開發區（園區）發展中的難題亟待破解

浙江省發改委外資處、《浙江經濟》雜志社課題組

浙江開發區（園區）發展質量落后于江蘇、廣東、山東、天津等省市，“弱、小、散”問題突出。其背后反映的是空間布局調整滯后、體制機制優勢弱化、產業結構轉型緩慢、科技創新能力薄弱、開放合作力度不足。這明顯制約了開發區（園區）群體的可持續、高質量發展，影響重大產業項目投資與創新投入，進而影響發展方式轉型和區域經濟發展。

空間結構亟待優化

浙江各地開發區（包括各類工業園區等）列入國家公布的目錄內少、目錄外多，核準面積少、空間受限多。目前浙江國家級開發區、省級開發區原審核面積已基本開發完畢。經過多年的擴容、調整、整合，浙江省級以上開發區核準面積已上升到2012年的1041.7平方公里，而實際上開發區建設使用的面積遠遠大于核準面積。浙江綜合考核排名前10位的省級開發區授權管理區域基本都在100平方公里以上。但開發區（園區）的調整設置明顯地表現出區域平均思想，在行政區經濟特別是固有的“縣域經濟”發展格局下，空間資源爭奪十分激烈。雖然一些開發區（園區）、集聚區通過整合，拓展了空間，但在空間布局上多為“一核多片”，缺少可供成片開發利用的土地，而實際運作的“統分結合”方式更使得整合也僅僅是“統計的整合”，空間分割現象依然存在。而一定區域范圍內園區過多過散特別是空間布局結構松散，無疑弱化了平臺的支撐作用。由于缺乏真正的大平臺支撐，這些年對比江蘇、廣東等省，浙江實體經濟投資和重大產業項目差距明顯。雖然一些開發區（園區）被迫在區外尋求發展空間，采取合作共建、整合托管、“一區多園”等方式不斷并入周邊區域，但不規范的土地擴充和普遍的低效利用，只能解決開發區一時需要，卻不能從根本上解決問題。一些優質企業由于空間不足開始出現部分或整體外遷的現象。

體制機制亟待創新

開發區的成功在于其獨特的制度、體制。目前全省117家開發區（園區）的管理模式主要有三種，分別為政府派出機構、政府部門和“政區合一”等，分別有96家、5家和16家，政府派出機構占到82%。作為政府派出機構的管委會以上級政府的集中化功能管理授權為基礎，對處于創業初期、區域范圍較小、管理任務較為單一的開發區是非常有效的，其管理效率顯著優于行政區政府是不言而喻的。然而，隨著開發區的擴區發展、管理職能的豐富和社會管理需求的增加，這種簡約型的管委會就會在創新支持、統籌協調、社會服務等諸多方面顯得力不從心。為了解決行政低效的問題，各地開發區（園區）不斷要求增加編制、提高行政級別。一些地方通過向開發區擴大授權，從經濟管理權限擴大到了行政與社會管理權限，一些開發區實質上享有了行政區的各項權力并承擔相應社會事務管理職能，成為一個“準行政區”。一些地方出現了向“政區合一”模式轉變趨勢，目前已占總數的14%。如杭州高新技術開發區(濱江)和寧波經濟技術開發區均采用“兩塊牌子、一體運作”的形式，破解開發區發展中的體制瓶頸。而在市場化取向改革日益深化的今天，開發區與行政區的整合決不是體制、機制的簡單回歸，而應是一種優化組合的上升，繼續推進制度的創新突破勢在必行。

目前都市區和城市群已超越縣域經濟成為浙江經濟空間集聚發展的新形態，開發區（園區）組團化發展趨勢也越來越明顯，新一輪的整合現象已經出現（如嘉興市本級嘉興經濟技術開發區、嘉興現代服務業集聚區、嘉興國際商務區“三區合一”；衢州綠色產業集聚區、國家級衢州經濟技術開發區、衢州國家高新技術產業開發區和衢州綜合物流園區“四區合一”；國家級開發區金華經濟技術開發區、省級開發區金西經濟開發區“二區合一”）。從整合提升角度看，全省開發區（園區）管理體制上不僅存在行政化趨勢與行政執法主體地位缺失的困境，而且存在著以縣級行政區劃為管理主體的體制越來越難以適應平臺跨區域發展的需要。由于尚未建立利益共享機制，跨區域的平臺合作很難有效推行，開發主體之間各自為戰甚至出現了相互之間爭項目、搶資源的現象，影響了深化整合提升和大平臺建設質量。比如開發區（園區）大部分未納入產業集聚區范圍管理，與產業集聚區存在要素競爭、項目競爭等，缺少有效的聯動互補機制。由于管理體制、財政體制、人事制度等方面的相對獨立，開發區還與周邊行政區在城市規劃、建設與管理、社會保障等方面經常矛盾重重，傳統管理模式導致開發區很難實現與周邊行政區的協調發展。

產業結構亟待提升

產業是開發區（園區）發展的核心和靈魂。目前紡織業、通信設備和計算機及其他電子設備制造業、電氣機械及器材制造業、通用設備制造業、紡織服裝和鞋帽制造業等五大行業占開發區主要行業產值比重將近一半。大多數園區新興產業還沒有成為主導產業，而且大量園區企業主要仍處在產業鏈的低端、價值鏈的低位。全省117家開發區（園區）中僅有38家所列主導產業中涉及到七大戰略性新興產業。由于缺乏統一規劃，沒有實現分工協作和錯位發展，各個開發區在新產業定位乃至發展形態上都出現了趨同現象，引進電子信息、汽車零部件、新材料、節能環保、生物醫藥等產業趨同率已經達到70%。如果說基于合理分工的產業趨同有利于加強產業聯系、發展內部縱向專業化分工和產業內貿易，那么大量低水平的同類產業集聚和重復建設，不僅會造成土地資源的浪費，也將造成業已存在的低層次產業同構現象可能在更高的層次上重演，產業布局矛盾將更加深刻。

從另一方面看，產業結構的均衡發展關系到未來開發區（園區）作為區域經濟增長極和產業升級示范區的地位。開發區既需要發展產業鏈長、關聯度高、驅動力強的大制造業，也需要發展與先進制造業緊密關聯的現代服務業。但大多數開發區（園區）呈現較為明顯的以制造業為主的發展特征，目前園區規模以上工業總產值和限額以上服務業收入大致保持3-2.8∶1。按最新的國民經濟行業分類（GB/T 4754-2011）標準統計，在20大行業門類中，117家省級以上開發區（園區）中僅有16家以一個或者多個非制造業（主要是現代服務業）為主導產業，其他均為制造業主導。按行業分類看僅有10個開發區（園區）主導產業涉及物流倉儲行業、5個涉及文化創意產業、2個涉及現代商貿服務業、3個涉及開發區國際貿易、1個旅游區和5個涉及信息傳輸、軟件和信息技術服務業，盡管近年園區服務業特別是生產性服務業加快發展，服務業占比開始提升，但服務業層次較低、新興服務業規模較小的現象并沒有根本改善，直接影響到了開發區承載功能的提升。

集聚能力亟待培育

這些年來，隨著土地價格的上漲、勞動力成本的提高和土地資源的日益緊缺，原有資源要素集聚模式已不足以形成開發區的核心競爭力，今后將更集中體現在創新資源要素的集聚和創新能力的形成，開發區（園區）建設水平的高低主要看其所集聚資源要素的質量。然而，相當長一個時期以來開發區（園區）過于依賴土地開發紅利，整合創新資源、促進產學研合作、搭建公共服務平臺等方面的橋梁紐帶作用并沒有得到充分發揮，省內除了像杭州高新區這樣少數幾個高新園區完成了最初的創新要素和機構集聚外，多數開發區（園區）建區與建城不同步、產城功能融合不足，區內創新載體和平臺十分有限，缺乏集群化的專業園區。目前開發區（園區）的創新基礎、制度環境已影響到對研發機構、高層次人才、創業投資等創新資源要素的培育、引進和積聚，進而影響到吸引高端研發項目、高端產業項目入園發展。與北京中關村科技園、上海張江科技園等國內先進園區相比，浙江開發區包括以高新園區創新支撐的差距明顯（目前全省開發區（園區）2904家高新技術企業僅占全部入園企業的2.1%，大部分高新技術開發（園）區的高新技術企業及高新技術產品銷售收入占比均不到50%，而一個中關村核心區就聚集了上萬家高新技術企業），內外資投資項目中屬于高新技術項目的不足15%，研發中心、技術支持中心等科技研發類項目較少，這也是近年浙江與廣東、江蘇高新技術產業發展差距日益拉大的重要原因。

開放合作亟待拓寬

浙江開發區（園區）建設過程中過度倚重內源式發展，雖然也建有像杭州經濟技術開發區新加坡科技園、杭州灣新區歐洲工業園、鎮海經濟開發區北歐工業園、舟山中德科技園、平湖開發區日本產業園等中外合作園區，也引進了中關村、上海張江等國內先進園區，但中外合作規模和水平遠不如江蘇、廣東、天津、山東等地，缺乏類似江蘇新加坡工業園區這樣的國家層面戰略合作。相比之下，近年國內中外合作的工業園區已呈星火燎原之勢，如廣東近年推進中新（廣州）知識城、佛山中德工業服務區、中以（東莞）產業園、中德金屬生態城、歐洲科技園區等平臺建設，山東也在加快推進青島中德生態園、日照國際海洋城、濰坊濱海產業園建設。雖然浙江也有政策鼓勵開發區（園區）“走出去”，在安徽、江西等鄰近省市、中西部地區甚至是境外共建合作園區，但成熟的項目和園區還較少。而國內一些老牌開發區的品牌效應已逐步形成并開始輸出外溢，整合外部的土地資源作為承載產業調整的空間載體，并為自身的產業升級騰出發展空間。

從深層看，上述困難和問題的存在與我們對開發區（園區）創新發展探索相對不足、借用外力發展相對不足密切相關，特別是在園區整合過程中行政區劃壁壘的存在嚴重限制了市場要素的自由流動，降低了資源配置效率，提高了園區整合成本，弱化了整體發展活力，以致平臺能級水平始終難以實現質的提升。