以要素市場化配置撬動經濟結構調整

李魁

以要素市場化配置撬動經濟結構調整

李魁

破解經濟的結構性扭曲，關鍵要找準行之有效的突破口。要素市場化配置改革疊加了正向激勵機制和反向倒逼機制，旨在改變行政配置方式，促使要素高效配置、充分流動和優化重組，不光有利于要素集約節約利用，實現合法配、合理配、優質配、高效配，更重要的是以“四兩撥千斤”撬動經濟結構加速調整。浙江作為市場化程度最高的地區之一，要率先為要素市場化配置改革趟路，在海寧試點經驗的基礎上，建構一套具備較強的操作性、公平性、績效性的配置制度，突破體制機制障礙，釋放市場在要素資源配置中的決定性力量，讓稀缺性要素資源盡可能最優化配置，最大程度地激發企業內生活力和轉型動力，最大力度地撬動經濟結構調整。

結構性扭曲的突破口

浙江經濟提質增效的關鍵是破解結構性扭曲和技術性瓶頸。如何讓創新驅動輪子轉得更快，突破技術性瓶頸，提高全要素生產率，另當別論。單就結構性矛盾而言，如果結構調整優化不快，經濟質量提升就會受影響。這個矛盾不同于周期性問題，熬一熬就會過去，不下狠心很可能積重難返。產業結構、城鄉結構、市場主體結構、需求結構、人口結構、要素結構、能源結構、區域結構、稅源結構等，或多或少存在一定扭曲。而且這些結構存在關聯性和協同性，一種結構變化勢必傳導引起一系列結構變化。比如，低端的產業結構匹配的必然是低端的人口結構、稅源結構、需求結構，城鄉結構、區域結構等也會受影響，最終還反作用于產業結構。因此，結構性扭曲問題容易使浙江經濟被低端鎖定，陷入低水平循環。人均GDP一萬美元左右是“中等收入陷阱”的重要考驗期，而結構性扭曲是“中等收入陷阱”的關鍵瓶頸。打破低端鎖定，越過“中等收入陷阱”，必須致力于跳出“低端產業鏈、低素質勞動力、低技術含金量、低附加值”的低水平循環。這既要多管齊下、多點發力、點面協同，讓這些結構朝著“出低入高”、“退劣進優”的方向協同推進，更要抽絲剝繭，抓住要害關節，在支撐性、牽引力較強的結構上著力。

通常，我們把企業理解成一個由投入到產出追求利潤最大化的“黑匣子”，“輸入端”或者說“吃進的”主要是勞動力、資本、技術、土地、能源等要素，“輸出端”是產品或服務，“吐出來的”是廢水、廢氣、固廢。結構調整可以從“吐出來”的東西去倒逼，比如節能降耗減排、治水治氣治違等，也可以從“吃進去”的端口去調控。從后者來講，就是讓企業競爭性獲取要素，從事后懲罰性的倒逼轉向了事前主動性的調配，避免要素無效或低效錯配，防止低端產能反復出現。經濟結構扭曲很大程度上癥結在于要素結構扭曲，如果要素不設門檻供向低端低效產能，那么產業結構很可能事倍功半。要素市場化改革就是要改變要素配置結構，作用于產業結構，繼而左右需求結構、人口結構、能源結構等。所以，以糾正要素結構扭曲來促進經濟結構調整，撬動點比較精準，撬動效應比較有效。

要素最優化配置的取向

充分競爭、自由流動配置的一般性要素，自然遵循市場規律，但對于公共部門實際擁有、控制的經營性、壟斷性或特許經營性要素，比如用地、用能、用水、環境容量、財政專項等，尚未市場化配置。這類具有稀缺性、公共性特質的要素要達到最優化配置，必須著力解決價格性扭曲和效率性扭曲兩個問題。所謂價格性扭曲，就是要素價格沒有充分體現要素的稀缺性和要素利用的外部性，階梯式、累進式價格體現不夠充分，環境污染治理成本沒有內部化。目前要素價格包含了資源的生產流通性成本，但沒有充分納入資源補償、環境破壞的外部成本，要素價格低于甚至遠低于真實價值。所謂效率性扭曲，就是要素沒有完全流向效益最大化的目標，有可能配置到了低效企業或低效環節。如何優化配置公共性要素，最大化發揮其價值和對結構調整的撬動作用，真諦要義還是公平競爭、優勝劣汰。這靠行政機制難以充分有效實現，必須植入市場化邏輯，依據效益競爭性配置。

從長遠看，這是趨勢使然，而且一箭多雕。首先，要素約束越來越剛性，稀缺性越來越強，我們離要素供給的“天花板”越來越近。其次，要素配置應作為轉型調整的“牛鼻子”來牽。要素獲取能力強的企業應是畝產效益榜單上相對靠前的企業，拿不到要素的往往是低端企業或低端產能。這個“牛鼻子”牽好了，結構調整牽一發而動全身。再次，要素競爭性配置使各類要素朝著一致方向流動，這樣要素最優化配置的疊加效應就更加明顯，以往條條線線分配致使要素稀釋化、低效化的現象就可以改變。最后，要素成本趨于合理。要素利用的部分成本外部化，企業不是最終的承擔者，往往轉嫁給了社會?；谑袌龌瘜虻呐渲脵C制和交易機制，把外部化的資源成本和環境治理成本內化為企業成本，讓要素價格更好地反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益，是要素配置改革的大勢所趨。

要素市場化改革的路徑

要素配置改革路徑應以市場化為導向、以畝產效益為核心、以差別化政策為手段、以精準化配置為目標，建立一把科學合理衡量企業效益的“標尺”，根據畝產效益引導要素流向，實現要素配置價值最大化。

（一）市場化導向。行政手段配置很難反映要素資源的真實稀缺程度，要素價值難以實現最大化，對結構調整的作用也難以充分發揮。讓市場在要素資源配置中起決定性作用，實質就是明確效益評判規則，企業按照規則公平競爭、優勝劣汰，最終用效益規則替代行政規則。

一級要素配置市場重在評判規則的科學、合理。按照市場化配置的基本邏輯，要素應配給畝產效益好的企業，企業效益越好，要素傾斜力度越大。從海寧試點經驗看，分行業分檔次實行差別化要素配置，關鍵是評價規則要科學合理，能夠體現企業效益與要素保障的匹配性。規則一旦制定好，就要發揮畝產效益這個“指揮棒”的導向作用，讓要素按照規則向效益高的企業流動，杜絕政府有形之手對微觀要素配置的直接干預，避免要素的違規配、無序配、劣質配、低效配，實現要素的合法配、合理配、優質配、高效配。

二級要素交易市場重在交易規則的公開、透明。通過要素二次配置，進一步提高要素利用效率。企業通過技術改造、工藝改進或管理優化，集約節約利用騰出來的要素空間，通過二級市場獲得補償性收益，真正體現了“誰保護、誰節約、誰受益”。從實際層面來看，浙江土地使用權是開放的，二級市場也越來越活躍，但是用能、用水、排污權只有一級市場，二級市場還沒有形成，交易范圍也十分受限。做好要素配置二級市場，需要構建集標準制定、信息發布、掛牌交易、價格評估、咨詢服務為一體的要素交易平臺，制定科學規范的二級市場交易規則和流程，統一信息披露、統一交易規則、統一交易確認、統一定價標準，鼓勵和引導企業進場集中交易。二級要素交易平臺，應鼓勵社會資本參與，支持引入第三方機構運營。

（二）差別化政策。要把市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用很好結合起來，把畝產效益作為市場的“無形之手”，把要素差別化配置作為政府的“有形之手”，將企業畝產效益和要素差別化配置掛鉤，實現要素利用最大化和企業效益最大化的雙重目標。

首先，差別化的要素配置政策。根據企業畝產效益情況，在用地、用電、用能、排污權、城鎮土地使用稅、房產稅、信貸、引進人才、申報項目等方面實施有區別的政策，包括差別化的電價、差別化的供地、差別化的地價（城鎮土地使用稅、房產稅）、差別化的排污價等。政策導向不光是排出企業的效益榜，更重要的是通過企業畝產效益綜合評價，對效益好的企業形成激勵，觸痛效益比較差的企業的神經。要進一步加大差別化價格實施力度，海寧市在城鎮土地使用稅差別征收上，采用了每平米最低3、6、9元三檔，而根據國家有關規定，縣級最高可征收每平米12元，小城市最高可征收每平米18元。要素市場化配置的面要進一步拓寬，除了用地、用能、排污等要素已經市場化之外，條件成熟的情況下，還要逐步拓展到財政專項、技改資金、用水等要素。而且公共性要素投向會影響一般性要素流向，比如用地、用能、環境容量重點傾斜的企業往往也是信貸支持、創新扶持、人才引進等的支持重點，這樣就會聯動形成各類要素優化配置的疊加效應。

第二，差別化的產業政策。行業屬性不同要實行不同的產業政策。國家和浙江省明令禁止的高能耗、高污染的落后產能，不進行差別化評價，堅決予以關停并轉；國家和浙江省大力鼓勵的高新技術產業、戰略性新興產業、特色性主導產業等，在發展初期要給予特別性的扶持和培育，不能一味按照畝產效益來論英雄。與工業相比，服務業用能少、排污少，不適用工業評價指標體系，可探索建立畝產稅收、畝產營業額為主的評價指標體系，引導現代服務業和高端生產性服務業發展。評價工業企業畝產效益，應進一步細分行業，體現行業差異性，增強企業之間的可比性。

第三，差別化的企業政策。企業分類分檔要精細化，使政策的差別化與企業的差別化更好地匹配。企業有生命周期，處于不同發展階段，效益可能大相徑庭。對于處于投入期、成長期、還未進入成熟期的企業，以及新引進的企業，要區別對待，設置一定的過渡期。規模以下、占地較少，主要解決就業問題的民生企業，如果和規上企業同臺競技，可能難免淘汰命運，應該差別化對待，但是差別化政策尺度不宜過大，以免小微企業“逆向選擇”，喪失“小升規”積極性。從海寧情況看，企業對租賃企業產值統計口徑的問題反響較大，租賃企業的數量不在少數，可探索從出租企業中剝離，畝均產出按實際租用土地計算，實行單獨評價，以體現公平性。

第四，差別化的縣域政策。從實際情況看，要素市場化改革牽一發而動全身，難以一蹴而就，先應在適宜改革的市縣推開，根據實際分步實施。第一步是縣域范圍內的要素市場化，第二步是縣域間、市域內（設區市）的要素市場化，第三步是省域內的要素市場化。目前，各縣市可借鑒海寧市要素市場化配置的思路，但由于產業結構、企業結構等存在差異，所以在具體指標設置和權重賦值上需要結合自身實際。評價指標變化必然牽涉到權重變化，需要反復模擬測算，更好地反映企業的真實效益。目前，縣域層面的要素還是切塊下達，對市縣節能減排還有考核指標，如果要素市場化范圍一下子鋪得太大，要素流動可能會失去平衡。所以，需要在條件成熟的前提下，穩步推進要素跨區域流動配置。

（三）精準化配置。要素適得其所，就不能“漫灌”，需要“滴灌”，以體現激勵或倒逼企業轉型升級的精準性。通過要素精準化配置，既激發“重點扶持類”企業爭先進位，增強轉型升級內生動力，進一步提高畝產效益；也促使“鼓勵提升類”企業你追我趕，加快機器換人、空間換地，向“重點扶持類”企業靠攏；還能限制“落后淘汰類”企業盲目擴張，倒逼企業加快整治提升或兼并重組。

首先，評價數據要精準。評價數據是否精準，直接影響企業效益評價，從而影響要素的精準配置。所以，要通過細致摸排，全面摸清企業數據，掌握準確的第一手數據，建立基礎數據庫。對企業的效益評價要細而又細、實而又實，對存在異議的數據要反復核實，摸清企業的用地、廠房面積和租賃情況，全面反映企業的經營業績，做到數據真實、客觀、可靠。一方面，體現激勵性。比如畝均稅收指標，促使企業通過分割出讓多余土地或低效土地來提升畝產效益，激勵企業如實報稅。另一方面，體現強制性。建立企業申報業績弄虛作假“黑名單”制度，一旦發現企業虛報經營業績套取要素資源，納入評價體系“黑名單”并給予懲罰性的要素配給限制。

第二，評價體系要精準。企業畝產效益是要素配置的參照坐標，畝產效益評價模型是衡量企業績效的“標尺”。這根指揮棒直接指引企業轉型升級的方向，所以要精準、客觀，不能有偏、失準。指標設置、權重賦予要科學合理，真實反映市場主體績效，體現改革的公平公正。關于指標的篩選，可選取畝均稅收、畝均銷售、畝均工業增加值、單位能耗工業增加值、排放單位COD工業增加值、單位GDP用水量、全員勞動生產率等指標，同時要結合各地實際，特別是不同的主體功能區，評價導向不同，評價指標不能簡單復制。關于權重賦予，要依據評價的側重點和發展的貢獻度，實際操作中要反復模擬測算。如果是生態功能區，單位能耗工業增加值、排放單位COD工業增加值、單位GDP用水量等指標的權重可適當加大；如果是工業功能區，畝均稅收、畝均工業增加值等指標權重可適當加大，等等，總之要實事求是，因地制宜。

第三，要素配置要精準。要素配置應多采用累進制，要素利用越高效，獎勵力度越大；反之，懲罰力度越大。在土地配置上，通過提高用地持有成本倒逼企業退出低效用地，同時建立差別化、彈性供地模式，實行“帶設計方案”、“帶畝產效益方案”出讓土地，將投資強度、達產畝均稅收等指標納入土地出讓合同差別化管理，根據項目推進建設階段建立開工保證金、竣工保證金、畝產稅收達產保證金等制度。如果企業履行項目投資協議，全額退還各階段保證金；如未能履約，實施一定懲罰性措施，避免“干一輩子企業不如圈一塊地”的現象。

（四）高效化服務。效益評價面向千千萬萬家企業，核實數據、指標評價、分類分檔、要素配給等工作需要大量反復溝通，差別化政策要一一落實到位，還要做到動態評價和實時監管，這需要公共服務無縫對接，落實工作責任、時效、標準、程序，全過程做到公開、公平、透明、高效。

一是審批精簡化。推進要素市場化配置改革，必須以深化審批制度改革來配套，以審批制度改革撬動要素改革，特別是要素市場化配置改革在縣域層面全面推開以后，需要賦予縣域層面更多更靈活的審批權限，加快推進審批精簡化、高效化，為企業松綁減負，激發企業主體活力。要創新土地要素審批方式，建立高效化的土地要素審批機制和流程，進一步提升土地要素的配置效率和水平。堅持企業投資需求導向，執行涉企事項審批負面清單，對負面清單之外的項目實行“先建后驗”，推動從事前審批向事后監管轉變，解決好“重審批、輕監管”問題，便于企業投資輕裝上陣。

二是評價陽光化。市縣政府是要素市場化配置規則的制定者、執行者、監督者，一定要按規則陽光化辦事，不直接參與或干涉微觀事務。建立全過程、全方位的公開機制，不光是政策要公開、結果要公開，過程也要公開，從頭至尾做到陽光透明。企業的效益評價情況和要素配置情況要全面上網上報公示，接受行業監督和社會監督，讓企業感受到公平公開公正。要加強政策宣傳，特別是專題性的政策解讀、典型性案例的宣傳詮釋，釋放給企業強烈的改革信號，讓企業對改革有合理預期，讓企業有可學可隨的樣板，引導企業主動參與改革。

三是服務精細化。要素市場化配置改革，對存量企業是壓力，對增量企業是引力?！傍P凰滿天飛”，最終到哪里落腳棲息，關鍵看政務服務和投資環境。政務服務一定要精細化，讓好的“鳳凰”得到好處，感受到公平，形成引力，以凰引鳳。對存量企業而言，不能光向每家企業發出畝產效益“成績單”和要素配置的“通知單”，更重要的是，通過對企業的“集體體檢”，讓企業能夠主動橫向對比，搞清楚在所處行業的位置和轉型發力的方向。按照畝產效益高低和企業實際情況，開出針對性的“藥方”，引導企業自查問題、自行整治、自我轉型。要進一步創新評價工作機制，簡化企業畝產效益評價操作，不為企業和基層增加過重的負擔，尤其要探索類似按揭貸款、個人稅金的智能評價軟件，方便企業“預評價”，增強企業對改革的預期性和主動性。

作者為浙江省政府辦公廳一處副處長