建構學校與社區互動法律保障機制的研究

□黃 欣

進入新世紀以來，構建終身教育體系已經成為完善與發展現代教育制度的基本目標與重要方向。其中大力推動學校與社區的教育互動與融合，則更成為了構建終身教育體系的重要手段與途徑。由于終身教育提倡人的一生都需要接受教育，而實現終身教育理想的核心，就在于要對社會上已有的教育資源進行有效和有序的整合，以滿足社會成員在其人生任何階段有學習需要時就可提供有效支持的理想。由于學校和社區都擁有豐富的社會文化教育資源，因此實現學校與社區教育資源的整合，同時促進二者之間的良性互動已經成為了構建終身教育體系不可或缺的重要舉措。然而，因為學校與社區分屬兩個不同的社會系統，再由于歷史發展的源流與經緯不同，各自所歸屬的體制機制也完全不同。目前政府雖然已經出臺相關政策予以推動，但是若無更為有力的立法舉措給予推進與保障，則終究難以取得突破性的成效。因此怎樣構建一種有效的學校與社區互動的機制，并從法律上予以明確規范，則已成為當前構建終身教育體系必須予以解決的一大重要課題。

一、學校與社區互動法律保障的現狀

就當前我國的立法現狀來看，已有的法律體系中還沒有專門針對學校與社區建立互動關系的規定，因而如何發掘憲法及調整教育部門法等上位法中有關學校與社區相互融通的條文，則對建構學校與社區互動法律保障機制具有現實意義。

若就憲法或教育部門法的基本功能和文本內容來考察，可以發現以上法律大致可作出以下解釋：一是憲法作為國家根本大法，其規定雖然一般比較抽象。但作為任何一部法律的基本依據，憲法可以開辟涉及促進終身教育的條文，并就架構學校與社區“立交橋”的設想闡明原則立場。二是就教育部門法來看，有關學校與社區互動的法律關系亦雖尚未提及，但作為教育改革的一項重要舉措，可以依據憲法原則制定相關規定。三是對于學校和社區在教育中的作用，特別是社區的教育功能尚不明確，對此應該加以界定。四是推進學校與社區教育的互動，關鍵在體制機制的創建，所謂“立交橋”的架構應予明確。五是有關學校與社區若建立互動關系，對此各自所應承擔的權利與義務關系應加以梳理與明晰。

目前國務院及地方政府已經出臺了一些相關政策文件，但由于學校與社區涉及的是不同領域、不同主體，其特殊性、多樣性的特征決定了調整內容的復雜性、調整范圍的廣泛性，因此難以制定專項法律對其加以調整與規范。但鑒于學校與社區在國民教育體系中的作用已經越來越凸現，尤其是學校或社區內有關文化設施的開放及教育資源的合理利用，其在終身教育體系中的作用已經得到社會的高度認可，對此采用國務院制定行政法規的方式加以調整，應該是目前基本可行的一項舉措。如國務院曾在2003年制定了 《公共文化體育設施條例》；上海市人民政府辦公廳于2006年轉發了市民政局等五部門《關于本市體育文化教育設施資源向社區開放指導意見的通知》等，就起到了很好的推動作用。以上類似條例或意見不僅強調了政府在體育、文化和教育資源整合開放中所起到的主導作用，而且還明確規定了若違反條例或意見的精神，將受到的處罰措施，因而其操作性與規范性的特征比較明顯。

不過就當下的現狀來看，學校與社區互動仍然存在以下障礙與問題。一是尚未建立促進公共文化體育資源開放的協調管理機構，多頭共管的混亂現象仍然存在。二是對如何利用學校的教學資源及拓展社區教育功能的規定不夠具體。三是如何凸顯公民自主學習的主體性，尤其是對公民學習權如何予以保障的規定還須細化。四是對相關政策實施的監督、反饋與評價機制的建立與完善亦尚缺乏思路。五是在目前開展的社區工作中，起著重要協調作用的社區學校的地位和功能有必要在立法上予以進一步的明晰。

二、發達國家及地區促進學校與社區互動的立法經驗

國際社會對終身教育事業的重視當前已經到了形成戰略決策的高度，有關學校與社區在終身教育體系中的重要地位，也已在一些國家或地區的法律條文中予以了明確規定。而我國在國家層面至今尚沒有制定有關終身教育的法律，故而在這方面，我們已經處在了滯后的狀態。以下筆者即就部分國家和地區有關終身教育法律中涉及學校與社區互動的條文進行剖析，以進一步明晰制定學校與社區互動相關法律的可能性。

（一）我國臺灣地區的《終身學習法》（2002年）

我國臺灣地區在2002年5月制定了 《終身學習法》，其第3條即明確規定終身學習是指個人在生命全過程中所從事之各類學習活動。而提供終身學習活動的機構亦包括了學校、機關、機構及團體。該法還規定在社區設立社區大學，而所謂社區大學又是指在正規教育體制之外，由直轄市、縣(市)主管教育機關自行或委托辦理，以提供社區居民終身學習活動之機會的教育機構。在設立終身學習組織管理機構的問題上，該法第6條規定各級主管部門應設立終身學習推展委員會，并強調“應加強正規教育與非正規教育之統整”，“各級政府應結合各級各類社會教育及文化機構，并利用民間非營利機構、組織及團體資源，建構學習網絡體系，開拓‘國民’終身學習機會。”①

從臺灣地區終身教育立法的條款來看，其對學校和社區的教育資源都非常重視，并將其共同納入到學習資源統合的整體框架與結構中。同時該法還特別強調了政府在學校與社區互動關系中應該起到的協調與推動作用，而立法中明文規定設立專門的組織管理機構以協調資源的整合就是對此予以重視的明證。較為遺憾的是，該法對學校與社區究竟應該如何互動，以及它們之間的關系又應怎樣具體協調，尚沒有更為明確的條款予以規定。

（二）韓國《終身教育法》（1999 年）

制定于1999年的韓國《終身教育法》將終身教育定義為“正規學校教育以外的教育活動”。②該法強調政府在推動終身教育活動過程中的主導地位與監督作用，并明確規定開展終身教育的方式是依托民間力量和社會各行各業的資源，目的是滿足不同人群的學習需要。值得關注的是，該法對學校教育資源的開放與有效利用亦作了明文規定，如該法第25條指出“1.各級學校可根據學校當年的教育環境，實施符合其特點的終身教育；2.各級學校的領導應積極支持終身教育機構，有效地利用學校的圖書館、博物館及其他設施；3.各級學校可以以學生家長及本地區的居民為對象，開展以提高國民素質和職業能力為目的的終身教育。開展上述活動應向當地教育廳備案；4.學校可以以大學生以及除學生以外的人為對象，開設以獲得資格證書為目的的終身教育課程；5.各級學校應具備便于開展終身教育的教學設施。”③對學校教育資源的公開與有效利用在國家立法中予以明確規定，這無疑開創了世界終身教育立法的先例，其對學校面向社區開放奠定了立法層面的保障基礎。但單純的學校開放仍然沒有跳出“學校支援社區”的陳舊思路，而如何實現雙向互動，并通過架構“立交橋”來實現實質性的突破，此法還有進一步拓展與完善的空間。

（三）日本《關于完善終身學習振興措施的推進體制的法律》（2002年）

日本繼1990年制定《終身學習振興法》以來，又于2002年出臺了前法的修訂版——《關于完善終身學習振興措施的推進體制的法律》（簡稱終身學習完善法）。該法強調國民是終身學習的主體，強調學習者在終身學習活動中的自主性、自由性與自助性，尤其強調終身學習與職業需要的緊密聯系，并將政府在終身教育發展過程中的職責定位于協調、推動與援助的作用。而在推動學校與社區互動的關系上，該法更強調通過資源整合以為社區居民提供符合其個性化需求的學習機會，并在組織機構建設層面規定基層的市町村(包括特別地區)要為支持振興終身學習而與有關機構和團體完善相互之間的聯合協助體制④。

此法特意指出要在組織層面建立學校與社區連攜的聯合體制與機制，這點非常難能可貴。但是究竟應該如何設立，又如何去完善，則欲言又止，使得上述立法理念仍然缺乏更具體的實施舉措，從而留下了較為遺憾的伏筆。

（四）美國《終身學習法》（1976 年）

美國早在1976年就制定了 《終身學習法》，該法特別強調政府的服務責任，同時規定政府在終身教育中必須承擔更多的推進義務，對學校與社區的各類教育資源也明文規定必須大力挖掘和發展，以期解決不同地區不同類別居民面臨的各種獲取學習資源的困難，從而有效地保障了公民學習權的實現。例如，該法規定凡對美國公民提供有效學習機會的機構都予以包括經費在內的各種資助，而終身教育的目標，則是使他們不受原先所受教育或訓練的限制，也無論性別、年齡、種族背景或經濟條件的束縛，而是提供各種機會幫助普通民眾參加有效學習。

從上述一些先進國家或地區制定終身教育法律的內容來看，促進學校與社區互動已經成為他們關注的一個熱點，由于單純依靠學校教育的資源已經遠不足以實現終身教育的目標，因此充分利用社會教育資源并建立起與學校互動的法律保障體系則是這些國家正在考慮的解決思路與舉措。從目前一些國家已經立法的內容來看，明確政府的主導作用，建立相應的組織協調機構，并對終身教育資源進行合理分配與界定，以使各類組織機構對學習資源的共享與互動達成基本共識，則是各國立法的基本指導思想。除此以外，擬定相關實施細則，確立資源共享原則，創造合作互動條件，研究推進方式及擴大受惠人群，也都是達到有效整合和利用區域內各種教育資源，滿足各種不同群體不同階段對學習資源個性化需求的基本考量。

三、當前面臨的困境與問題

由于學校和社區分屬不同領域，各具不同的性質與特點，比如其組織機制與結構不同，實施對象與內容不同，相應主管部門的歸屬不同等等，因此，若要實現二者的互動與連攜，尤其是實現雙方教育資源的整合，無疑困難重重，難題連連。對此先進國家的經驗就是通過高屋建瓴的方式，實現頂層設計，其中建立促進互動的法律保障機制則最為關鍵與有效。

但就我國的情況來看，因為差異而存在的現實困難，有以下幾項：

（一）時機尚不成熟

從世界范圍的終身教育立法來看，學校和社區互動當屬于終身教育立法調整與規范之范疇，雖然我國教育領域的一些部門法亦已對這一問題作出了原則性的規定⑤，但是，如何協調兩者關系以及如何實現互動卻還沒有在任何一部教育部門法中明確觸及。固然上述關系的調整應該歸屬終身教育法的內容，但我國至今尚未啟動終身教育法的立法程序。再就一些相關條例來看，國務院曾制定《公共文化體育設施條例》（2003），但該條例亦未提及學校與社區的互動關系及保障機制的建立，而僅就社區和學校不同資源的開放分別提出了要求。由以上的分析與歸納來看，從法律層面對學校與社區互動這一新生事物賦以法律的嚴格規定與調整，目前看來條件并不成熟。因為若沒有在社會層面形成充分共識，法律的制定就將遭遇瓶頸。

但筆者以為，立法的意義就在于解決社會上普遍存在且必須通過法律規范來解決的問題。鑒于學校和社區互動涉及終身教育資源整合、終身教育體系的構建及保障公民終身學習權的重要課題，因此雖然目前面臨重重困難，但如何形成共識，加大力度制定政府規章并做好立法先行研究則是一條可行的途徑。

（二）標準難以統一

由于學校教育資源的利用是一個動態的過程，比如高校設施在向社會開放之際，就會面臨所謂“淡季”和“旺季”的困境。如在臨近期末考試時，圖書館人員的流動就會很大，由此圖書館資源面向社會開放的能力亦會顯著降低。又如近年來因為高校嚴重擴招，致使學校設施超過了使用限度，于是一些高校在雙休日乃至晚上也安排相應課程，這就使得學校教學設施的開放難以形成固定的規則。社區也是同樣，由于基層社區承擔著多項社會任務，不僅工作瑣碎，而且內容多樣，資源的利用也難以形成規范化和常態化的規則。而以上諸多實際情況的存在，亦增加了構建學校和社區互動法律保障機制的難度。

就學校和社區互動與連攜的制度及規定而言，其又必須細化，否則原則性的規定不利于現場的實際操作。但法律條款卻又必須建立在穩定性的基礎之上，那么穩定性與靈活性及可操作性之間又如何協調，以及在學校與社區互動的法律規定中又如何具體體現也使人感到非常棘手。為此筆者以為，可以根據學校教學與資源利用的周期性等特點，規定教學設施在某個時期及何種范圍內向社會開放，而社區內文化資源的整合，也同樣需要建立科學與靈活的具體規則，以使資源得到既合理又充分的利用。總之充分考慮建立互動的動態因素，并通過動態的方式進行科學的協調管理亦是立法需要考量的內容。

（三）經費來源困難

經費保證是行政事務運行的基礎，各類不同社會組織從自身財務中抽取一定的資金來舉辦一項新的事務，如果該項事務不具有自身發展的直接經濟效益，一般社會組織就大多不愿承擔這樣的義務。建立學校與社區互動法律保障機制，就會涉及到這樣的問題。固然，促進學校與社區互動，目的是為普通民眾提供更多更為便捷的學習資源，因此也就決定了其作為公共事業的公益性質。而這一性質同時也決定了政府作為公權力必須成為學校與社區互動經費保障的責任主體。但是，對于財政收入充裕的地區而言，政府的投入無疑可以得到保障，例如由政府采取購買服務的形式為學校與社區互動開放提供資金，包括提供設施維護的經費等。但對于經濟欠發達地區，則需要拓展資金籌集的渠道，即由政府、慈善組織、學校和社區等多個方面共同出資。因此，在建構學校與社區互動的法律保障體系之際，關于經費來源的相關條文就需要留有一定的空間并具有彈性，即一方面要明確政府投入經費的比例，另一方面也要允許建立開放的資金渠道以支持這一互動體系的形成。

（四）法律追責成本高

一部完善的法律應該包括因違法而予追究法律責任及懲治的條款。承擔法律責任的形式一般又可分為民事責任、刑事責任、行政責任。刑事責任和行政責任在學校與社區互動法律關系中一般較少出現，因此民事責任的追究也就成了主要需要討論的問題。

各類學校在擴大開放范圍，加深開放程度的過程中，更多的社區居民可以進入學校享受各類文化教育資源，但是，在加大利用學習資源的同時，學校資源的使用周期也會隨之縮短，物件也容易受到損壞。如果一旦出現設施的損壞，根據“誰侵權誰賠償”的原則，社區成員中的損壞者就應該承擔賠償責任。但一般而言，學校要追究損壞者法律責任的成本也會很高，因為使用者眾多，物件容易受到損傷，有時設施或物件系屬于正常磨損及折舊，這時就出現了難以追究責任的情況。社區文化教育資源的使用也存在同樣的問題。對此怎樣建立起一個完備的管理體制，如提高使用者愛護教育設施設備的自覺意識，以及由政府事先設立相應的維護基金或通過購買維修保養的保險方式來解決這一難題，也是制定相關法律之際需要考慮與斟酌的問題。

（五）尚未形成共識

眾所周知，學校的主要任務是教學和科研，社區也承擔著各種各樣服務社區居民的業務工作。雖說學校與社區互動在今后將是一個發展趨向，但就目前的體制而言，畢竟學校和社區分屬兩個領域，學校所屬的上級行政單位是教育行政部門 （區、縣教育局），社區所屬的上級行政單位則是街道 （鄉鎮）人民政府，二者沒有直接行政隸屬關系。而行政的條塊分割也造成了資源整合的困難。加之如何連攜互動也只是一個設想，尚未形成具體共識。因此在立法過程中，如何克服行政歸屬的問題，就首先需要更高一級的政府部門成立專門的推進機構來協調各方利益，由此才能促進法律保障機制的建立。

四、建構學校與社區互動的法律保障機制的基本思路

基于以上分析，筆者就建構學校與社區互動的法律保障機制特提出以下若干建議與對策。

（一）建立法律保障體系

由于學校與社區所涉及的法律主體關系多而復雜，各法律主體所處的社會條件又存在較大的差異，不同社區與學校之間的發展水平也存在很大的差別，加之互動關系本身呈現的又是一種不確定的動態過程，因此要在一個大的區域范圍內，制定一部專門法律來調整學校與社區的關系確有一定的困難。對此筆者的建議是，地方政府可以通過制定規范性文件的形式來對具體管轄范圍內的學校與社區及其互動的法律關系加以調整。

具體而言，這一互動法律關系又可以從以下幾個方面加以規范。一是中央國家機關，包括全國人大和國務院，可以通過教育部門法進行規范。二是中央層面可以在制定國家終身教育法時，列專章就學校和社區的相互關系進行規定。三是地方教育行政機關可以在實施國家教育部門法時具體細化及出臺具體政策加以調整。四是地方教育機關在制定地方教育法規或規章時，可以設置專項內容調整社區教育和學校教育的關系。五是地方教育行政機關也可以通過制定專門的地方條例或規范性文件，并根據地方的特點，制定調整學校和社區互動關系的政策舉措。

（二）完善立法技術

制定學校與社區互動法律保障機制，需要遵循由抽象到具體，由原則性規定到可操作的具體實施細則等的原則，如此才能起到實際效果。由于我國目前所制定的教育法律或法規大多比較原則和抽象，許多涉及教育法律的條文操作性不強，而若制定相應的實施細則或司法解釋，又需要在法律頒布以后的一段較長時間才能進行，因此如何提高立法技術與手段，以力求使制定的法律不僅原則而且具體細致，則是需要考慮的重要問題之一。簡言之，若要制定學校與社區互動的相關法律，就必須對涉及許多不同層次的法律關系加以調整，如果立法技術不全面，法律文本的內容就難以做到兼具全面性、層次性和可操作性的要求。

（三）明確政府責任

任何一部法律的制定，若無作為公權力的行政力量的參與及推動則是不可能起到效果的。終身教育的發展同樣如此，只有政府明確其在推進過程中的重要職責，如此才能在學校與社區互動關系的協調方面發揮主導作用。主導作用一般又體現在以下幾個方面：一是表現為意識層面的主導，即積極推進終身教育理念的深入與普及，由此促使學校與社區在互相開放及合作的層面達成共識，并激發社會成員自主學習的意識；二是體現為政府提供必要的財政支持，以為學校、社區良性互動創造更為充分的條件；三是表現為政府職能的轉變，現代政府已經由管理型政府逐漸轉變為服務型政府，政府參與學校與社區互動關系的協調，并不只是用行政命令加以干涉，而可以通過服務的形式，推進學校與社區“立交橋”的架構；四是體現為組織協調作用的發揮，由于學校與社區分屬不同的行政部門，因此若要實現資源的整合，首先就要在政府組織機構的內部打通壁壘，消除障礙。而通過設立高層次的專門協調機構，來促進學校與社區的良性互動，并形成穩定的運行體制則是重要的一環。

（四）厘清法律主體的權責

制定一部法律的重要關鍵，是要厘清法律主體的權利與義務關系。學校與社區互動的法律也同樣。由于制定此法需要涉及政府、學校以及社區等不同法律主體，而不同主體所享有的權利和承擔的義務，就必須在立法中予以明確規定。

首先就政府主體而言，應該明確規定政府在協調學校和社區互動關系中的具體責任。第一，政府需要負起推進的作用；第二，政府要給以財政的支持；第三，政府有責任幫助建立協調各主體制定科學動態考評的機制；第四，政府應以正確的輿論導向予以促進；第五，政府應制定考核相關責任人的舉措；第六，政府應制定合理的推進進度和計劃等。

其次就學校主體來看，一是需要綜合梳理本單位的教育資源，并制定切實可行的具體開放措施；二是結合學校管理體制的改革，吸收社區成員參與學校管理；三是規定具體的職能部門協調學校開放事務；四是對學校開放的資金予以籌措；五是建立學校動態開放過程向社區公開的制度。

最后是社區主體應承擔的法律責任，其包括對學校教育活動提供的參與和支持，社區各類文化教育資源向學校開放，以及為學校提供校外教育實踐基地，為青少年提供課外及假期的文化教育活動，并協助開展青少年的道德教育工作等。

（五）建立監督責任機制

在明確各法律主體的權利與義務的基礎上，還必須建立相應的反饋、監督與追責的機制，而這也是學校與社區建立互動法律保障機制的關鍵環節。具體來說，就是要建立信息反饋的通道，提高信息處理的能力，并及時反饋給各法律主體，以對互動關系進行相應的調整。同時還需要明確履行監督職責的主體，并實現監督主體的多元化，必要時還可以將第三方獨立機構納入監督主體之中，建立完善的監督體系，以提供更專業和公正的監督與評價。而對于未能履行互動和開放職責的主體，則將依法追究責任，從而真正確保各法律主體在認真履行義務與享有權利方面得到公正與公平的待遇。

注釋：

①臺灣《終身學習法》[EB/OL].[2013-10-24].http://laws.mywoo.com/8/71/2490.html.

②韓國《終身教育法》[EB/OL].[2013-10-24].http://www.eoe.or.kr/publish/portal109/tab5125/info92089.htm.

③韓國《終身教育法》[EB/OL].[2013-10-24].http://www.eoe.or.kr/publish/portal109/tab5125/info92089.htm.

④王豫生，陳宜安.終身教育研究[M].廈門：鷺江出版社，2005：89.

⑤《中華人民共和國教育法》第4條第2款：“全社會應當關心和支持教育事業的發展”。《中華人民共和國教育法》第11條第1款：“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育協調發展，建立和完善終身教育體系”。《中華人民共和國教育法》第41條:“國家鼓勵學校及其他教育機構、社會組織采取措施，為公民接受終身教育創造條件”等。

[1][法]保羅.朗格朗.終身教育引論[M].周南照，陳樹清，譯.北京：中國對外翻譯出版公司,1985.

[2][美]唐·倍根,唐納德·R.格萊葉.學校與社區關系[M].周海濤，譯.重慶：重慶大學出版社，2003.

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[4]吳遵民.現代國際終身教育論[M].上海：上海教育出版社，1999.

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