建立浙江特色的國家公園管理體系

周世鋒 羅成書

建立浙江特色的國家公園管理體系

周世鋒 羅成書

國家公園建設在全球發展迅速，但在國內尚處于探索階段，迄今國內尚無一家國家公園獲得世界自然保護聯盟（IUCN）認可。黨的十八屆三中全會已明確提出“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。浙江有很好的生態資源、財力基礎、政策環境及主體功能區實踐經驗，完全可以在建設國家公園方面走在全國前列。在浙江率先探索建立體現地方特色的國家公園管理體制，意義重大。

國家公園基本功能

世界自然保護聯盟根據經營管理目標的差異將保護地分為嚴格自然區（嚴格自然保護地和原野保護地）、國家公園、自然遺跡保護地、生境/物種管理區等六類。根據世界自然保護聯盟對國家公園的定義，國家公園應具有以下特征：一是為當代及子孫后代保護好完整的生態系統、有價值的自然和人文景觀；二是阻止或盡可能消除在區域內的開墾、開采和居住行為；三是為國民提供精神、教育、文化和娛樂為目的的參觀旅游。

根據上述特征分析，國家公園的管理應體現生態及景觀保護與建設、社區建設與協調、面向國民的科普教育與游憩等三大主要職能。國內目前已有的自然保護區、國家森林公園、國家地質公園、風景名勝區等保護地類型，要么如自然保護區過分側重生態保護，要么如風景名勝區過分側重旅游開發，并且社區參與度都較低，未能實現三大職能的平衡，也不符合國家公園作為“人與自然和諧相處”重要模式的基本要求。從職能定位、運營方式與管理體制角度分析，國內還沒有一種保護地類型可與國家公園相對應。因此，如何保障三大基本職能的平衡，是浙江探索建立國家公園運營管理體系的基本要求，也是制度框架設計需要特別注意的。

國內外經驗借鑒

自1872年美國設立第一個國家公園——黃石國家公園以來，各國根據自己的特點和條件逐步建立了適合本國國情的國家公園體系，主要做法有：政府設有專門的管理機構。在美國，全美58個國家公園由美國內務部國家公園管理局統一管理，全國共設7個地區局，在地區局下設16個公園組和16個支持系統。在加拿大，國家公園由聯邦遺產部國家公園局實行垂直管理。法律上明確國家公園的地位。有些國家通過一系列法律法規保障國家公園的持續運營，如日本、英國等國；有些國家則在此基礎上，采取“一園一法”的模式，如美國、澳大利亞等國。分層設立不同功能影響的公園。例如美國，包括國家和州兩個層級。在日本和韓國，國家公園系統包括國立公園、國定公園（道立公園）、府縣自然公園（郡立公園）。分類實施國家公園管理。根據國家公園不同層級，建立垂直管理、地方自治等不同管理模式。強大的公共財政支持。大部分國家的中央政府都對國家公園進行財政補貼，都將其國家公園的運營經費納入國家財政預算。非政府組織、個人協同管理制度。社會公益組織、企業團體、志愿者等也是國家公園體系中不可或缺的力量。特別重要的是，國家公園管理機構定位為公益機構，管理者是自然資源管家和服務者角色，并有原住民委員會等機構參與管理。

國內國家公園建設探索起步較晚。在臺灣，已基本建立與國際接軌的國家公園管理體制，國家公園由內政部營建署管理，每個國家公園設立國家公園管理處。在大陸，已開始探索的香格里拉普達措國家公園和黑龍江湯旺河國家公園等國家公園，以及云南國家公園試點省和貴州國家公園省，也初步建立了地方特色的國家公園管理體制。尤其是云南國家公園試點省“自下而上”的建設探索，取得一定成績。

綜合來看，當前我國國家公園在產權制度、立法保障、財政預算、管理體系等方面存在諸多不足。從國家層面來看，國家林業部、環保部和旅游局等部門已參與國家公園試點的有關工作，住建等部門也希望參與，總體較為混亂。從國家公園具體管理層面來看：一是“統一管理”要求受到“多頭管理”的轄制。以香格里拉普達措國家公園為例，涉及旅游局、林業局、普達措國家公園管理局等多家管理主體和普達措旅業分公司一家經營主體，國家公園管理局的公共利益導向與旅業公司的經濟利益導向存在不可調和的矛盾。二是國家公園管理資金來源主要是旅游開發。這與國際上將國家公園列入財政預算的慣例不相符合，容易導致國家公園建設背離初衷。三是缺乏充分的社區參與。社區居民在生態補償、就業安排等政策制定實施過程中，仍然處于被動接受地位，缺乏主動積極的參與機制。

探索浙江特色管理體制

浙江建設國家公園，既要借鑒國際理念和經驗，避免國家公園建設的偏差，努力獲得世界自然保護聯盟的認可，也要探索符合浙江省情的管理制度；既要貫徹實施主體功能區戰略，推進生態文明建設，也要促進欠發達地區、重點生態功能區加快發展；既要考慮國家層面國家公園的可能布局，又要考慮浙江區域協調；既要總體謀劃，又要重點突破。

為此，建議加快實施主體功能區制度，分類分層建立浙江特色國家公園管理體系，包括：一方面要接軌國際，建設以禁止開發區域為基礎的可獲得世界自然保護聯盟認可的國家公園；另一方面要創新特色，建立以重點生態功能區為基礎的“人與自然和諧相處”的浙江省立國家公園。

以禁止開發區域為基礎，探索建立符合世界自然保護聯盟要求的國家公園。十八屆三中全會明確：“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。”從而有理由推斷我國各類型自然保護地多頭管理的局面將逐步得到改變，國家公園內的自然資源資產管理主體將得到高效整合，國家也會努力避免出現傳統自然保護區建設中省級層面事權與財權不匹配的矛盾，以國家財政預算保障國家公園建設。這一類型的國家公園管理體制將由國家統一設計、統一管理，最大的可能性是借鑒國外設立國家公園管理局，由下屬的各個國家公園管理處統一行使生態保護、社區協調、游憩等職能。浙江可選擇生態系統完整性較好、人口較少的禁止開發區域(主要為自然保護區)及其周邊部分區域探索建設國家公園，努力獲得世界自然保護聯盟的認可。

以重點生態功能區為基礎，建立體現生態文明建設要求和浙江地方特色的國家公園。也即建立省直管的國家公園管理體制，作為浙江重要生態功能區轉型發展的試驗區。第一類，以整個縣域設立省立國家公園。在原有縣級管理機構的基礎上，圍繞生態及景觀保護與建設、社區建設與協調、游憩管理三大職能，全面調整相關機構，撤并產業管理部門，擴大或新增生態保護、民生保障、游憩管理等部門。涉及跨縣的，相應增加跨行政區協調職能，設立統一的國家公園管理局，統一規劃建設、統一協調跨區域重大事宜，分頭推進各縣內的國家公園管理與建設。總體上，可結合10個重點生態功能區所在縣設立千島湖國家公園、錢江源國家公園、飛云湖國家公園、百山祖國家公園等省立國家公園，探索建立適合省立國家公園可持續發展的體制機制。第二類，不以縣域為基本單元設立省立國家公園。這一類型又包括縣域部分區域設立國家公園、縣域與周邊縣部分區域設立國家公園、相鄰縣部分區域共同設立國家公園三個亞類。總體上，浙江可結合部分生態環境好、自然和文化景觀獨特、能為全省居民提供重要科普及游憩價值的生態經濟地區，探索建設省立國家公園。

若干建議

建立省級層面的國家公園推進機制。國家公園應由政府來主導建立。十八屆三中全會已明確建立國家公園體制。開化、泰順等縣也明確提出要以縣域為單元建設國家公園的具體目標。在國家未明確具體舉措之前，浙江可先開展前期研究，加強頂層設計，對浙江實施國家公園戰略的意義、目標、重點、布局、政策等開展系列研究；適時成立國家公園建設領導小組，統一協調國家公園籌建相關事宜，設立國家公園辦公室，作為浙江國家公園管理的常設機構，管理全省各處國家公園。

加強國家公園戰略研究和頂層設計。建議依托省級綜合性研究機構，發揮其理論與實踐研究相結合的優勢，設立浙江國家公園發展戰略研究基地，開展浙江特色的國家公園管理體制、規劃設計、考核機制、政策保障等的綜合研究。依托國內高校，發揮其理論研究優勢，聯合設立國家公園研究中心，開展浙江特色的國家公園理論體系、法律體系、生態系統保育等的專業研究。相關經費由省財政予以保障。建議將國家公園管理體制、規劃設計等研究作為2014年重點研究領域，近期加快啟動“浙江國家公園發展戰略研究”、“浙江省國家公園發展規劃綱要”等課題研究。

探索完善國家公園地方法律法規體系。國外國家公園管理權限主要由立法機構頒布“國家公園管理法”賦予，國內的云南省也出臺了一批法律法規和文件。建議浙江加快啟動國家公園立法研究及制定，明確國家公園基本條件、國家公園資源調查與評價技術規程、國家公園總體規劃技術規程、國家公園建設規范等內容。

適時開展國家公園管理體制試點，作為浙江主體功能區規劃實施的重要抓手。根據十八屆三屆全會精神，未來國家公園建設將與主體功能區制度的實施密切結合，也即國家公園體制的建立將是主體功能區建設的重要手段之一。建議浙江國家公園建設應堅持“分批推進、試點探索、重點突破”的策略。現階段，可率先推進以縣域為基本單元建設省立國家公園的試點探索，在10個重點生態功能區加快啟動管理體制的調整，探索符合地方特色的管理體制。同時，積極適時啟動不以縣域為基本單元的省立國家公園建設。

浙江省發展規劃研究院