政府投資項目監管成本配置模式構建

楊紅雄，李 帆，梅智伶

(1.天津理工大學管理學院，天津 300384；2.南開大學經濟學院，天津 300071；3.中國發展研究基金會，北京 100011)

1 引言

政府投資項目監管成本配置是監管主體與被監管主體為實現政府投資項目的正確立項、投資、建設、公平交易、運營等目標而投入監管資源，形成監管成本的過程。隨著公共支出的日益增長，中國各級政府投入大量財政資金進行項目建設。2005年、2009年政府工作報告中強調對公共投資項目要確保監管到位;2009年6月國家發改委、工信部等8 部門發布了《關于貫徹落實擴大內需促進經濟增長決策部署進一步加強工程建設招標投標監管工作的意見》;2010年5月1日起施行的《中華人民共和國審計法實施條例》明確規定對政府投資建設項目的總預算或者概算的執行情況、年度預算的執行情況和年度決算、單項工程結算、項目竣工決算，依法進行審計監督。

目前，我國政府投資項目監管成本配置還存在諸多問題，如監管成本主體缺乏控制投入的積極性;監管成本配置體系“碎片化”，監管部門之間不能形成合力［1］;監管成本配置鏈條不完整，部分環節缺失［2］等。在此背景下，監督機構必須將監管使命與監管目標聯系起來，構建監管成本配置新模式，合理劃撥監管資金，確保政府公共行為的有效性和公信性。

2 監管成本配置模式構建方法——特征映射

2.1 映射模型

全過程監管成本信息管理的核心是建立監管成本信息形成鏈上各個監管部門間的合作關系。這種合作關系是立項部門、設計部門、招投標管理部門、施工部門、運營部門、財政部門、審計部門、建設行政管理部門之間在一定時期內的共享信息、共擔風險、共同獲利的伙伴關系［3-4］。

特征映射技術提供了一種以項目監管信息特征為基礎，通過特征映射技術向政府投資項目各監管部門轉換必需的項目監管信息，使得項目各監管部門根據自身的控制目標選擇和利用項目監管信息，實現項目各監管部門和項目監管作業、監管成本之間信息的映射。特征映射技術提供了一種確定不同領域之間特征關系的方法，解決了各個監管部門項目監管技術不同而難于建立聯系的難題。

實現總監管成本配置最優的關鍵在于實現決策監管信息、設計監管信息、招投標監管信息、施工監管信息、結算監管信息和質量保修期維修等監管信息之間的匹配和轉換，依據并行工程的思想，可以建立監管成本映射模型。

該監管成本歸集模型由以下模塊組成:

(1)特征映射模塊。主要考慮與監管成本分配聯系最密切的2 個特征領域:監管方特征域、被監管方特征域。以監管作業——監管信息為核心，實現不同特征域的映射，映射方法的選擇、映射函數的準確性決定了監管成本估算的準確性和實時性。

(2)作業信息模塊。通過特征映射，構造監管信息特征，在監管成本庫和成本函數庫支持下，估算與分配監管成本。特征參數的正確性、分配函數的準確性和監管部門作業時間數據的變動，將對監管成本估算與分配結果造成很大影響。該模塊以統一的時間驅動作業特征數據結構為基礎，能夠動態適應政府投資項目監管各階段信息量的不同，實現并行估算。

(3)支持模塊。主要由作業屬性庫、分析手段庫、監管資源庫、監管環境庫、歸集方法庫構成。左邊各模塊中所需的一些基礎數據、基礎方法和函數等均可從右邊支持庫中獲取，并且支持數據的動態更新，保證基礎數據的準確和實時、以提高監管成本估算與分配的精確度。

2.2 映射變換

若原型映射表達為B=f(g)，(g ∈監管時間)，“監管時間”為影響政府投資項目監管成本的因素，即g=sv(x1，x2，x3，…，xn)。xn為影響監管時間的因素，n 為監管時間函數中因素的個數。

將原型映射依據建設階段的劃分，以拆分維度的方法將政府投資項目建設全過程監管變換為各個階段維度上的映射。

原型映射按照上述劃分的方法進行轉化后成為若干個新的映射，分別為決策—監管作業時間、設計—監管作業時間、招投標—監管作業時間、施工—監管作業時間、竣工驗收—監管作業時間等等的映射。

由上述變換可知，如Bi是構成B 的自變量，其他構成函數與函數的映射關系，則使用映射變換思想對產品保證可用泛函的形式表示為:

Bi 為影響項目監管的因素函數。

此映射變換的過程是一個增加(拆分)維度的過程［5］，通過增加維度，使監管成本這個難于確定的映射轉化為較容易進行比較和計算的其他映射關系。通過這些拆分出來的新映射，可以通過計算或者對比來確定某監管部門A 和某監管環節的定量關系，或至少可以確定不同監管時間在各個維度上的相對差別。通過這些定量關系或相對關系就可以對項目監管成本配置流程進行管理或優化。

3 監管成本配置模式制度重構

依據上述映射模塊、映射關系、映射變換和政府投資項目全過程監管成本配置解析表(見表1)，政府投資項目監管成本配置模式分步建立如下。

表1 政府投資項目全過程監管成本配置解析表

第一步:確立全過程監管成本配置思路。全過程監管成本配置是一個雙向過程，通過分析政府投資項目監管作業來決定不同階段監管成本數額比重:一方面，政府投資項目的建設引起對監管作業的需求，監管作業引起對監管資源的需求，這是監管成本配置觀的監管資源流動;另一方面，將監管資源的成本根據監管資源動因分配到監管作業，再將監管作業的成本根據監管作業動因追溯到政府投資項目，這是監管成本分配觀的成本流動［6］。

第二步:建立政府投資項目層級監管成本配置體系。建立政府投資項目三級監管成本承擔體系的目的在于建立起工程項目核心參與主體承擔主要監管成本，國家各級部門承擔次要監管成本，一部分政府投資項目監管成本轉嫁到社會，讓社會的媒體、公眾、金融機構承擔部分監管成本的理念。當前，社會呼喚建立全方位、內外結合的監管成本配置途徑，這里的三級監管體系 (見圖1)就是對這種監管成本配置途徑的回應。

A 核心層級:項目級監管成本層級，包括承包方監管成本、業主方監管成本、監理方監管成本。項目建設直接參與方是核心監管成本載體。

承包方充當工程標準的自控角色。是監管成本承擔最關鍵的主體，直接影響上級監管主體的監管成本投入，也是政府投資項目監管成本構成的基礎部分。承包方派駐的專任工程人員、工長、質量員、安全員等都是監管成本的載體。當施工中出現質量、安全等事故，則承包方負責人或專任工程人員負法律責任。

業主方監管成本主要配置于現場經濟簽證、設計溝通，協調各方關系，輔助、監督監理工程管理工作上。

監理方監管成本主要配置于“四控兩管一協調”工作上。四控:質量控制、進度控制、費用控制、安全控制;兩管:信息管理和合同管理;一協調:現場管理的協調。

圖1 層級監管成本配置體系結構圖

B 中間層級:對立項、招投標、資金撥付、工程投資、工程質量、工程進度、合同管理、安全管理、竣工驗收和項目后評價的各個環節，進行適時監控所付出的成本。

監管成本中間層級承擔主體分別為地方和國家各級行政主管部門，如財政部門、建設部門、審計部門等。監管成本支持其制定法律、規范、政策;規制行業行為;發現、揭露政府投資項目問題并敦促相關部門整改;懲處違反建筑規范行為的主體等。

C 外圍層級:是以紀檢監察部門、社會中介機構、保險公司、行業協會、媒體、公眾、人大等為主體對項目的實施情況進行的監管所付出的成本。當前，后者對我國政府投資項目還沒有發揮應有的監管作用，必須大力完善、合理轉移或轉嫁政府投資項目監管成本，這樣有助于既定監管成本下監管效益的最大化。只有建立起內外分擔相結合的監管成本配置模式，才能達到對政府投資項目監管成本的合理分擔。

第三步:建立監管成本配置體系信息傳遞與反饋系統。反饋控制是監管全過程控制的重要環節，即系統偏離標準的變異信息輸出通過反饋輸入進行自我控制，并引發糾正措施。有效的監管系統必須有一定的預測工程質量、成本、進度等狀態的能力，并以將來的項目狀態作為控制參照系進行監管實施，由此而產生了監管的前饋過程。而全面監管和重點監管是對監管組織系統中的所有過程在進行全面監管的同時又對重點監管進行關注，包括對重點過程中主導因素的控制，這種方法對于大型政府投資項目監管來講具有非常重要的實用價值。

第四步:確立功能性監管成本配置模式。功能性監管成本配置模式是一種將監管成本分配法制化，通過激勵機制建立以政府監督部門為主，行業和承包方自擔為輔，社會分擔為補充的新型配置模式。它既強調政府投資項目監管成本的依法分配、依法支出、依法監督，從而克服了傳統監管成本配置模式人為因素明顯的缺陷，又設計了以終身負責、行業和承包方自擔為輔，社會分擔為補充的激勵機制，實現了降低監管成本和提高監管各方監管成本效率積極性的目標。功能性監管成本配置模式如圖2 所示。

由于政府投資項目監管職責履行者沒有從理論與實踐上認識提高監管成本效率的重要性，因此功能性監管成本配置模式要求建立國家級、省級政府投資項目監管成本管理委員會(建議在中紀委或國家安全生產監督管理總局安全監督管理四司設立國家級、在地方安全局或監察局設立地方級功能監管成本管理職能)，同時將現有政府投資項目監管部門中的紀檢部門脫離出來歸入新成立的政府投資項目監管成本管理委員會，扭轉自己監督自己、運動員與裁判員集一身的不正常部門設置。政府投資項目管理委員會將工作重點放在兩方面，一方面負責對所有政府投資項目參與主體進行監管，控制政府投資項目的系統性監管風險;另一方面負責對實現不同目標的監管成本支出進行專業化考核，以此對政府投資項目監管成本支出合理性實現雙重保險。負責國家、地方轄區范圍內的政府投資項目全過程監管成本管理，除履行監督各監管部門的常規監管行為、手續、接受監管失職瀆職舉報外，還可以在不預先通知監管主體情況下赴監管主體單位或施工現場進行突擊檢查。主要功能是對終身負責制下的監管部門和人員實行管理、記錄和責任追究。查核中的查核人由具有工程專業背景的公職人員和相關專家學者組成，其中由專家庫遴選的專家、學者和外聘專家人數不得少于1/2。若查核有監管失職、瀆職或不合格之處，以及監管成本濫用之處，查核小組即現場舉行分析會議，對問題性質進行評分，同時形成書面報告，上報主管部門并限期整改。之后，對整改環節與部位實施主管部門方驗收。查核宜每季度進行一次，將季查核結果送至政府投資項目或公共工程管理委員會審查備案。

圖2 功能性監管成本配置模式示意圖

功能性監管成本配置模式通過五個手段優化監管成本分配如下:

手段一:強化監管預防成本。政府投資項目監管的主要任務是預防，不是檢驗。因此要求監管資源、監管成本的配置能保證、激勵、制約監管作業正確地完成，而不是把監管資源、監管成本浪費在監管問題的查找和補救上來。

手段二:增加監管必要成本。政府投資項目的監管受到人員、設備等限制，無法真正全過程監管，現場監管又往往有遺漏之處。對于監管成本使用的不合格，后期追蹤改善并沒有嚴格的管理和備案制度;因此提倡配置政府投資項目全過程重點環節照相或錄像存證制度成本，如施工中對于隱蔽工程以及質量檢查點除見證檢驗之外，還可由質量紀錄、照片或錄像予以檢查。強調工程監管執行主體在實施中應非常重視照相或錄像存證，對于類似有監管缺失的還需對其改善前、中、后的照片或錄像予以留存。該監管成本配置制度有效地保留了監管過程中不可逆的影像、記錄等，對后期監管檢查、監管改善和監管爭議的處理都有非常大的作用。若有工程改善、修正的，附改善前、中、后照片或錄像報送備查。

手段三:設置監管追蹤成本。功能監管要求政府投資項目實行全過程終身負責制，當項目從立項開始到保修期結束前，出現監管環節問題時，監管追蹤成本支持監管責任追究作業的實施，該成本比例宜根據近3年政府投資項目的公眾滿意度設置一個系數，從而能夠隨著整體政府投資項目監管環境上下浮動。由于監管支出的基本功能具有穩定性而政府投資項目的形式具有易變性，功能性監管成本配置觀點要求從功能監管視角而不是傳統的機構監管角度去看待政府投資項目監管成本變化。以此為出發點，通過完善政府投資項目參與主體職能與職責劃分，來促使監管成本配置體系更有效率地配合監管基本功能，使全方位監管作業落實得到保障。

手段四:削減重疊的監管作業成本。當前，政府投資項目監管部門的監管成本配置很多是交叉重疊的。由于監管部門相互之間缺乏必要的監管信息溝通，彼此的監督成果不能共享，形成重復監督，加大監管成本。例如:承包方、業主針對政府投資項目建設的各個階段，均進行項目監督管理，形成一系列各自的監督成果;監理方，根據委托，任用專業人員，對所監理的項目進行動態、全部實施過程的監管;此外，還有發改委、財政、審計等部門在不同階段介入監管。建立監管作業成本配置體系，單獨一類監管作業由單獨一類監管主體承擔，一個監管作業對應一筆監管成本。監管作業功能很少隨時間和地域范圍變化而發生改變，相對于監管機構和監管組織形式而言，監管基本功能具有相對穩定性，因而監管作業成本包含類別也具有相對穩定性。一般而言，功能性監管具有保證項目立項合理，資金使用合理，工程項目質量合格、成本與進度符合要求，運營正常，建筑市場工程交易行為公平、公開、公正的六大基本功能。功能性監管成本配置模式通過合理分配下列作業成本:制定法律法規、抽查文件資料、現場核驗、不定期督察、提供交易平臺和場所、核定施工資格證和執業資格證等影響承包方的施工、交易行為，達到降低監管信息不對稱程度、降低監管道德風險和監管的逆向選擇風險。

手段五:提高現有監管成本效率。監管成本效率既可以用前面章節所闡述的方法來考察，還可以用不符合要求的代價來衡量。通過展示不符合項的資金價值，就能夠增加對監管成本問題的認識。通過浪費的公共財政、浪費的監管時間、努力、監管材料來衡量監管成本效率，引導監管效率改進并衡量改進成果的貨幣價值數字。通過衡量監管作業成本效率，有助于及時頒布標準監管作業時間、標準監管作業成本。從項目內監管成本配置體系看，我國政府投資項目監管成本配置不健全，相當一部分監管成本處于挪用、濫用狀態，導致監管成本的浪費現象，工程項目監管創新的目的是消除職能履行障礙，促進監管深化，逐步完善監管機構功能，提高工程項目監管成本效率。從項目外監管成本配置體系看，應該讓市場機制自主決定政府投資項目外部監管成本應該由誰來承擔，政府當局不能人為限制媒體、公眾等的監督，因為這樣做會導致公共財政支出過度的同時降低監管成本投入效率，并很大程度削弱社會對監管成本的合理分擔，剝奪社會監管對政府投資項目監管成本效率提升的促進作用。

4 結論

功能性政府投資項目監管成本配置模式兼顧了跨項目、跨機構、跨市場的監管方監管成本分配，較之傳統的財政撥款和業主、招標代理、監理、承包方監管成本自行支付監管成本模式，具有更有效、合理分配監管成本的獨特優勢:

首先，功能性監管成本配置模式以政府投資項目監管成本所實現的基本功能為依據確定相應的監管機構、監管作業、監管規則，從而能有效避免監管成本配置真空和多重監管成本配置現象的出現。

其次，功能性監管成本配置模式能有效地防范監管成本不投入、誤投入和濫投入風險的積聚。隨著經濟社會的發展，各領域的政府投資項目會日益增多，可能引發的監管成本投入風險不僅限于單個監管部門，會經過交叉傳染影響整個建筑監管行業。這時，若依然實行傳統監管成本配置模式，會使得各監管部門僅僅關注本部門的監管成本分配額度問題，而缺乏有效的監管成本配置協調機制，無法對政府投資項目監管成本投入風險問題給予整體上的度量。功能性監管成本配置模式強調跨產品、跨行業、跨市場的監管成本配置，要求管理層必須設立專門機構對政府投資項目監管成本實行整體監管，由此能從維護整個政府投資項目監管成本投入效果的角度來關注監管成本效率問題，這無疑會提高政府、承包方、業主、監理方、招標代理方監管資金的利用效率。

最后，功能性監管成本配置模式更有利于促進監管成本管理創新。由于功能性監管成本配置模式能夠較好地配合政府投資項目各種監管權利和監管責任的歸屬問題，管理層就可將有限的監管人力和財力用在如何完善功能監管成本配置上，來實現對政府投資項目監管成本的有效投入，從而在保證政府投資項目整體合格的前提下提高政府監管成本效率。

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