日本科技創新政策科學的實踐及啟示

樊春良

(中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190)

自2005年，起源于美國的科技政策科學在發達國家和主要發展中國家產生了廣泛的影響?？茖W政策科學把科技政策作為一種科學來發展，力圖探討科技政策的規律、工具和方法，為科技政策制定和實施提供科學的持續的支持，對于我國科技創新政策的發展很有借鑒意義［1］。

日本是繼美國之后，第二個在國家層面上提出推進科技創新政策成為一門科學的國家。日本于2010年在《第四期科學技術基本計劃》 (2011-2015)(以下簡稱《第四期基本計劃》)預備稿中提出，要推進“科學、技術和創新政策科學”(Science of Science，Technology and Innovation Policy，簡稱科技創新政策科學或STI 政策科學)，把它作為增強STI 政策的計劃、制定和促進功能的一項手段，以促進STI 政策制定和實施的科學化和合理化，改善決策與社會的關系。2011年8月，《第四期基本計劃》正式公布。隨后，日本教育、文化、體育和科學技術省(MEXT)設立“重新設計科學、技術和創新政策科學(SciREX)”計劃，全面部署發展STI 政策科學。日本發展STI 科學的理念和做法，反映了當今世界科技決策科學化的普遍要求，同時體現了日本國家的自身需求，為我們提供了一些可以借鑒之處。

1 日本發展科技創新政策科學的動因

日本發展STI 政策科學既是當今世界科學技術決策科學化趨勢的反映，又有日本國家及其科學技術自身發展的需求。

1.1 政府政策制定科學化的需求

日本政府政策制定科學化的需求是STI 政策科學發展的一個直接原因。2009年，民主黨上臺執政后，推進行政改革，力圖改變行政官僚把持預算分配的局面。次年，行政刷新會議發表行政事業計劃評價報告，提出以削減預算為基調的判斷。其中，科學技術研發投入大幅減少，包括iPS 細胞、超級計算機在內的尖端項目。此舉引發廣泛而強烈的議論甚至批評，因此，自然提出了政策制定的問題:政策制定的依據是什么?這樣的依據是充分的、合理的、真實的和完整的嗎?［2］2012年，自民黨重新執掌政權后，提出經濟復興計劃，日本各界認為政策的制定同樣也需要充分論證，建立在充分證據的基礎上。

1.2 對科技創新更大的期望

日本戰后長期重視科學技術與社會的協調發展，以科技手段克服了經濟高速增長過程中的“公害”問題，在科技創新促進環境、社會公益方面取得很大的成績。但是，隨著日本經濟發展的低迷，日本國內對科技發展的批評聲音也不斷出現，認為雖然研發投入已經很充裕，但所得結果卻不能滿足解決社會挑戰的需求［3］。政府和科學界都希望有更好的政策手段和有效的實施，促進科學技術發展為社會和國家帶來更大的效益。

1.3 日本關東大地震以后對科學技術的反思

2011年3月11日關東大地震以及核電站的泄漏，喚起日本社會對科技的反思，要求對以前的政策進行嚴肅和客觀的評價，以確保能源及相關新技術的安全穩定。同時，高度期望科學技術對日本從災難中恢復和促進可持續成長及社會經濟發展做出貢獻。因此，要求重新設計科技創新政策的呼聲漸高［4］。

從日本的歷史來看，促進科技與社會經濟發展相結合以及科技政策決策的科學化，一直是政府制定科技政策的一個視角。在新的發展形勢下，這些因素以新的形態和要求表現出來，促使日本決定發展科技創新政策科學，為制定更好的政策提供科學基礎。

2 日本發展科技創新政策科學的理念和指導思想

2.1 科技政策科學作為科技政策研究發展的一個新階段

日本的STI 政策科學是在受到美國科技政策學發展的影響下而提出的。為了更好地說明日本發展STI 政策科學的思想和做法，我們有必要對美國發展科技政策科學的思想和措施做一簡要分析。

美國著名的科技政策專家S.Cozzens 在2010年撰文《美國科技與創新政策研究:過去和現在》指出，在美國，自20 世紀50年代，依靠不同學科領域的相關研究奠定的基礎，科技政策研究作為一種多學科交叉的研究領域發展起來。相應地，與實際政策相關的研究，多是采取政府相關部門直接委托研究人員的方式，強調直接的短期應用。Cozzens 稱之為美國第一代科技政策研究。自2005年時任總統科技顧問馬博格提出要把科技政策作為一門科學發展，即發展科技政策科學，美國的科技政策研究進入第二代。第二代科技政策研究即科技政策科學與第一代不同的是自上而下啟動的，其特點有:①長遠規劃指導，不局限于短期的發展。美國于2008年公布《科技政策科學:聯邦研究路線圖》，指導全國相關的研究發展;②強調建設一個實踐的共同體，包括政府、國會相關人員和科研人員共同構成的群體［5］;③國家科學基金會(NFS)設立專門的長期資助計劃——科學與創新政策資助計劃(Science of Science and Innovation Policy，SciSIP)。美國發展科技政策科學的一個根本目的是為政府決策(如聯邦研發投資預算)提供支撐。如果說，第一代科技政策研究主要是通過科技政策領域相關專家、學者從學科動力和學術興趣為主發展起來的，那么第二代科技政策研究則是由政府促動的，目的是推進科技政策研究更系統地為相關的決策提供系統的、科學的支持。

從學科發展和知識形態上看，科技政策科學與第一代科技政策研究不同的是:①強調科技政策的科學性和定量化，推進“科技政策的科學基礎”［6-7］;②強調更多學科的交叉融合，而不是某一學科占主導地位。

2.2 日本發展科技創新政策科學的理念

與美國類似，日本科技政策研究人員很早就開展科技政策研究，從不同學科的角度探討科技政策的規律，如日本著名的學者齋藤侑早在20 世紀80年代就提出“需求——資源關系”模型以及“政策的連鎖效應”命題。日本2011年提出的發展STI 政策科學，是由政府自上而下啟動的，在國家范圍內推動和建設，標志日本科技政策研究進入一個新的發展階段。

日本發展STI 政策科學是在《第四期基本計劃》的目標和方針之下提出的?！兜谒钠诨居媱潯访鞔_了未來日本科技發展及相關政策的指導方針:一是推進科學、技術和創新政策的一體化;二是更加重視人力資源及其組織的作用;三是實現與社會共同創造和推進政策。為了使STI 政策給日本帶來經濟和社會價值，政府需要正確地把握公眾對科技創新的社會期望，并適當地把這些期望反映在政策中，同時也有必要把政策廣泛地擴散到不同層次的人群中，提高政府的負責性。因此，《第四期基本計劃》提出:“日本政府要推進‘科學、技術和創新政策科學’ (Science for STI Policy)，形成客觀的、以證據為基礎的政策，重視政策評估和結果，并用于政策改進。為實現這一目標，政府保證社會科學家和自然科學家廣泛參與;并通過這些努力，加速培養致力于政策形成的人才”［8］。

從政策領域來看，STI 政策科學不僅包括科學和技術政策，也包括創新政策。這是因為《第四期基本計劃》強調科技政策與創新政策的融合，反映了當代科學技術與創新結合的趨勢。美國在2005年最早提出科技政策科學，還沒有涉及“創新”，但后來就把“創新”納入其中。2008年發表的《科技政策科學:聯邦研究路線圖》解釋到Science Policy 不僅僅包括字面意義的科學政策，而且包括技術和創新政策。因此，日本“Science of Science and innovation Policy”，與美國的“Science of Science Policy”含義是一樣的，雖然目標和重點方向側重不同，而且也強調科技創新政策科學的科學性，把發展新的指標、定量工具和方法作為一個主要的任務。

2.3 日本發展科技創新政策科學的指導思想

2010年開始，日本科技政策界就STI 政策科學的指導思想和發展方向開展了討論和研究。2011年3月，日本科技振興機構所屬的研究發展戰略中心發表題為《走向實現以證據的為基礎的政策形成:發展STI 政策科學》的報告，提出日本發展STI 政策科學的設計哲學和指導原則［9］。

報告提出，日本設立科技創新政策科學計劃應堅持以下指導原則:①實現政策形成機制與“STI 政策科學”的共同進化，即STI 政策科學研究支撐政策的形成機制，政策形成的實踐促進STI 政策科學的發展;②通過STI 政策科學，提出以證據為基礎的政策選擇方案，促進公眾參與政策的形成;③通過自然科學和社會科學領域廣泛領域的合作，發展STI 政策科學。利用STI 政策科學所收集、積累和結構化的知識作為相關各方的共同的社會資產，為政策的形成提供知識基礎，指導政策的形成;④培育可以在STI 政策形成過程和STI 政策科學中承擔領導角色的人才，建設這些人力資源的共同體和網絡。創造改善的環境，可以使他們能夠跨越組織和邊境的主動地開展活動［10］。

3 日本科技創新政策科學的實踐——SciREX 計劃

在《第四期基本計劃》的指導下，MEXT 從2011年設立“重新設計科學、技術和創新政策科學(SciREX)”計劃，全面推進科技創新政策科學。SciREX 設立指導委員會。指導委員會在MEXT 科學技術與學術政策局的主持下于2011年5月16日成立，共有9 名委員，除一名來自綜合科學技術會議外，其余8 名來自大學和研究機構。委員會負責設計和全面運行整個計劃，并為促進Sci-REX 的每個子計劃提供咨詢建議，預備研究結果的綜述和成果運用決策的方式。

SciREX 的目的是為形成以證據為基礎的政策提供基礎和支撐，基于對科學技術創新對社會與經濟影響多方面的分析和評估，提出對付不同挑戰的有效的政策建議［11］。其所謂的“重新設計”，是指針對當前政策制定的缺點(如缺乏對公共R&D 投資影響和效果的評估、政策制定的數據基礎不充分、全面理解和把握政策領域的職業政策制定者不足等)而設計新的政策機制。為重新設計STI 政策的科學包括三個方面的任務:確定科學技術創新政策的政策議題;給出多種備選的政策目標和工具，評估每一種選擇的社會和經濟影響;通過選擇和實施適當的政策選擇，解決政策議題。例如，政策議題是通過使用創新性的太陽能技術實現能源供給與需求的彈性系統，那么就需要提出各種選擇方案，評估各自的效果，做出選擇。因此，以證據為基礎的選擇，就是建立在科學分析的基礎上，包括定量分析(如經濟模型、成本效益分析、工業之間的關系等)、定性分析(公眾對科學技術的接受，未來發展的選擇)，為此需要數據、信息、新的指標和分析工具等。

根據以上思想，SciREX 計劃設計為四個子計劃組成:①任務導向的研究;②研究資助計劃;③人力資源發展計劃;④數據和信息基礎設施。

3.1 任務導向的研究

任務導向的研究計劃由日本國家科技政策研究所(NISTEP)。此計劃響應短期和中期的政策議題，為系統地組織和提出構成決策客觀證據基礎的信息，開展調查和研究。有效地實施這個計劃，不僅需要學術界的廣泛參與和合作，而且需要與決策者合作，以適當地選擇政策議題，并使項目的結果可以得到充分的利用。

任務導向研究的一個主要研究題目是用于支持相關決策的研究與發展公共投資的宏經濟分析。

3.2 研究資助計劃

研究資助計劃由日本科技撫新機構所屬的社會技術研究開發機構(RISTEX)主持，負責設立資助項目。該計劃成立咨詢委員會，由學術界、工業界、思想庫等相關方資深專家組成，對計劃的選擇和實施提出咨詢意見。

該計劃的目標是致力于發展新的分析方法、模型和指標，對實際的政策形成、解決難題和政策建議做出貢獻;同時，推動更多的研究人員在這些學科和交叉學科領域工作，并通過公共關系和對話擴展共同體網絡。

整個研發計劃設計為7年，從2011 財年到2017 財年，新的R&D 項目在前4年被接受。

研發項目將開展有關下列議題相聯系的新方法和新指標研究，結果將尋求用于第五個基本計劃(2016—2020)的形成，以及其他中長期政策的形成中。

該計劃資助的研發項目有四個目標:①設計一個包含從基礎研究到結果的社會應用、再到評價這個應用的各個階段的整個過程;②發展測量研發投資社會和經濟影響的方法;③建立基于客觀證據形成政策的有效研究框架;④確保促進決策者、科學共同體和公眾之間的適當交流，以促進研究結果在社會中得到應用。

根據這四個目標，開始兩年即2011 和2012兩個財年項目選擇從以下幾個標準考慮:尋求公共需要;經濟效果的評價;用文獻計量學的方法評價;構建共識;工業與科學的關系;促進地方發展;具體工業市場的評價和設計。據此，2011年批準6 項(56 項申請)，2012年批準項目5 項(43 項申請)。2013年采用新的標準，一是集中在新的方法和評價，二是解決具體的社會議題［12］。據此，2013年批準項目5 項 (申請43項)

表1 2011—2013年財年批準的R＆D 項目

3.3 人力資源發展計劃

該計劃的目標是通過建設STI 政策科學研究與教育機構，促進國際水平的研究和人力資源發展。研究與教育機構包括兩類:中心機構和領域先驅中心研究機構。中心研究機構要設立STI 政策科學的博士和碩士課程，全面培養人力資源;每一個領域先驅中心機構要在與STI 政策相關的領域設置研究生水平的教育計劃和課程，培育有特色的人力資源。各個機構之間建立網絡聯系和合作關系，有效地利用有限的資源，形成合力，為建設高水平的從業者和研究者的共同體建立基礎。中心機構要在建立網絡中起核心作用，與領域先驅中心機構合作，實施STI政策聯合計劃。

該計劃培養三類人才:①從事STI 政策制定和實施的高水平的從業者;②在STI 政策科學領域工作的科學家;③有能力把自然科學和社會科學與STI 政策科學聯系的人，他們是某一領域的專家，但同時在STI 政策科學方面也具有相當水平的知識和技巧。

MEXT 從2011年8月30日到10月7日開始兩類機構的申請工作，有三個單位申請中心機構，13個申請領域先驅中心機構。項目計劃委員會經過評議，選擇1 個機構為中心研究，4 個領域前沿中心機構，每一個資助15年。2012年1月17日，MEXT 發布發布評選結果。

選為中心研究機構的是國立政策研究大學院大學(The National Graduate Institute for Policy Studies，GRIPS)，四個領域前沿中心機構是東京大學、一橋大學、大阪大學和京都大學、九州大學。為了實現這些目標，這些機構各自建立了相關的研究計劃和課程，并且建立了各中心之間的合作項目和計劃，包括夏令營、研討班，實習以及出版等。

選為中心研究機構的國立政策研究大學院大學成立于1997年，是日本唯一一所以政策研究為中心、培養研究生的國立大學，是一所國際化的大學。在被SciREX 選為中心機構之后，GRIPS 建立了創新、科學和技術政策項目(GIST)，設立三年的博士課程、一年半的碩士課程以及短期的課程，聘請國內外知名專家擔任教授，招收學生的對象包括來自政府、民間各類相關的人員。

3.4 數據和信息基礎設施

該計劃由MEXT 和NISTEP 實施，目的是系統地和連續地收集在各種調查、分析和研究中積累的數據，為STI 政策科學預備數據基礎設施，同時也建設能夠使現有信息、新數據和研究產出得到系統地和連續積累和利用的基礎條件。

4 日本科技創新政策科學的特點

4.1 強調為形成以證據為基礎的決策服務

日本發展STI 政策科學是《第四期基本計劃》中明確提出來的，是在“與社會共同創造政策”的方針之下提出的。2011年《日本科技白皮書》第三章(與社會共同創造未來)第二節(新的決策過程——構建與社會更好的關系)集中論述STI 的目的和意義，指出其目標實現以證據為基礎的政策制定［13］。以證據為基礎的政策是相對于“以觀點為基礎的政策”提出來的。面對國內復雜的政策環境，對于重要的政策議題的提出以及解決方案，日本各界觀點和意見常常反映不一。以證據為基礎的政策強調政策的形成建立在客觀的基礎上，以使政策的實施得到廣泛的接受。相比于美國科技政策科學比較廣泛的目標，日本的STI 政策科學的目標指向明確。

4.2 開展戰略研究精心設計項目

日本STI 政策科學的思想和行動措施，是建立在深入研究和廣泛征求意見的基礎之上，特別是CRDS 提出的設計哲學和指導原則為計劃的設計和實施指明了方向和途徑。而資助計劃的項目選擇經過精心設計，帶有很強的計劃性。

4.3 全面布局重視人才建設

日本的STI 政策科學發展采取了基地、項目、人才、基礎設施全面布局的策略，統籌協調基礎研究、任務導向研究、人才培養和信息數據基礎設施的建立。充分利用國家現有的科技政策研究力量，加強基地建設。通過項目，促進包括自然科學和社會科學相關領域的學科交叉研究，構建研究人員與決策者之間互動的橋梁，建設研究人員的合作網絡。在科技政策人才隊伍建設方面，頗具特色:不僅資助長達15年的STI 政策教育基地建設，而且把更多相關的人員納入培訓范圍，并且通過中心機構/先驅中心機構之間的各種互動，加強教師與學生、不同學科之間的研究人員、研究人員與管理者之間的互動。

4.4 重視國際交流與合作

日本是一個善于學習別國經驗的人。在實施在STI 政策科學計劃前后，日本多次召開相關的國際學術會議，邀請國際上著名的科技政策專家，探討相關的STI 政策科學的發展問題，聽取國外專家的意見。2011年6月22日，“創新政策形成過程的宏大挑戰——發展STI 政策科學的舉措”國際論壇，邀請國內外相關人士參加，介紹日本STI 政策科學計劃的概念、發展路徑，為啟動STI 計劃展開討論。2013年8月在北京，負責SciREX 資助計劃的RISTEX，與中國科學院科技政策與管理科學研究所舉辦了雙邊科技政策學研討會。

5 日本實踐對我國的借鑒作用

(1)政府推動科技政策科學發展。從國家政策制定和實施的需要出發，明確科技創新政策的科學地位，通過長遠規劃和政策措施，發展科技創新政策科學，為科技創新政策的制定和實施提供科學和證據的基礎。

(2)設立特定計劃，合理布局、全面發展。通過設立特定計劃，充分利用現有科技創新政策研究的力量，并調動更廣泛相關領域的研究人員積極參與，從項目、人才、基地和基礎平臺建設等方面發展科技創新政策科學。

(3)加強決策者與研究人員之間的互動和聯系。各項政策措施的核心是加強科技創新政策的供給與需求的結合，特別是促進決策者與研究者的交流與合作，形成科技政策創新政策共同體。

(4)培養多方面的人才。提高科技創新政策在教育體系中的地位，設置多樣的課程和計劃，不僅培養科技創新政策的管理人員和研究人員，而且培訓科技創新政策相關領域的科學家和研究人員及其他人員。

［1］樊春良，馬小亮.美國科技政策科學的發展及其對中國的啟示［J］.中國軟科學，2013，(10):168-181.

［2］劉海波.日本科技政策學的實踐與啟示.［N］中國科學報，2013-05-06.

［3］日本科技創新政策科學資助計劃［EB/OL］.www.ristex.jp/EN/examin/stipolicy/index.html，2013-12-20.

［4］Masahiro Kuroda.Japan’s Initiative for the“Science of Science，Technology and Innovation Policy”and Human Resource Development Program.March 1.2012［EB/OL］.http://www.pp.u-tokyo.ac.jp/news/2012/02/documents/graspp20120301-kuroda.pdf.2013.12.20 訪問.

［5］Cozzens S E.Science and Innovation Policy Studies in the United States:Past and Present，Working Paper .2010.

［6］National Science and Technology Council.The science of science policy:A federal research roadmap，2008.

［7］Social，Behavioral and Economic Sciences.Science of Science and Innovation Policy:A Prospectus September，2006.

［8］日本第四期基本計劃［EB/OL］.www.mext.go.jp/english/science_technology/1303788.htm，2013-12-20.

［9］Towards Realization of Evidence-based Policy Formation:Development of Science of Science，Technology and Innovation Policy［EB/OL］.http://scirex.mext.go.jp/en/resources/archive/110301_263.html，2013-12-20.

［10］Kumi OKUWADA.Directivity on“Science of Science，Technology and Innovation Policy”［C］.Workshop on Science of Science，Technology and Innovation Policy.IPM CAS &RISTEX JST，28.August 2013 Beijing.

［11］SciREX 網站［EB/OL］.http://scirex.mext.go.jp/en/about/index.html，2013-12-20.

［12］Hiroshi NAGANO.Promotion of Science of ST&I Policy Program and Its New Trial ——from the viewpoint of an adviser［C］.Workshop on Science of Science，Technology and Innovation Policy.IPM CAS &RISTEX JST，28.August 2013 Beijing.

［13］White Paper on Science and Technology 2011 (Provisional Translation)［EB/OL］.http://www.mext.go.jp/english/whitepaper/1324365.htm，2013-12-20.