十六大以來中央涉農科技政策的主要內容、演進特征及發展趨勢

傅晉華

(中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

黨的十六大以來，我國農業農村政策發生了重大調整，中央對“三農”問題給予了前所未有的高度重視，提出了一系列重要的新思想新理念，做出了“兩個趨向”的重要論斷和我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的重大判斷，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的指導方針，采取了一系列強農惠農富農的政策措施，基本形成了新時期指導我國農業農村發展的政策體系和各級政府合力推進農業農村發展的體制機制。這些政策措施和體制機制主要體現在2002年以來，中央連續下發了11 個指導“三農”工作的一號文件［1］，做出了一個重要決定，即2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》［2］。中央“三農”政策的重大調整，為我國農業農村提供了歷史性的發展機遇，標志著我國農業農村發展進入了一個新的發展階段。

黨的十八大召開后，中央出臺的第一個“一號文件”以“加快發展現代農業”為主題，體現了新一屆中央政府在“三農”發展問題上的戰略導向。2014年“一號文件”秉承十八屆三中全會精神，力圖通過全面深化農村改革加快推進農業現代化，實現新“四化”同步發展。而發展現代農業，關鍵是要加快轉變農業發展方式，推進農業科技進步與創新。從歷年“一號文件”和一個“重要決定”內容看，涉及“三農”發展的科技政策措施一直是這些文件的重要組成部分，2012年“一號文件”更是直接以“農業科技”為主題，明確體現出國家對“三農”科技工作的重視。本文以下將對上述11 個“一號文件”和一個“重要決定”中涉農科技政策進行系統梳理總結，厘清政策演進特征，分析政策發展趨勢，期望能夠對新時期國家涉農科技政策制定與完善提供一定參考。

1 主要政策內容

通過對十六大以來出臺的11 個“一號文件”和一個“重要決定”(以下簡稱“12 份中央文件”)的梳理總結發現，目前中央涉農科技政策在內容框架上主要包括五部分內容:農業科技創新政策、農業技術推廣政策、重點涉農產業科技政策、涉農企業科技政策和農民培訓科技政策。但是，這五方面主要政策內容并非在一個政策設計維度上。其中，農業科技創新政策和農業技術推廣政策是中央涉農科技政策的兩條主線，12 份中央文件中均有專門條文論述;而重點涉農產業科技政策、涉農企業科技政策和農民培訓科技政策則是在其他關于農業產業、涉農企業、新型農民培養等政策內容表述中出現，政策內容散見于文件相關內容處，沒有統一明確的政策表述。表1 反映了上述政策內容特點。

具體來看，在12 份中央文件中，農業科技創新政策主要包括農業科研投入政策、農業科研體制改革政策、農業科技創新條件與平臺政策等，其政策目標旨在建立一個高效運行的國家農業科技創新體系。農業技術推廣政策主要包括公益性推廣政策和市場化推廣政策兩部分內容。關于“公益”和“市場”二者的關系，2004年“一號文件”就曾做出明確說明，即“深化農業科技推廣體制改革，加快形成國家推廣機構和其他所有制推廣組織共同發展、優勢互補的農業技術推廣體系”。之后的“一號文件”基本均認可“公益”和“市場”共同發展的方向。涉農重點產業科技政策主要包括對糧食、種業、農機、循環農業、生物質農業、農業信息化等六類產業研發與技術推廣方面的政策內容。涉農企業科技政策則對包括農業龍頭企業、鄉鎮企業等類型企業的技術研發和改造給予政策指導。農民培訓科技政策的政策內容則主要針對如何提高農民科學素質、培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民而展開。

2 政策演進特征

2.1 農業科研投入中的政府主導性得到不斷強化

農業科技投入是影響農業科技創新績效的重要因素之一。加大對農業科研的投入，這是12 份中央文件中一直強調的重要政策目標之一。問題的關鍵是，應該采用何種方式、通過何種渠道加大投入。對此，2005年“一號文件”明確提出，“建立以政府為主導、社會力量廣泛參與的多元化農業科研投入體系，形成穩定的投入增長機制”，之后的幾個文件基本維持這種說法。隨著2012年“一號文件”對農業科技“三性”的認定(即農業科技具有顯著的公共性、基礎性和社會性)，進一步強化政府投入成為農業科研投入政策的核心內容。2012年“一號文件”強調指出，“發揮政府在農業科技投入中的主導作用，保證財政農業科技投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅，逐步提高農業研發投入占農業增加值的比重，建立投入穩定增長的長效機制”。通過以上一個“保證”和一個“逐步提高”政策，政府財政投入將在農業

科研投入中發揮核心作用，帶動社會投入增加，為農業科技創新提供穩定的資金保障。

表1 12 份中央文件中涉農科技政策的主要內容

2.2 高等學校、科研院所在公益性農技推廣中的作用受到越來越大的重視

國家公益性農技推廣政策的基調始終是強調“強化”。2005年“一號文件”對國家公益性推廣機構的職能給予明確說明。在此基礎上，之后的中央文件對政府主導下的公益性農技推廣的機構建設、經費保障、隊伍建設等方面均進一步做出明確說明。公益性推廣政策發展創新主要體現在執行主體的變化上。長期以來，政府及其派出機構一直是公益性農技推廣職能的主要執行主體。而近年來，中央政策不斷強調高等學校、科研院所等科研教育機構在公益性農技推廣中的作用與地位。2007年一號文件提出，“推進農科教結合，發揮農業院校在農業技術推廣中的積極作用”;2012年一號文件對大學等科研教育機構開展農技推廣服務進行了更為具體詳細地部署，并首次提出要使“高等學校、科研院所成為公益性農技推廣的重要力量”。

2.3 兩個“多元化”成為市場化農技推廣政策的核心

隨著我國農業農村經濟的不斷深入發展，農民技術服務需求的多元化趨勢越來越明顯。政府主導的公益性農技推廣體系逐漸不能滿足多元化的技術服務需求，各種市場化服務模式在各地漸漸興起。對此，中央政策一直采取鼓勵發展的態度。從2004年一號文件起，國家層面就認可了這種“國家推廣機構和其他所有制推廣組織共同發展、優勢互補的農業技術推廣體系”存在的合理性，并出臺了相關政策加以引導和支持。梳理分析這些政策發現，市場化農技推廣政策在發展演進過程中主要體現出以下兩個特征:一是服務主體越來越多元化。在2004年一號文件中，農業科技示范場、科技園區、龍頭企業和農民專業合作組織被提及作為市場化農業技術推廣的主體;2005年增加“農民專業技術協會和農業科技型企業”;2012年一號文件則特別強調了農民專業合作社的作用。二是服務方式越來越多元化。2013年一號文件專門指出，要在市場化推廣中不斷“創新服務方式和手段”，滿足農民日益多樣化的技術服務需求。現有已經存在的服務方式包括:專家大院、院縣共建、農村科技服務超市、莊稼醫院、專業服務公司加合作社加農戶、涉農企業加專家加農戶等，有效促進了農業先進適用技術到田到戶。

2.4 種業科技創新與推廣在涉農重點產業科技政策中受到廣泛關注

在包括糧食、種業、農機、循環農業、生物質農業、農業信息化等幾類涉農重點產業科技政策中，種業科技創新與推廣始終受到中央層面決策部門的關注，而且這種關注在不斷加強。2010年一號文件明確提出，“切實把農業科技的重點放在良種培育上，加快農業生物育種創新和推廣應用體系建設”。2012年一號文件則以“著力抓好種業科技創新”為主題，專門就此問題進行了詳細政策規定，政策內容涉及以下幾個方面:一是增加種業基礎性、公益性研究投入;二是優化調整種子企業布局，推動種子企業兼并重組;三是加強產學研合作，支持企業與優勢科研單位建立育種平臺等，多維度政策集成集中反映了中央政府對實現“科技興農，良種先行”政策目標所做的努力。

2.5 促進農業龍頭企業技術創新是涉農企業科技政策的目標重點

企業是技術創新的主體。在發展現代農業過程中，農業龍頭企業代表了農業先進生產力發展方向，其技術創新能力往往能夠反映整個國家農業產業的創新水平。因此，12 份中央文件在制定有關涉農企業科技創新政策時，始終強調了對農業龍頭企業技術創新的引導與激勵。一方面，通過農業產業化專項資金的形式，加大政府財政對農業龍頭企業開展技術研發和改造的支持力度;另一方面，通過稅收優惠等措施，減小企業研發成本，激勵企業開展技術創新。2007年一號文件規定，“企業與科研單位進行農業技術合作、向基地農戶推廣農業新品種新技術所發生的有關費用，享受企業所得稅的相關優惠政策;對于涉農企業符合國家產業政策和有關規定引進的加工生產設備，允許免征進口關稅和進口環節增值稅”等。

3 對新時期中央涉農科技政策發展趨勢的幾點思考

發展現代農業、推進農業現代化、實現新“四化”同步發展，這是十八大和十八屆三中全會后中央政府為“三農”發展戰略定下的基調。如何在新時期更好地發揮科技服務“三農”的支撐引領效應，成為涉農科技政策傳承與創新的主要目標。對此，本文認為政策制定與完善需要關注以下幾個重點問題。

3.1 針對農業生產經營組織創新需求加強科技政策支撐

在工業化、城鎮化快速推進背景下，我國農村剩余勞動力大量向城鎮轉移，造成農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯。為了應對這一變化，國家提出“引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。而這種政策變化是適應發展現代農業必要的組織制度創新。反觀我們之前的農業科技推廣政策，其政策針對人群往往是沒有做任何區分的單個小農。這些小農對技術的需求有限且接受能力較弱，技術推廣效果不明顯。因此，圍繞農業生產經營組織創新，將技術需求方主要鎖定專業大戶、家庭農場、農民合作社等主要新型農業經營主體，發揮它們的示范帶動效用，將會產生更好的技術推廣應用效果。具體政策措施包括:深入調研專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體的技術需求狀況，鼓勵農業科研院所等技術供給方加大針對這些主體的技術服務;積極發展適合農業生產經營體制創新的技術服務體系;充分利用各類培訓資源，加大專業大戶、家庭農場經營者培訓力度，提高他們的生產技能和經營管理水平等。

3.2 促進技術服務體系成為新型農業社會化服務體系的重要組成部分

和別的一號文件不同，2013年一號文件沒有把農業技術推廣和農業科研等政策放在一起論述，而是從構建農業社會化服務新機制的角度來提出和技術推廣相關的政策措施。這是因為，發展有中國特色的現代農業，完善的農業社會化服務體系是必不可少的，而技術服務體系應該成為社會化服務體系的重要組成部分。新時期的新型農業社會化服務體系應該是公益性服務與經營性服務相結合的一個綜合體系。在這個綜合體系中，屬于公益性服務范疇的技術推廣活動由政府主導的公共服務機構和涉農高等學校以及科研機構來完成;而其他經營性技術服務內容則由越來越多元化的市場參與主體來提供。這些主體可能包括:農民合作社、專業服務公司、專業技術協會、涉農企業等。在市場化運行機制下，采取有效措施激勵并規范這些參與主體的技術服務活動，鼓勵服務模式創新?，F階段，各地不斷涌現出各種市場化的技術服務方式，比如，專家大院、院縣共建、農村科技服務超市、莊稼醫院、專業服務公司加合作社加農戶、涉農企業加專家加農戶等模式。新時期，應采取措施進一步鼓勵服務方式和手段的不斷創新，真正促使農業技術服務體系成為新型農業社會化服務體系的重要組成部分，為發展現代農業提供技術支撐。

3.3 加大對包括新生代農民工在內的各類新型職業農民潛在主體的科技創業培訓力度

農民培訓科技政策是多年來中央涉農科技政策的重點內容之一。自2012年開始，新型職業農民的培育成為農民培訓科技政策的核心關注點。目前，根據農業部有關文件對新型職業農民的界定，其主要劃分為生產經營型、專業技能型和社會服務型三類職業農民，具體包括專業大戶、家庭農場主、農民合作社帶頭人、農業工人、農業雇員、農村信息員、農村經紀人、農機服務人員、統防統治植保員、村級動物防疫員等人群［3］。但是，對上述正在農業領域就業的農民的教育培訓固然重要，政策更應重點關注各類潛在的新型職業農民主體的教育培訓。這些新型職業農民潛在主體主要包括新生代農民工、返鄉務農創業的大學生等。相對目前主要的農業從業者，這些潛在主體具有文化水平較高、市場觀念強、易于接受新鮮事物等特點。針對這些特點，政策設計可以把科技創業培訓作為突破口，鼓勵和扶持新生代農民工等群體在現代農業領域開展創新創業活動，促使每個個體成為有文化、懂技術、會經營的新型職業農民，培育這些群體成為發展現代農業、推動城鄉一體化發展的主力軍。

3.4 按照“四化”同步要求加強農業信息化政策實施力度

從對12 個文件的梳理總結中可以看出，農業信息化政策是“三農”科技政策的重要內容之一，多個一號文件和2008年“重要決定”均對農業信息化做出了具體部署。新時期，中央確定了“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的新“四化”戰略，把信息化提到了國家發展戰略的重要位置。因此，十八大后的中央涉農科技政策應在農業信息化方面有一些新的部署。2013年一號文件特別提出，要“加快用信息化手段推進現代農業建設”，并具體提出了一些政策措施，比如，啟動金農工程二期，推動國家農村信息化試點省建設等。農業信息化是一個涉及多部門、多學科的綜合性系統工程，不能僅僅依靠一些“工程”或者“試點”來推動，而應系統開展頂層設計，整合政府資源，從國家立法、財政投入、政策扶持等多方面共同推進農業信息化發展。

［1］“中央一號文件”(2004—2014)［EB/OL］.農業部官網http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2014/.

［2］“中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定”［EB/OL］.中央政府官網http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm.

［3］“農業部辦公廳關于新型職業農民培育試點工作的指導意見”［EB/OL］.農業部官網http://www.moa.gov.cn/govpublic/KJJYS/201306/t20130605_3484776.htm.