時期美國社區學院辦學經費的主要承擔者是地方政府。隨后，美國各州政府對社區學院的撥款逐年提高，州政府撥款成為社區學院資金的主要來源。一般說來，哪個州政府的投入多，哪個州社區學院的學費就低。聯邦政府給社區學院的撥款逐年減少，但是聯邦政府對社區學院的資助和合同金額增加了。

隨著美國社區學院數目和在校生人數急劇增加，美國聯邦政府、州政府和地方政府對社區學院的資金支持不斷加大。美國政府也連續出臺了一系列政策法規，除了增加對社區學院的撥款，還通過對經濟困難學生以及軍人發放生活補貼、獎學金和低息貸款等手段加以資助。20世紀60年代，州政府撥款和地方稅收占社區學院辦學經費的75%—80%。70年代初至90年代中期，美國各級政府繼續大力投資社區學院，社區學院的數量大幅增加，其職能從側重于轉學教育向職業教育轉變。1983年美國國會通過的《職業技術教育法案》明確規定，聯邦政府撥款給社區學院，各州政府也大力支持社區學院的發展[6]。

20世紀90年代美國多數州政府再次加大對社區學院的投入，其經費投入比例比本科院校還高。1993年，美國聯邦政府頒布了《美國2000年教育目標法案》，明確表示要撥款給各州社區學院，使更多民眾有機會獲得高等教育，以應對經濟形勢的發展變化[7]。為應對經濟危機，2009年奧巴馬總統宣布了“美國人畢業倡議”的資助計劃。該計劃在今后10年將投入20億美元，資助全美社區學院，鼓勵更多失業者進入社區學院學習，為再就業做準備。這項倡議使全美社區學院在校人數增加500萬名，達到1100萬人左右[8]。

（三）美國各級政府參與社區學院管理

20世紀20年代以前，美國聯邦政府和州政府較少介入各州社區學院的管理。當時，社區學院由當地中小學教育委員會管理，辦學經費少，師資素質低，因而這時的社區學院教育質量差，發展速度緩慢，不能適應美國經濟建設和社會發展的要求。自20年代起，美國聯邦政府和州政府間接地干預社區學院的發展。美國社區學院體系實行聯邦政府引導、學校微觀管理以及社會監控管理等多元管理體制。

美國聯邦政府對社區學院起到了宏觀調控的作用。社區學院將招生、教學和經費使用等情況定期向聯邦政府匯報，并要接受聯邦政府派遣的專家委員會的監督。聯邦政府通過立法和撥款相結合的手段，促進社區學院按照國家的利益調整專業設置和課程安排，為國家的經濟建設和社會發展服務。各州政府除了通過立法和撥款的手段間接調控社區學院之外，也對社區學院的管理實行直接干預，不斷提高社區學院的辦學質量，使其順應各州的經濟建設和社會發展。美國各級政府參與社區學院的治理方式是分權制：聯邦政府不直接管理社區學院，管理權歸州政府；聯邦和州政府及社區學院之間不存在上下級的從屬關系，社區學院直接向教育對象負責。美國沒有社區學院的統一管理體系，由各州政府和地方政府分別管理，但因各州及地方教育部門的管理方法不同，各社區學院的辦學思路和方式也存在差異。

二、社會力量積極參與美國社區學院的發展

（一）美國社區學院的開創、發展源于社區的需要

從內戰結束到19世紀末20世紀初美國經濟的迅猛發展引發了產業結構的變化，城市人口大量增加，新興行業不斷涌現，對勞動人口素質提出了新的要求，這需要改革原有的高等教育結構，建立一種靈活多樣的高等教育體制，以培養經濟建設和社會生活所需的勞動力。這個時期經濟和社會對勞動力素質提出的新要求，是美國社區學院萌芽的外在動力，同時美國經濟的快速發展和國民財富的急劇增加，又為社區學院的創立奠定了物質基礎。當時美國的經濟和社會形勢催生了社區學院。

社區學院的教育服務以社區為中心，著眼于社區需要，為社區納稅人服務，實現“教育社區化”和“社區教育化”。美國社區學院的經費主要由當地社區居民的稅收承擔，因此社區學院具有很強的社區性，即社區教育對象是社區居民，根據社區的經濟、地理、文化傳統和社區居民的實際需要開設課程，以便有效地促進社區的經濟發展和社會進步。為獲得政府和社會的支持，社區學院也必須致力于滿足所在社區對教育的需求，爭取讓更多社區居民獲得受教育的機會。社區通過參與、提供資金、入學、雇傭等方式影響社區學院，引導社區學院扎根社區，更好地服務社區。

美國社區學院的一個重要職能是職業教育，它的顯著特點就是企業對職業教育的廣泛、深入地參與和支持。基本上社區學院的所有專業都有企業的參與。當然，企業參與主要是考慮到自身所需，而能否在社區學院里找到企業所需要的項目則取決于社區學院的辦學理念，社區學院在人才培養、專業設置、課程體系建立等方面要與企業實際需求相關聯。在這種共同利益的基礎上，學校與企業建立了密切的合作關系，既能夠滿足社區企業發展的要求，又能使社區學院在為社區企業服務的過程中獲得企業的認可和支持，從而促進自身的不斷完善和發展。

（二）美國社會各方參與社區學院管理

美國社區學院享有很大的自治權利，較少受到政府的行政干預。社區學院形成了自己的學區體系，并建立了社區董事會。學區董事會一般有5到7名成員，具體數目因學區內社區學院數量而有所變化，但最多不超過7名。董事會成員有社會名流、學校管理者、學生、社區居民等，由學區的選民選舉產生。不同背景的社會成員代表社會對學院的長遠發展進行指導。社區學院董事會成員的性質決定了他們在社區學院的管理過程中，能公正客觀地做出決策，保證社區學院健康發展。對外，社區學院董事會協調學院與政府、社區、校友、企業等之間的關系，向他們尋求資源支持社區學院的發展；對內，作為權力機關和決策機構，社區學院董事會承擔的職能包括任命董事長和學院校長；確定教師的薪酬待遇和工作條件；制定學院的發展規劃；了解和反饋學生、家長和社區對學院教育、管理等方面的意見，對學院的教學質量和社會反響做出評估。

社會組織參與社區學院管理，受到政府、社會、學校的認可。社會組織通過調查、研究、咨詢等形式為社區學院提供幫助，影響社區學院的發展。美國社區學院協會通過資料收集、分析和發布信息等多種方式，提高社區學院的社會地位，影響政策法規的制定，為社區學院爭取各種權益。美國大學和學院受托人委員會協會為社區學院提供政策評價標準，還為受托人提供培訓，提高受托人管理社區學院的水平。各類行業協會和評估機構以評估報告的形式影響各級政府對社區學院的資金投入，評估社區學院辦學水平，監督學校方針政策的制定和具體舉措的開展情況[9]。

（三）美國社區學院教育資金來源多元化

資金的多方來源奠定了美國社區學院發展的基礎。2000年，美國社區學院的經費來源比例是：學費占20%，聯邦經費占6%，州政府經費占45%，地方經費占19%，私人捐贈占1%，服務收入占5%，其他占 4%[10]。

社區學院應社會需要產生和發展，為社會提供了不同的教育服務，因此社區學院除了政府資助外，還獲得大量社會資金。1973年中東戰爭引發的世界性能源危機對美國經濟的打擊相當嚴重，使美國經濟長期陷入衰退之中。經濟不景氣造成美國聯邦政府和州政府對各教育機構的投資增長明顯減慢，迫使社區學院通過為當地社區開展付費服務來爭取社區企業的資金。社區企業捐款給社區學院，其捐助部分可享受稅收減免。社區學院教學實踐所用的一些設備，如汽車、機床等，也由社區企業提供。社區企業還通過提供生源、委托培訓等形式向社區學院支付學費。社區企業對社區學院的投入與參與使社區學院的教學活動能更緊密地結合社會和市場的實際需求并及時進行調整。美國的社區學院與社區企業互利互惠，共同推動美國的經濟發展和社會建設。

四、政府、社會與社區學院的關系對我國社區學院發展的啟示

（一）我國政府應為社區學院的發展提供宏觀的政策指導和資金支持

美國聯邦政府和州政府對各州社區學院進行政策引導，確保社區學院在聯邦政府、州政府的政策指導下自主辦學，保證各級政府頒布的政策得以貫徹執行，同時還為社區學院的發展提供強大的財力支持，因而有效地促進了美國各州社區學院的發展。

目前，我國仍未出臺關于社區學院建設和管理的政策法規，這意味著社區學院的建設和發展還未真正納入政府行為的范疇，我國社區學院的發展仍處于無法可依的狀態。中國中央和地方政府應逐漸完善政策法規，為社區學院持續健康發展保駕護航。

我國社區學院的教育經費主要來源于政府財政，此外還有學院董事會的捐資和學生的學費。但是，政府投入和社會捐贈十分有限，經費不足難以支持社區學院的發展。社區學院還通過臨時籌集、企事業單位的贊助以及利用教學設施等手段維持運轉，而這些資金來源不穩定，不利于社區學院使用和管理這些資金。我國社區學院應堅定立足社區、面向社會的方針，與社會聯合辦學，充分利用社會資源，形成政府、企業、團體、個人四方的多元資金來源模式，更好地支持社區學院的發展。

（二）我國社區學院應立足于社區需要，服務社區，與社區形成良好的互動

社區民眾的需要是美國社區學院產生的基礎，也是它持續發展并廣受社會歡迎的主要原因。社區不僅享受社區學院提供的教育服務，且要積極支持社區學院的建設和發展。以政府撥款為主的單一資金來源致使我國社區學院提供的教育服務與社會需求聯系不夠緊密。社區學院為了擴大生源，降低辦學成本，同其他高等院校一樣設置社會上的熱門專業，專業重復設置導致了社區教育資源的浪費。我國社區學院定位不夠明確，故長時期得不到社會的認可。

我國社區學院無法對社會需求的變化做出及時的反應，提供讓社區民眾滿意的教育產品。滿足社區需要、服務社區應是我國社區學院的基本定位。社區學院為滿足當地居民的需求而設立，應根據他們的切實需要提供相應的教育服務。社區學院要充分了解社區居民、企業、行業的需求，為它們提供合適的教育服務，進而，社區學院才能獲得社會認可和支持，促進自身的良好運轉。

（三）我國政府和社會應適當介入社區學院的管理

美國社區學院由各州政府和地方政府直接管理。由于各州社區學院分屬各州和地方教育部門管理，對社區學院的具體管理方法存在差異。美國社會各界也積極參與社區學院的管理，為社區學院的有效運轉做出了很大貢獻。我國社區學院的資金依賴于地方政府財政，由地方政府直接進行管理。社區學院按照政府的規定和指示開展教學活動。這種管理體制使得社區學院圍繞政府的指揮棒而不是社區需要來開展教學活動，使社區學院不能發揮它的開放、靈活和適應社區的優勢，阻礙了社區學院的發展。我國中央和地方政府應給予社區學院宏觀政策的指導和經費的支持，并聯合社會力量對社區學院進行管理，不僅使社區學院及時充分地反映社會的意愿，且通過社會力量的參與，管理、引導社區學院的運作。社區學院的董事會應該積極調整管理結構，定期召開社區學院會議和積極引進社會資源，對社區學院的發展規劃進行指導和制度上的監控，引導社區學院健康平穩地發展。

[1]M.Trow.American Perspectives on British Higher Education under Thatcher and Major[M].Oxford Review of Education,winter 1998.

[2]The Reader’s Digest.Family Encyclopedia of American History[Z].N.Y.:The Reader’s Digest Association,Inc.,1975.

[3]Howard R.D.Gordon,The history and growth of vocational education in America,Boston,Allyn and Bacon，1999：71.

[4]W.Norton Grubb,The New Vocationalism[J].Phi Delta Kappn,1996(3):535-538.

[5]奧巴馬簽署《醫保與教育協調法》，北京教育科研網[EB/OL].(2010-04-22)[2010-05-10].http://www.bjesr.cn/esrnet/site/004670012823e3462d.html.

[6]王英杰.美國高等教育的發展與改革[M].北京：人民教育出版社，2002：249-273.

[7]奧巴馬投入20億美元資助全美社區大學,新浪網[EB/OL].http://news.sina.com.cn/w/2009-07-16/044515960212s.shtml.

[8]左家哺,彭蝶飛，屈中正.美國高等職業教育的特點[J].湖南環境生物職業技術學院學報，2003（12）：364-368.

[9]王國光，宋亦芳.社區教育社會評價問題探析[J].教育發展研究，2014（13-14）：64-69.

[10]姜光輝.美國社區學院的七大特色分析[J].中國農業教育,2009(4):61-64.