職業教育國家資格框架利益主體關系探析

□肖鳳翔 井 泉

國家資格框架涉及職業教育有效運行及其保障的頂層設計， 其構建和完善對我國現代職業教育體系的形成和發展產生深刻影響， 在很大程度上成為制約我國職業教育改革與發展的關鍵。 它是職業教育體系內各層次教育的專業認證和國家職業資格認證融合及其相關問題的探索。從特定層面上看，詮釋我國職業教育多元利益主體的利益訴求及其關系，是支持職業教育國家資格框架有效運行， 吸納更廣范圍的社會資源支持我國職業教育的關鍵。

一、職業教育國家資格框架利益主體的厘定

國家憑借其政治權力，通過制定法律，設定一定標準，向自己管轄范圍內的各類納稅人無償地征收實物或貨幣，用以維持國家公用事業運行，國家承擔的責任在于發展公共事業，為勞動力市場提供合格勞動力便成了國家的責任。合格勞動力要求職業教育來提供，因此，國家承擔了發展職業教育的責任。國家職業教育資格框架是由國家或國家授權政府部門制定的全國性資格評定框架，涵蓋了職業教育的學歷教育證書和各類職業資格證書，旨在說明我國學校學歷教育與非學歷教育的職業培訓同質、 學歷教育和職業培訓教育的等值和融通的條件。由于勞動力再生產和人力資源開發及其管理涉及到多部門和社會組織，加上隨著社會組織分工的日益復雜化，職業教育體系的完善已發展為全民事業，單一部門或組織已經不能保障資格框架的科學性、可行性和公共性，因此需要不同層級、不同類型的利益主體參與合作。

職業教育國家資格框架的利益主體，主要包括政府及其職能部門、企業、職業教育機構、行業組織和個人。 一方面，他們是可以影響資格框架目標實現的關鍵群體或個人。因為他們之間在結構與功能上存在著天然的互補性。政府作為國家權力的執行機關，依法為職業教育運行配置公共資源，協調非政府組織和機構參加職業教育，制定支持職業教育發展的政策法規，為職業教育正常運行提供公共政策保障； 教育機構及職業教育與培訓的提供者，承擔為學習者提供正規或非正規有效的教育或培訓服務，是資格框架的實施主角；企業是勞動力需求數量與規格的第一知覺者，也是資格框架標準的重要制定者。 企業是技術技能人力資本的使用者，對技術技能人才的質量規格有充分的發言權，國家資格框架對教育和培訓的標準規定不能無視企業的需求；行業組織或行業協會是介于政府和企業的非政府組織，是政府、教育機構和企業間的“中間人”。由于行業組織天然的中介性，是國家資格框架內公共利益和商業利益的協調者；個人則是資格框架最直接的參與者。 另一方面，他們是以資格框架為依托滿足自身發展需求的主要利益獲得者。于國家和政府而言，有利于社會公平正義、提高政府的執政能力；于職教機構而言，提升職業教育與培訓系統的社會地位；于用人單位而言，降低用人風險，提高競爭力；于行業組織而言，可以擴大影響力，推動同行業企業的發展；于個人而言，提升個人教育需求、促進其職業發展。

二、職業教育國家資格框架利益主體的訴求與責任

政府、教育機構、企業、行業組織以及個人既是職業教育國家資格框架的利益主體， 又是責任主體，他們自主行動獲取資源，影響職業教育國家資格框架目標的實現并被該目標影響，他們之間因為存在物質、信息和能量的傳遞與共享而相互依存。

（一）政府：體現國家意志的行政主體

政府是國家權力的執行機關，是國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體，主要負責職業教育國家職業資格認證制度的政策實施與立法保障。由政府認定的人社部門和教育部門把企業和學校培養的勞動力學習成果以資格證書、學歷證書等形式，通過國家意志授予勞動者，打上國家的烙印。由政府主持下國家統一實施和管理的國家職業資格框架，有利于擴大政府的社會服務職能，加強政府市場管理和服務職能。政府政策在激勵勞動者進一步注重學習和培訓、 提高自身職業素質同時，有利于化解產能過剩，加快轉變經濟發展方式，擴大勞動力有序流動，為我國豐富的勞動力資源步入世界就業大循環體系奠定基礎。

（二）教育機構：基于多種資源支持的實施主角

現代職業教育的教育機構主要包括職業院校、普通高等院校和職業培訓機構，職業院校和普通高校使學習者獲得學歷證書，職業培訓幫助學習者取得職業資格證書。教育機構承擔了賦予學習者勝任特定生產或服務專業活動的資格的義務，是資格框架實施的主角。然而對于目前職業教育機構的發展來講，仍然存在許多不可抗拒的阻礙因素，需要多種資源的支持。 從外部環境來講，我國現行職業教育體系的重要特點是突出學歷層次，蘊涵對職業教育的歧視；從教育機構本身來講，當前大多數職業院校的辦學條件不足，教學質量低，培養目標與職業資格標準脫節。因此構建職業教育的國家資格框架對職業院校的發展提供了內部刺激和外部保障，成為轉型期我國職業教育改革發展的機遇。

（三）企業：以盈利為目的的社會服務者

企業是以盈利為目的的社會經濟組織，它作為勞動力的就業場所，是勞動力需求數量與規格的第一知覺者， 同時也是重要的教育場所。 《職業教育法》中明確規定了企業對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育的責任。由于職業教育國家資格框架欲把以學校為主的正規學習和以職業培訓為主的非正規學習相互融通，因此可以充分發揮企業在培養人才方面的作用，擴大其影響力，并容易獲得國家政策支持。同時作為學習者和勞動者就業狀況的最終決定者，它們需協助國家制定學習成果的標準， 并嚴格執行國家規定的就業準入制度，真正尊重按勞所得制度，這也同樣為企業自身發展減少了用人風險， 如果文憑真實的人力資本含量較高，那無疑可以降低他們的交易成本，保證了企業的勞動人事管理效率和經濟效益。企業對內促進企業盈利、提高競爭力，對外提升了社會服務能力。

（四）行業組織：協調公共利益與商業利益的中介

黑格爾將行業組織的利益訴求范圍界定在“不超過產業和它獨特的業務和利益所含有的目的[1]”之中，意指行業組織以推動同行業企業的發展為目的。 由于行業組織是依法組織起來的非盈利性、非政府性的公益組織，所以主要通過協調公共利益和商業利益為途徑來促進同行業企業的發展。行業組織作為職業教育國家職業資格認證的實際執行機構，同時是連接政府、校企和個人的橋梁。它可以通過對勞動力市場、企事業單位進行調查，為政府、職業教育及培訓機構、學習者傳遞靈敏信息、提供管理指導力量、參與辦學、開拓市場。然而當前行業組織法律地位缺失，極大限制了其作用的發揮。 職業教育國家資格框架是一個較為完善的制度體系，必會為行業組織提供更為明確的權責規定，使其成為具備管理能力的實體，人力資源預測、指導制定技能標準、職業資格鑒定的專家，行業、學校和政府的媒介。

（五）個人：基于社會支持的職業人

個人是職業教育國家資格框架利益的直接歸屬者，主要包括學習者和勞動者，其中學習者是指畢業生和未畢業的學生；勞動者是指能夠通過工作經驗的積累而獲得職業資格的人。職業生活在人們的社會生活中居首要地位， 是個體安身立命之本，需多方支持才可以實現。同時職業作為一種制度性的專業活動[2]，對個人的利益追求提出要求，即個體必須承擔合乎社會角色規范的責任。從職業角色的自由選擇權來看，國家資格框架可以幫助個人實現身份和資格的轉換， 拉平先前資格分配的不公；改變只能通過教育機構學習才能獲取證書的“強勢分工”， 勞動者通過自學成才的道路也可以考取與學歷證書等值的資格。 從滿足個人需求的視角來看，資格框架為學習者和勞動者提供了平臺。個人通過努力不斷獲得社會認可的資格等級或職業學歷證書，提高個人幸福感，同時學歷證書與資格證書的融通，也成為學習者實現終身學習的有利條件。

三、職業教育資格框架多元利益主體的關系

（一）基于國家意志的政治契約關系

職業教育國家資格框架中各利益主體間的關系體現的是旨在實現社會公平正義的政治契約關系。 國家資格框架是為實現社會和諧、完善職業教育體系、 提高全民職業能力而實施的一項重要制度，其中為資格框架目標服務，并深受其目標影響的多元利益主體，也要以滿足廣大人民的共同意志為價值歸屬。 利益主體的關系需要通過法律、法令和行政條規等契約形式來推動維持，同時需要政治契約中蘊含的深厚文化倫理資源來保證不同主體參與國家和社會管理的平等地位。職業教育國家資格框架多元利益主體的意志和行為就統一于這種政治契約的保障與規范之下。

首先，職業教育國家資格框架體現我國的國家意志，通過提供公共服務以保障實現社會的公平正義。 政府、教育機構、用人單位、行業組織以及個人都是資格框架的利益主體，需要體現國家意志。 然而各主體由于先天背景的迥異， 所處地位有優有劣，因此公平地分配他們的基本權利與義務，也是實現社會和諧的重要內容。美國學者羅爾斯在平等的意義上來理解公平，他給出的“公平的正義”的兩個原則中，第一個是平等的自由原則，第二個原則中一是強調機會公平， 表明的是對個體的同等對待；二是強調差別原則，表明的是對社會弱勢群體的平等對待[3]。 這意味著在職業教育國家資格框架內，利益主體的自由與機會、收入與財富以及自尊的基礎，都應該平等地對待，不應存在任何歧視。

其次，政治契約作為一種兼具強制性與道德性的法律制度，是締約主體在理性的指導下作出的權利與義務轉讓的約定。職業教育國家資格框架是一個奠基于利己和互惠基礎上的、理性的、個體的自我強制制度，是獲得利益最大化的安排，同時也是契約經驗的理性升華，蘊含著自由平等、權利義務、合作共贏、誠信負責的精神內涵。 這將導致締約各方的權利以各自義務的履行為條件，而各方的義務則以對方義務的履行為條件，從而最大限度地反映利益主體的自由意志和利益需要。國家資格框架中的締約各方是具于利益關系的法律主體，他們希望通過部分義務的履行來實現自身利益的最大化，一旦交換達成，就意味著交換主體之間的權益得到界定，同時受到契約精神的道德約束。

（二）體現治理理念的公共行政關系

職業教育國家資格框架內各利益主體的關系體現的是基于治理理念的、多方參與的公共行政關系。 通過提供公共產品和公共服務以解決公共事務，滿足社會的公共需求，維護和發展公共利益，是政府公共行政活動的核心。但由于傳統政府管理的局限性，單打獨斗、居高臨下，無法滿足公共產品的生產和更好地維護人民群眾的公共利益，于是發展到由“管理”到“治理”，由政府獨攬到公眾參與，形成了現代公共行政體系：由各類型的公共組織縱橫聯結所構成的網絡，不僅包括政府組織，公民也從各方面以各種形式參與公共事務的管理[4]，以便更好地實現經濟效率、社會公平的公共利益目標。

其一，公共事務呈現多元治理趨勢。 職業教育國家資格框架作為一項公共事務，它所提供的公共產品和公共服務有其特殊性：致力于實現社會公平正義，關涉國家政治、經濟、教育的發展；影響輻射范圍廣，涵蓋權力部門、教育部門、經濟實體、社會組織及個人；市場聯系緊密度高，需保證資格標準的市場適用性。因此為了保障資格框架特殊價值的發揮，它的構建與實施既需要個體與社會組織的參與，又必須由政府在總體上進行統籌，并通過相應的政府管制來保證和維護公共利益。

其二，政府、教育機構、企業、行業組織以及個人之間的天然互補性將他們統一于職業教育國家資格框架中。 在這種多元化的公共產品供給模式下，由于各類相關利益主體在結構、功能、外部運行環境差異等方面的互補性，可以有效解決某種單一的供給方式無法解決的供給無效率和對公眾需求的回應不足的問題[5]。在資格框架內，政府部門是資格授予者、政策保障者，教育部門是重要的實施者，企業與行業組織是市場的知覺者，個人是關鍵參與者。每一個利益主體都能從不同角度對資格框架產生影響。而資格框架內的多元主體之所以參與公共產品的生產，是因為對他們而言，有可以接受的投資回報和擁有一項能夠占有、使用、改變、饋贈、處理或阻止他人侵犯的獨立完整的權利[6]。 正是由于多元利益主體能夠影響資格框架的目標實現，資格框架的目標實現也會對各利益主體帶來利益需求，它們才共同集中于這個制度之下， 形成了多方參與、以政府為主導的公共行政關系。

（三）基于不同利益訴求的社會伙伴關系

職業教育國家資格框架內多元利益主體間體現了基于不同利益訴求的“合作共贏”的社會伙伴關系。社會伙伴關系是為解決一定問題而組織起來的跨組織、跨部門的戰略聯盟[7]，建立在責任與義務基礎之上， 通過整合資源提供解決問題的方案，從而使其成員甚至全社會受益。國家資格框架的多元利益主體為了解決不同層次、不同類型的教育與培訓資格證書的整合以及證書轉換標準的制定，超越培訓機構與地域的限制， 需要貢獻自身的優勢資源，形成合作聯盟，目的是獲得促進自身發展的利益需求。

社會伙伴關系是一種交往互動的關系，可以為參與主體帶來利益訴求。社會伙伴關系之間的合作是這樣一種互動形式，即聯合起來一致行動，期望惠澤他人的行為所付出的成本或代價，能夠被日后的行為帶來利益回報而得到補償。職業教育國家資格框架中的相關利益主體始終保持著動態交往關系，他們各有所長，各取所需，這是他們能夠成為伙伴關系的直接因素。 然而由于立場不同，不可避免的存在利益博弈，但為了實現雙方利益的最大化，走出“囚徒困境”，需要主動提供資源，為長遠利益作打算。 因此，社會伙伴間在利益分配問題上的相互克制與合作，成為影響社會伙伴關系正常運行的重要因素，各主體需要遵循這樣的原則與精神：利益均衡、克制與合作[8]。職業教育國家資格框架的伙伴關系匯聚了多方聲音和利益，是建立在基于國家意志的政治契約規制之下的，各主體是體現公共行政關系的治理者，這已然規定了伙伴關系中每個角色的積極公眾形象和象征性價值，如若不是建立在權責明確、利益分明的原則之上，理性而自私的行為一旦受到引誘，利益主體就會為了獲取某種更大的個人收益，背叛合作計劃，導致伙伴關系的破裂。在資格框架中，多元利益主體的利益追求不同，但為了實現利益的共贏，不得不遵循“合作自律”的原則：政府理念正在由“管理”向“治理”轉變，行業組織不斷參與到公共事務的管理之中，職業教育機構、企業和個人也為長遠考慮， 尋找利益均衡的最佳合作方式。總之，職業教育國家資格框架中的利益主體為了追求共同愿景而共同行動、貢獻自己的各種資源，形成了相互依存、相互信任的社會伙伴關系。

三、多元利益主體的分析對職業教育資格框架構建的啟示

（一）堅持權利與義務對等的原則

資格框架中的多元利益主體處在一種權利的相互轉讓或交換的政治契約關系中，每一個利益主體都是集權利與義務于一身的法律主體，他們權利與義務的內容是由其在資格框架結構中的利益決定的： 權利是利益通過資格框架轉化而成的資源，義務是利益反射需要付出的成本代價，他們以期望和信任的關系為依托，以國家法律法規為依據和保障[9]。在職業教育國家資格框架中，對于不同的利益主體而言，如果彼此發生法律關系，那么他們之間的權利與義務就會呈現一方的權利就是對方的義務， 或者一方的義務就是對方的權利的對應關系；對同一主體而言，權利與義務在他身上就是相伴而行的關系。 由于權利與義務都是有所針對的，他們關系的成立及其內容大都以利益大小和獲取來權衡，因此，要保持資格框架維護社會公平正義的功能， 維持資格框架利益主體間相互信任的伙伴關系， 必須堅持多元利益主體權利與義務對等的原則：政府是代表公意的資格框架的行政主體，不能缺位越位，需要在法律法規上跟進；職教機構應該積極主動地為企業服務， 認真履行培養人才的職責，以獲取多種資源的支持；企業應增強社會責任感，通過參與辦學，為自身贏得可持續發展和參與市場競爭的人才支撐與智力支持；行業組織應該充分發揮中介作用，彌補我國職業教育發展缺失第三方協調的不足，以實現同行業的發展；個人應努力提升個體職業能力，以充分發揮其職業角色。

（二）政府治理與社會參與有效協調

公共部門、私營部門和非營利部門在參與資格框架構建過程中，由于本身固有的屬性，必然會在供給中存在多重價值判斷和利益取向，這種多元而分散的供給模式使得主體間的共同行動難以實現，且容易基于自身的價值偏好，引起供給結果偏離公共目標的情況。由于政府在各利益主體中代表公共利益，掌握國家公權力，具有天然優勢，起著核心的主導地位。因此，建立一個以政府為主導、其他社會力量共同協作的治理體系是關鍵。在這個治理體系中，“政府治理”是前提，社會參與是支撐。 “政府治理”強調法治化，是要把“權力關進制度的籠子里”；強調民主化，是要促進利益主體的參與、激發社會活力；強調協調性，是要理性處理職業教育國家資格框架利益主體中公權力與私權利的平衡。在政府主導的前提下，需要建立多元主體間的激勵與約束機制、合作與監督保障機制提升促進各主體的參與能力。多元主體的關系最主要的是一種公平的利益關系，并反映各主體在資格框架中的政治經濟和文化地位。 基于此，政府應該滿足多元主體的利益訴求，加大對利益主體私權利的培育，著力構建促進權利分享的對話合作機制， 清晰界定他們的權責關系，并對主體行為進行有效監督，以確保其追求個體利益的行為合理合法。

（三）相異訴求與合作共贏

如果說資格框架的利益主體由于不同訴求得到滿足而形成伙伴關系，那么社會伙伴關系的維持意味著伙伴間要有持續不斷的互動交往來實現合作共贏。 “經濟人”利己性并非理論假定，而是已然的事實。 包括政府官員在內的所有勞動者，都不能排除利己的動機，構成社會伙伴關系的資格框架利益主體間，不僅有合作，也不可避免地存在競爭沖突和保護自己利益的情況，從利益主體的相異訴求出發，不外乎權力、物質、名譽、地位，因此通過民主的協商達到合理的利益分配是必要的。在不同的利益訴求之間取得利益共贏，應該重視運用交往機制的作用。 “人們不容易被誘導去為陌生人的利益作出任何行為，除非他們要得到某種交互的利益，而且這種利益只有通過自己作出有利于別人的行為才有希望可以得到”[10]。 因此要想發揮各利益主體在資格框架中的作用，維持他們貫徹資格框架體系的信心，需要加強他們之間的交往和交換。 政府機構通過下放權力，使其他主體獲得更多自主權，用人單位通過參與辦學，獲得國家政策支持，個人通過更加嚴謹的資格證明， 使用人單位降低用人風險，學校通過提高辦學質量，獲得更大的吸引力。 交往機制可使處于伙伴關系中的利益主體實現資源、信息、知識的分享與交換，對話與交流，從而不斷為職業教育國家資格框架的構建、實施、管理與監督作出貢獻。

[1][德]黑格爾.法哲學原理[M].范揚，等譯.北京：商務印書館，1995：248.

[2]肖鳳翔，所靜.職業及其對教育的規定性[J].天津大學學報（社會科學版），2011(5)：435-440.

[3][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等譯.北京：中國社會科學出版社，1988：292.

[4][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，等譯.北京：中國人民大學出版社，2003：5.

[5]尚海濤，任宗哲.公共產品多元化供給的難題及解決[J].貴州社會科學，2010（10）：49-54.

[6]崔運武.論當代公共產品的提供方式及政府的責任[J].思想戰線，2005（1）：2-7.

[7]楊麗波，李欣.社會共生視域下職業教育社會伙伴關系發展研究[J].河北師范大學學報（教育科學版），2013（1）：74-79.

[8]謝麗華.“社會伙伴關系”：內容、后果與啟示[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2002（2）：42-47.

[9]張江河.對權利與義務問題的新思考[J].法律科學（西北政法學院學報），2002（6）：3-17.

[10][英]休謨.人性論(下冊)[M].關文云譯.北京：商務印書館，1982：560.