優化宅基地管理流轉機制

楊博野

優化宅基地管理流轉機制，是當前農村土地制度改革的關鍵，要努力在現實、政策和法律之間銜接、平衡

宅基地制度改革是一項牽一發而動全身的重大改革，也是現在爭議相對較多的一個領域。宅基地集體所有的屬性，是1963年中共八屆十次全會通過的《人民公社六十條》確定的，長期形成的認識依賴路徑和錯綜復雜的利益關系形成了當前宅基地改革紅線。一是“不準動”，因為宅基地是村集體平等分配給集體經濟組織成員的福利，組織外成員不得享受；二是“不該動”，典型的想法如農村居民已經享受到宅基地、承包地等福利，如果還可以讓宅基地市場化流轉，那么城鎮居民就相對受到了不平等待遇；三是“不敢動”，擔心宅基地流轉一旦放開，城鎮居民和工商資本就會去農村爭搶宅基地。

但隨著工業化、城市化和市場化的深入發展，當前宅基地制度已經越來越難適應現實需求，而且已很難在現有制度框架下得到較好解決。一是人減地不減成為一種慣性。宅基地本質上屬于按需分配的集體公共產品，盡管有關政策規定，不再具有農村屬性的人口應當退還宅基地資源，但實際很難讓村民無償退出宅基地。同時由于農村土地往往比城鎮就業、教育等公共服務更具吸引力，農民宅基地換城鎮住房改革的積極性普遍不高。二是宅基地資源閑置浪費。隨著城市化不斷推進，農村人口持續地向城市轉移就業和居住，而同期農村戶籍人口不斷增長，宅基地總量持續擴大。僅2010年來，浙江農村戶籍人口增長52.7萬人，常住人口卻減少72.1萬人，浙西南部分縣市常住人口連續多年負增長，“空心戶”、“空心村”持續增多。三是違法違規用地增多。在宅基地只出不進狀況下，很多地方宅基地存量資源已分配殆盡。德清縣武康鎮下渚湖村土地利用總體規劃已控制15年，城西村已控制20年，無法新增宅基地。在正常分配難以滿足情況下，違規違法用地現象就會滋生。2009年以來，德清縣未批先建的宅基地就達3300宗。

浙江再次站在改革的前沿。2014年3月，省政府正式發文，選擇德清縣開展城鄉體制改革試點，全面推進農村產權制度改革，建立農村宅基地用益物權保障機制，為全省新型城鎮化積累經驗、提供示范。

首先，德清對全縣所有登記在冊的97604宗農村宅基地做了摸底調查，其中67054宗合法宅基地實施確權到位，頒發集體土地使用權證。余下30550宗宅基地，由于建新不拆舊、超面積建房、原地拆建、新增未批先建、公建設施拆遷安置、多人登記、城鎮居民繼承、分戶等8大類原因，未能確權。

其次，根據“尊重歷史、面對現實”的原則，限于6月30日前，分類處置，補辦手續。據統計，80%的未確權宅基地可到期轉正，宅基地使用權實現賦權固化。即使使用權人逝世，也由繼承人繼承財產，沒有城鄉戶籍限制。在堅持全縣農民“一戶一宅”的制度下，最大程度地保障了農民財產權益。

最后，在盡量不突破現有法律、控制影響范圍和幅度的前提下，尋隙開辟一條路徑，賦予農民完整的宅基地用益物權，進入要素市場融通交易。目前可行的方法主要有三種。一是增減掛鉤。通過土地連片開發，提高容積率，從而“擠”出節余的建設用地指標。農民也可獲得國有土地使用權和房屋所有權，隨時入市交易。但該模式被一些人視為“趕農民上樓”，主要原因是拆舊和建新兩個過程中，有時農民未能獲取較好的議價權和增值收益分配權。二是直接轉性。政府出面將集體建設用地收儲為國有建設用地，并無償劃撥給原使用權人，土地增值收益全部歸還給村集體和農民。但政府將一時難以找到替代的融資方式填補財政缺口，既產生系統性金融風險，又無力進行公共基礎設施配套建設。三是補交級差。可參考深圳模式，政府主導規劃，明確集體建設用地年限，設計多種收益分配方式供農民選擇。農民宅基地和其他集體建設用地入股成立集體股份公司。股份公司和市場化開發機構直接協商。選商與定價都留給村集體內部協商解決。根據收益分配方式，農民和政府共享土地增值收益。同時政府指導價格區間，完善農民產權保障體系，遏制地方宗族勢力發展。

總之，土地問題一定要堅持問題導向。而當前最大問題是如何在現實、政策和法律之間銜接、平衡。是適足削履，束縛現實于傳統框架內，還是與時俱進，讓政策和法律適應現實，答案顯然應是后者。