加強職業培訓立法的“硬性”

班小輝

職業培訓對國家開發人力資源，提高經濟競爭力的價值是不言而喻的，特別是在勞動力市場日益靈活化的今天，職業培訓對于勞動者來說愈加重要。筆者有幸趕上了加州大學洛杉磯分校第116屆教師研究講座，聆聽了美國勞動法專家凱瑟琳·斯通教授的學術報告。斯通教授近些年一直關注美國傳統標準就業向非典型就業轉型過程中勞動者權益的保護問題。她在講座中指出，在傳統的職業生涯模式下，雇員通常在一個或兩個公司逐步晉升，所具備的職業技能需求也較為單一，但在當今電子信息時代的無邊界職業生涯下，美國的年輕雇員更換雇主頻率更高，職業技能的需求也更加多元化。①因而，為適應勞動力市場的變化，有必要加強雇員的職業培訓權，使其勞動技能不斷更新和提升，以增強其就業能力。歐盟勞動力市場近些年所強調的“安全靈活性”(Flexicurity)也反映出勞動力市場彈性化趨勢下職業培訓的重要性。歐盟理事會在2007年發布的《安全靈活性共同原則》中強調安全靈活的勞動力市場需要“全面的終身學習戰略”，“不斷地更新技能”是實現勞動力市場內部和外部安全靈活性的必要因素之一。［1］概而言之，勞動力市場的日益彈性化，導致勞動力市場政策關注的焦點從“工作的安全”轉向“就業能力的安全”，應當著重提高勞動者的就業技能，以適應更加快速的就業轉換，這也意味著在當前時代背景下，加強職業培訓，實現技能升級或者轉型對勞動者的意義更加重要。

與休息休假、工資報酬等權利一樣，接受職業培訓也是我國勞動者的基本權利之一。雖然早在1994年《勞動法》中，我國就已以單獨篇章的形式，將職業培訓的問題納入進來，視其為關系勞動者切身利益的重大事項，并對政府和用人單位的職業培訓義務作了原則性規定。然而，現行立法中有關職業培訓的規定存在明顯的政策化傾向，硬性規定不足。如《就業促進法》在第五章強調了政府鼓勵職業培訓的責任，但是具體如何鼓勵，中央和地方財政責任如何分配，立法均未做規定。有學者就明確指出《就業促進法》存在政策簡單法律化的問題。［2］有些關于用人單位培訓義務的條款也是空有要求而無足夠的法律責任予以保障，如我國《勞動法》第68條規定，用人單位應當建立起職業培訓制度，但是如果未遵守該義務，用人單位應當受到何種處罰?《勞動法》中并未給出答案。隨后，1996年原勞動部頒發的《企業職工培訓規定》第24條規定，對于不按國家規定展開職工培訓的用人單位，由勞動行政部門或者經濟綜合部門對直接責任人或者企業法定代表人給予批評教育，責令改正。這一形式化的法律責任對于用人單位顯然缺乏足夠的威懾力。另外，還存在一些促進職業培訓實施的規范，常由國務院辦公廳或者部委發布指導性方針，如《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，這種規范文件的法律效力層級顯然較低，政策指導意義大于法律規范意義。

反觀法治發達的美國，不僅制定了體系完善且具有可操作性的職業培訓專門立法，而且立法隨著社會經濟發展的變化而不斷變革。早在1862年，美國《莫雷爾法案》就以“增地辦校”條款開始了美國職業教育立法的步伐，不過真正意義上第一部以職業培訓為主要內容的法案是1962的《人力發展與培訓法案》(Manpower Development and Training Act，簡稱 MDTA)。20 世紀五六十年代正是美國經濟的黃金時期，但是經濟結構的變革以及自動化等新技術的使用，導致失業人數增多。1961年5月21日，肯尼迪總統告訴立法者:“在經濟衰退時期，大規模的失業問題已經足夠糟了，但是在經濟繁榮時期，仍出現大規模的失業將是無法忍受的”。［3］MDTA的制定正是為了向那些在經濟變革中因缺乏技術而失業的勞工提供培訓與再就業幫助。隨后，美國政府又先后頒布了1964年《經濟機會法案》(Economic Opportunity Act)，1973年的《綜合就業和培訓法》(Comprehensive Employment and Training Act)，1982《職業培訓合作法》(Job Training Partnership Act)等，不斷地對培訓項目加以明確和整合，劃分聯邦與州政府之間的責任，完善監督機制。

美國現行職業培訓立法是1998年《勞動力投資法案》(Workforce Investment Act，簡稱 WIA)，取代了之前的《職業培訓合作法》。從立法的框架上來看，WIA體系上具有相當的完整性。首先，WIA繼續整合了多項職業援助計劃，有著明確的援助目標和計劃。其主要援助三類群體即青年人、成人以及失業人群，并且創辦了一站式的服務方式(“One－Stop”Service Delivery)，向目標群體提供整合式服務，包括技能評估、提供職業培訓信息、就業指導服務以及勞動力市場職業技能需求信息等。［4］針對不同目標人群的需要，WIA將一站式服務提供的服務事項分為“核心”服務和“集中”以及“培訓”服務，從而使得培訓更加具有科學性和合理性。除此之外，針對一些特殊的群體，WIA第四章還規定了專門性的培訓計劃，如美國原著居民補助計劃、移民和季節性工人補助計劃以及退休軍人補助計劃等。其次，在資金的保障上，WIA明確了資金撥款的最低數量以及州與州之間資金和州內的資金分配方式，如對于青年人群的培訓支持每年不少于10億美金。［4］再次，該法還要求各州建立起專門的機構即勞動力投資委員會，負責制定各州的勞動力發展方案，并由美國勞動部負責該方案的審查［4］，從而保障具體職業培訓計劃在制定和實施的管理上更加專業化，政府的權責更加明晰。最后，WIA第五章還對監督機制以及因資助計劃產生爭議的行政裁決和司法程序等作了詳細的規定，進而保障法案下的權利具有可訴性，而不僅是政策意義上的軟法。因而，從細節上可以看出，美國聯邦的職業培訓立法是一套全面的權利保障體系，從權利主體和權利范圍，到政府的管理責任以及資金支持責任，再到權利落實中的監督機制和可訴性渠道，使得職業培訓制度具有相當的穩定性、技術性以及可預見性。

美國各個州同樣注重通過立法保障職業培訓計劃的實施，如加利福尼亞州規定雇主每年應為雇員繳納就業培訓稅(Employment Training Tax)，稅收為雇員工資的01.%，用以培訓工人，增加加州的商業競爭力。為了適應時代的需求，近些年來美國有些州開始著力通過立法推行具有可持續發展的終身教育計劃。“終身教育賬戶”(lifelong learning account)就是一個典型的舉措，該賬戶由雇主與雇員共同繳費建立，也鼓勵第三方參與投資，用以資助雇員的教育和培訓，而且為了鼓勵各方積極參與，繳費的各方均可獲得相應的稅收抵免。這一舉措自2001年起已在美國各地展開試點，并且夏威夷州、伊利諾伊州、愛荷華州等州通過立法的形式予以進一步推廣。

另外，特別值得注意的是，保障雇員獲得職業培訓的平等權也是美國立法所關注的重點，WIA中強調實施職業培訓計劃的非歧視原則，禁止因為雇員的性別、種族、膚色、年齡、國籍、殘疾、政治派別等對申請者或者雇員或者參與者在參加資金援助的職業培訓計劃上給予歧視。［4］雇員對于雇主所實施的含有歧視性的職業培訓政策或做法，也可以依照《民權法》、《同酬法》、《美國殘疾人法》、《反對就業年齡歧視法》等反歧視立法提出訴訟，維護自己的合法權益。

與我國相比，美國職業培訓立法條文顯然更具有明確性和可操作性，硬性保障條款較多。誠然，由于我國地區之間經濟發展的不平衡，每個省對職業培訓的需求也存在不同，軟性的立法和政策規范的指引有著其自身的獨特優勢，如通過國務院辦公廳或者部委發文的形式來指導職業培訓的發展，制定程序相比立法簡單，實施方式也較為靈活，能夠快速回應當前經濟形式的需求。較多授權性的立法條文能夠讓地方政府根據自身情況因地制宜地實施培訓計劃。但過于軟性的職業培訓制度的缺點也是顯著的，如政策缺乏長期穩定性，過多的宣示性、缺乏可操作性和強制實施機制的軟性條款容易使職業培訓的權利淪為紙面上的權利。我國當前處于經濟結構和勞動力市場轉型的重要時期，不斷提升勞動力技能水平是產業升級、產業轉移等經濟戰略成功實施的重要保障，也是勞動者不斷提升自身就業層次的關鍵因素，這并非是僅具有短期效應的政策化規范所能解決的問題，而需要長期穩定性且有強制實施機制的法律規范予以保障實現。減少“軟性”規范，加大“硬性”要求應是我國今后在職業培訓制度構建中需要解決的問題，因此，應當進一步加快制定專門性職業培訓立法的速度，及時將成熟的政策法律化，并整合法律位階較低的職業培訓立法規范，建立完善的職業培訓目標體系和可操作性的財政支持制度以及實施監督機制。

注釋：

①該講座中的諸多學術觀點可參見Katherine V.W.Stone，From Widgets to Digits:Employment Regulation for the Changing Workplace，Cambridge University Press，2004.

［1］See Council of The European Union，The Common Principles of Flexicurity，2007.

［2］鄭東亮，等.專家談《就業促進法(草案)》［J］.中國勞動，2007(4):13.

［3］Gladys Roth Kremen，MDTA:The Origins of the Manpower Development and Training Act of 1962，http://www.dol.gov/dol/aboutdol/history/mono － mdtatext.htm，2014－04－27.

［4］29 U.S.Code § 2841，2821，2938.