城鄉建設用地市場與農牧區土地流轉
——第十三屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇綜述

張裕鳳，蘇根成，郝潤梅，王 考，張惜偉，敖登高娃

（內蒙古師范大學地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022）

城鄉建設用地市場與農牧區土地流轉
——第十三屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇綜述

張裕鳳，蘇根成，郝潤梅，王 考，張惜偉，敖登高娃

（內蒙古師范大學地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022）

2014年8月19—20日，以“城鄉建設用地市場與農牧區土地流轉”為主題的第十三屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇在呼和浩特市召開。本次會議由教育部管理教學指導委員會土地資源管理學科組、全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯席會、《中國土地科學》編輯部、內蒙古師范大學共同主辦，內蒙古自治區土地學會、內蒙古自治區土地調查規劃院、內蒙古自治區土地整治中心協辦，內蒙古師范大學地理科學學院具體承辦。來自全國70余所高校土地資源管理院系的院長、系主任和土地科學研究單位的專家學者共計250多人參加會議。

內蒙古師范大學黨委書記傅永春教授，中國土地勘測規劃院院長、中國土地學會常務副理事長兼秘書長、《中國土地科學》主編鄭凌志研究員，內蒙古國土資源廳趙大勇副巡視員，教育部公共管理類學科專業教學指導委員會副主任委員、全國高校土地資源管理聯席會會長歐名豪教授分別為大會致辭。

會議邀請了內蒙古自治區國土資源廳趙大勇副巡視員，中國土地學會學術工作委員會副主任委員、《中國土地科學》副主編兼執行主編馮廣京研究員，內蒙古師范大學張裕鳳教授和中國礦業大學卞正富教授分別作了“內蒙古土地利用有關問題的思考”、“土地科學學科體系研究進展與初步成果”、“內蒙古師范大學土地資源管理專業22年的建設與發展”和“土地領域技術發展回顧與預測”的主題報告。

會議共收到論文124篇，編輯出版了《城鄉建設用地市場與農牧區土地流轉——2014年中國土地科學論壇論文集》，收錄論文122篇。

會議圍繞“城鄉土地市場與農牧區土地流轉”、“農地保護與土地信息技術”、“城鄉土地整治與土地資源生態補償”、“不動產統一登記制度”、“土地科學學科體系研究與土地資源管理專業學科建設”等議題分為多個分會場開展了深入的學術交流與研討，現將會議主要研討內容綜述如下。

1 城鄉土地市場與農牧區土地流轉

田光明等認為，構建集體建設用地市場和城鄉統一建設用地市場需要從交易主體、市場層次與結構、收益分配及管控措施等幾個方面建設基礎條件，需要進一步明晰市場交易主體、重構農村基層治理方式，分階段建立城鄉一體化市場。對于目前中國農村集體建設用地利用問題，徐保根等分析了農村居民點集聚與農地流轉的協同關系，得出農村居民點集聚類型與農民人均收入、農地流轉比例等密切相關的結論，將農民人均收入和農地流轉比例劃分為不同區段，并分別規劃為城鎮、集鎮、中心村等農村居民點集聚類型。龍開勝等認為在中國計劃指標管理制度前提下，未來集體建設用地指標交易創新的核心是分步驟、因地制宜地建立跨區域的交易制度，總結改革試點地區的成功經驗，提高制度設計的科學性和可操作性。張晶晶等采用綜合分析法，對內蒙古自治區農村集體建設用地利用現狀及布局特點進行分析，選取4因素（建設用地利用強度、農村居民點緊湊度、農村居民點建筑密度、 建設用地利用效率）對土地集約利用程度進行評價，認為內蒙古自治區農村集體建設用地利用粗放，說明內蒙古自治區農村集體建設用地具備流轉條件。李金景等進行基于農戶視角的農村宅基地閑置程度度量及影響因素研究，認為農村中農戶宅基地閑置現象普遍存在；農戶宅基地閑置度主要集中在0.25—0.58之間；農戶宅基地閑置程度受戶主自身特征因素影響不大；在農戶家庭特征因素中與家庭總人口、總收入正相關，與家庭總支出負相關；在農戶宅基地特征因素中與宅基地面積、建筑層數正相關，與房屋重置成本負相關。

李濤等基于“土地、人口、產業”的城鎮化質量耦合協調性，分析了影響重慶市城鎮化建設的主要因素，認為重慶市城鎮化質量受土地、人口、產業城鎮化三大子系統影響和制約；三大子系統在不同階段對城鎮化質量的制約和影響不同；土地城鎮化質量偏低是制約重慶市城鎮化質量提升的重要因素。王宏志構建了土地征收地域三元結構模型，提出了土地征收地域三元結構概念，從有效推動土地征收的角度系統提出了城市中心、城鄉結合部和偏遠農村地區三種情況下土地征收管理的措施和辦法。鎮風華則利用協調度模型，綜合探討了人口—土地城鎮化和經濟—土地城鎮化協調性的時空差異，為推進不同區域新型城鎮化的發展提供了參考。

蔡玉梅借鑒歐盟標準地域統計單元的劃分方法，提出了以行政單元為主，兼顧功能單元的三級體系劃分國土空間規劃中的空間評價單元。李鑫等利用面板計量模型、索羅增長模型研究建設用地擴張對經濟增長的作用機制，提出為擺脫資源消耗型的經濟增長方式、加快進入索羅增長模式的進程，應嚴控建設用地擴張，以提高經濟增長的技術水平，倒逼經濟增長方式轉變。馬賢磊借助DPCSIR模型、綜合評價模型、可行廣義最小二乘法研究了164個地級及以上城市土地的可持續集約利用水平，認為應根據各地區不同功能和影響因素實行差別化的土地集約利用動態監測。

耿檳等進行新型城鎮化背景下可持續型土地財政分析，認為中國1999—2006年土地財政可持續性指數從9.13下降到-4.52，2007年小幅回升到-1.64，2008年是中國土地財政可持續性最低時期，土地財政可持續性指數僅為-9.83，2009年以來土地財政可持續性指數開始回升，到2011年升至1.80，目前中國土地財政可持續性水平較低。耿檳據此得出的結論是土地財政結構失衡、土地財政發展動力機制不足、土地財政收入效率低、土地財政收入不穩定是阻礙中國土地財政可持續發展的主要因素。解決土地財政不可持續問題，首先應推進以人為核心的新型城鎮化，重點改革規劃體制，科學劃定城市開發邊界，轉變依賴新增建設用地外延擴張的發展模式；其次應逐步調整土地財政結構，推進土地費改稅，整合現有土地稅種，增加土地保有環節稅，健全土地稅制體系；最后應穩步提高存量建設用地保有稅的稅基、稅率，實現地方政府對國有土地出讓收入過度依賴向從存量建設用地獲得可持續性稅收的轉型。

彭山桂等針對廣東省地方政府工業用地低價出讓行為經濟合理性的研究，認為廣東省各地級市的工業用地出讓均價普遍小于基本地價，存在著工業用地低價出讓的行為；地方政府工業用地低價出讓具備引資功能，通過土地要素換資本要素的方式能夠獲取投資的流入；資本凈流入對地方政府稅收和商住用地出讓金增長具有明顯的正向作用，投資引入將導致地方政府預算內外財政收入的增長；廣東省地方政府工業用地低價出讓行為普遍具有財務上的合理性，但不具備價值上的合理性。

關于牧草地流轉，作為中國天然生態屏障的草地資源的生態環境問題嚴重，呼格吉勒圖指出內蒙古牧區草地承包經營中存在生態環境破壞和牧民返貧等問題，指出當前牧區草地承包經營方式導致的“圈地運動”使得承包草場越分越小；“草地圈養”導致草地嚴重斑狀退化；“游草”與“靠草為生”滋生牧民貧富兩極分化和社會的不安定性；承包面積差異、草地牧業人口制度性超載、“私地悲劇”是造成上述后果的主要原因，因此牧區現行的草場承包制度需反思和完善，多種方式的草地承包權流轉是改變目前牧區現狀的基本出路。張裕鳳等通過調查牧草地流轉價格，分析其影響因素，如家庭勞動力個數、牧戶年收入、牧戶草場面積、對牧草地流轉價格意見等，提出內蒙古牧草地流轉基準地價標準，指出加強運用經濟手段管理草場資源、調控草地流轉價格才能合理保護草地資源。

2 農地保護與土地信息技術

“十分珍惜合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策明確強調農地保護的重要作用，隨著科學技術和土地信息化的發展，通過技術手段的創新來帶動農地保護的創新。農地保護是土地管理的核心問題，也是確保農村和諧穩定發展的基礎。專家們針對農地保護，從農地保護政策、農地保護方法、農戶行為等方面提出不同見解。

第一，農地保護政策研究。徐建春通過研究尚未實行農村土地股份合作制的地區和已經實行農村土地股份合作制地區，提出從推進區域、人群和傳播媒介選擇等方面推廣農地股份制，從制度設計、經營管理、股權配置等方面提出農村土地股份合作制的完善建議。藏波借助委托—代理合約關系中的道德風險模型以及合約理論，分析了耕地占用稅的制度演化、制度中現有合約關系的運行績效、合約中道德風險的規避，認為有效監督耕地補償質量和提高耕地變性費用可以達到約束占用耕地行為，耕占稅的稅率與地區性經濟發展和城市擴張的相對量掛鉤，漸進式的“從價計征”實施路徑，省（市）行政區內部委托—代理關系的自上而下層層遞進與周期性巡視督察工作相配套等是耕占稅制度現有合約關系治理的具體經驗舉措。王向東從公共物品管理視角系統地設計和構建了包括指標控制、利用管制、稅費、公共投資、調查監測等政策在內的耕地（農地）保護政策體系。

第二，農地保護方法研究。吳曉光基于耕地地力評價和農用地分等研究提出耕地地力評價與農用地分等的評價基本原理有所差異；研究區耕地地力等級與農用地的自然質量等在各等級面積數量、空間分布上一致性較高；通過建立耕地地力等級與農用地自然質量等之間的線性回歸模型，可實現兩個評價體系的銜接與檢驗。蔡潔基于變異系數法的可拓模型研究了高標準基本農田建設項目社會效應評價。郝潤梅利用農戶調查實證分析和GIS空間疊加方法相結合的方法研究了縣域的棄耕問題，提出棄耕地一是當地農民應對自然環境變化和生活環境改善的選擇結果；二是主動休耕、調整農業結構與改善農業生產條件、加強政策引導等的結果。劉洪彬研究了東北三省農村土地規模經營問題，提出農村土地規模經營要差別化引導，充分發揮典型示范作用，應靠增加科技投入提高農業效益，靠效益吸引農戶，仍需要多樣化的資金政策扶持和創新性的用地政策保障。楊立依據多元線性回歸模型對中國35年來耕地保護政策的績效進行了分析，研究發現中國耕地保護政策績效顯著，35年共遏制耕地減少面積250.963×104hm2，遏制耕地減少貢獻率達17.35%，耕地保護政策績效有著明顯的時間差異性，不同階段政策遏制耕地減少的貢獻率差異明顯。張明輝通過研究耕地“質”、“量”折算系數，以嘉興市為例，構建耕地質量評價指標體系，采取層次分析法確定不同類型耕地間糧食生產能力的折算系數，利用功效系數法和加權指數法確定耕地不同適宜等間糧食生產能力的折算系數，綜合得到耕地糧食生產能力的折算系數。趙紅強等分析了內蒙古永久性基本農田劃定問題，提出目前永久基本農田劃定的研究非常薄弱，主要存在永久基本農田與基本農田模糊不清及永久基本農田在基本農田管理體系中定位困難等問題。賈書楠以西安市為研究區域，采用壓力—狀態—響應模型，構建基于能值理論的耕地生態安全指標評價體系，采用組合賦權法來確定指標權重，對2001—2012年西安市耕地生態安全變化狀況做出評價，并利用SPSS軟件作多元線性回歸模型，得出西安市耕地生態安全的影響因素。

第三，農戶行為的研究。陳美球通過研究江西省2002—2011年農戶的耕地耕種行為，提出提升耕地質量保護的效果，必須加大對農戶耕地保護行為的激勵力度，加大對傳統農戶向家庭農場主轉變的培育。郭愛請采用聚類分析法和數據對比分析研究了石家莊市農戶及其利用行為，提出不同區域農戶土地利用行為不同，土地利用程度、土地投入強度及種植作物的種類也不同；應根據不同區域農戶的特點，通過政策引導農戶合理利用土地，優化農業產業結構。胡建以百村千戶調查數據為依據，運用二元選擇模型，構建農戶特征、農地流轉特征、市場環境三方面的農地流轉糾紛因素指標體系，并提出農戶文化程度、流轉意愿、流轉價格是農地流轉糾紛的主要因素并形成正向影響，而農地流轉年限、流轉市場和流轉中介等因素對農地流轉糾紛產生負向影響。苑韶峰從農戶個體行為與意愿的角度，探究了對于集體農地流轉行為的影響因素。游和遠以BP神經網絡和演繹法研究了開陽縣、蕭山區與牡丹區改變城鎮化特征對農地轉出戶的非農就業狀態的影響，認為當前城鎮化路徑選擇應重點改善城鎮化城鄉統籌質量。

土地信息技術是土地管理的手段，也是土地管理與時代接軌的手段。王秉義利用系統分析法和實例驗證法提出了基于產業承接的土地保障監管關鍵技術及集成方法，將產業優選、用地保障、空間引導和用地監管子系統緊密結合，實現了產業項目的有效選址與目標監管。

3 城鄉土地整治與土地資源生態補償

關于城鄉土地整治理論與實踐，近十幾年來中國土地整治工作取得了極大的成效。國家高度重視土地整治在保障國家糧食安全、統籌城鄉發展、促進經濟社會全面協調可持續發展中的作用。土地整治已經上升為國家層面的戰略部署，成為保發展、保紅線、促轉變、惠民生的重要抓手和基礎平臺。本次論壇專家學者們就土地整治的理論與實踐的最新研究成果進行了廣泛的交流，特別是從尊重農民意愿、農戶滿意度與農民參與土地整治等角度來研究土地整治取得了較為豐富的研究成果。

羅文斌等認為中國土地整理已經進入到農村土地綜合整治的全面深化階段，土地整理深入到農民的生產、生活和生態等各個方面，其與農戶主體之間的內在關聯及交互機理也愈發復雜而重要。因此，利用Probit模型，定量分析了農戶的文化程度、從業特征、家庭規模、農業生產投入水平、農業生產運輸途徑、農業機械化、土地流轉、農戶對土地整理的重要性認知、農戶社會保障以及農業生產合作社等因素對土地整理項目績效滿意度的影響，認為農戶的文化程度等6個指標的影響具有正面性，農業生產投入水平等4個指標的影響具有負面性，其中農戶家庭從業特征的影響最為強烈。 田甜等從社會學角度運用嵌入性社會結構理論，對農地整治項目農民參與行為機理進行研究，認為農民參與行為嵌入到農民的社會關系網絡中，導致其行為決策受到“自主因素”和“嵌入因素”的雙重約束；項目特征和參與者特質構成的“自主因素”與村莊特征、社會資本網絡、政府支持構成的社會關系網絡“嵌入因素”均對農地整治項目農民參與行為具有顯著影響；社會資本網絡是影響農民參與行為的關鍵因素，體現了農民個體社會資本對農民參與行為的強嵌入性。郭杰等認為農村居民點整理應選擇重點區域和區域差別化管制。朱巧嫻等探索了利用二元Logistic回歸模型選擇農戶參與居民點整理的動力因素等。費羅成利用元分析方法和比較研究法，研究低丘緩坡耕地開發過程，發現土地利用變化造成的碳庫類型轉變將影響項目區碳庫儲量，造成項目區碳庫總量明顯減少，長興縣低丘緩坡開發耕地項目區69.6558 hm2造成一次性損失碳庫達到942.32 t，提出低丘緩坡開發耕地過程可以作為未來溫室氣體減排的新方向，也可以成為土地整治低碳化的新視角。

另外在土地整治工程對東北黑土區的保護作用（杜國明等）、基于土地發展權的農村居民點整理利益分配理論與實證分析（趙茜宇等）、基于支付能力與支付意愿的農地整理項目后期管護（文高輝等）、土地整治對生態環境影響評價（高淑梅等）等方面進行了積極的探索。

關于土地資源生態補償，在中國處于快速工業化、城鎮化發展時期各種資源環境問題日益突出的背景下，土地資源不合理利用導致的生態環境問題以及補償問題是當前迫切需要解決的制度性和技術性問題。2014年3月國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）出臺，要求建立國土空間開發保護制度，加快完善重點生態功能區空間開發管控制度，制定并完善生態補償政策，擴大生態補償范圍，提高生態補償標準為此提供了政策平臺。本次論壇專家學者們就土地資源生態補償制度與實踐進行了深入的探討。郭旭東等基于1985年、2000年、2008年和2011年的土地利用數據分析達拉特旗的土地利用結構變化，并在此基礎上對生態系統服務價值變化進行定量評價，結果表明：達拉特旗的主要土地利用類型是草地、農田、森林，1985年以來土地利用類型的分配趨向均衡化；研究期間達拉特旗生態系統服務的總價值總體上呈現先升后降的趨勢；達拉特旗的主要生態服務功能是廢物處理、水源涵養、土壤形成與保護、生態多樣性保護和氣候調節，主要生態服務功能年際變化不大；土地利用結構的信息熵與生態系統服務價值線性相關。

陳銀蓉等對非自愿性的水庫移民安置問題從土地補償理論、移民安置補償方式及實施效果、水庫移民安置對安置區的影響及安置區的土地補償、土地公平補償的機理、補償測算方法等方面進行了深入研究，指出在中國農村土地制度改革的背景下，國內近期的研究應重點關注“兩區”土地補償現狀及公平性的條件和制度建設。余亮亮等采用條件價值評估法、Tobit模型，研究了生態功能區域農田生態補償的農戶受償意愿、受償額度以及影響因素，指出家庭農業收入占比、農田生態環境的認知和改善農田生態環境期望指數對農戶減少化肥施用受償額度有正向顯著影響，而年齡和家庭年現金收入有負向顯著影響；應關注生態功能區農戶這一弱勢群體的需求，采取現金補償、政策支持和技術培訓等手段，努力提高當地農戶的收入水平，減少其對現代農業生產的依賴，激勵更多的農戶加入到農田保護性耕作的行動中。

葉方等針對農用土地非市場價值評估，認為農用土地價值包括經濟價值、生態價值和社會價值，其中，農用土地的社會價值與生態價值構成了農用土地的非市場價值；將農用土地生態價值分解為4個方面，即大氣調節價值、涵養水源價值、水土保持價值、凈化環境價值；社會價值主要包含了社會保障價值和糧食安全保障價值，社會保障價值又可以分為養老保障價值和失業保障價值，由此將農用土地非市場價值的內涵拓展并加入到農用土地的價值評估中，可以促進科學合理地開發利用土地，也可使土地所有者和使用者得到合理的補償。王志彬提出了以農民生活消費需要為依據并逐年發放為基本內容的土地征收補償標準。

另外，學者們在區域碳補償機制、模式及政策（趙榮欽等）、土地征收補償標準研究（李宇翔等）、生態補償對土地利用變化的影響表現、因素與機制（王雨蓉等）、利用結構方程模型進行農民征地補償標準滿意度研究（李艷等）、土地利用結構變化對生態系統服務價值的影響等方面做了積極的探討和研究。

4 不動產統一登記制度

關于集體建設用地產權改革的能動反饋調節機制，陳會廣根據江蘇省7個地級市共53個行政村的實地調研資料，在文獻研究的基礎上從社會制度和農民個人經濟兩個角度，選取影響農民宅基地財產權利實施能力的因子，利用logistic模型對農民宅基地財產權利實施能力進行分析，并結合實地調研的情況對分析結果進行探討，認為農民宅基地財產權利實施能力，即農民對宅基地占有、使用、收益和處置等在法律上的資格和個人行為上的理性程度，其影響因素主要在于農民自身對宅基地相關財產權利的認知以及村級土地市場發育程度，其中農民對于宅基地是否可用于抵押的認知具有最顯著的影響。劉法威借助系統論和控制論思想，探討集體建設用地產權制度改革乏力的原因，建立推動產權制度改革的反饋調節機制，認為集體建設用地產權制度改革既有外部利潤的源動力，又有實現土地資本化的內在動力和經濟體制改革的外部動力，同時存在產權主體不明晰、土地財政、配套制度不完善等方面的阻力，應進一步建立集體建設用地產權改革的能動反饋調節機制。汪凱翔等從公民權這一視角出發，探討宅基地退出過程中農民權益受損現狀，在分析其受損原因的基礎上提出保障農民權益的對策，現行宅基地退出的主要途徑是政府主導，退出過程中農民的私人權利、社會權利、政治權利受到侵犯，其原因主要是現行土地制度為政府侵犯農民權益留下空間、地方政府權力受約束不足以及農民自身權利淡薄，認為保障農民權益需要重構宅基地制度、優化宅基地利用、規范地方政府權力運行以及培育農民權利意識。關于城市房地產稅的確定，李成瑞等通過構建典型城市S市，設定3種房地產稅改革方案，運用情景分析方法預測地方政府城市住房相關土地財政收入變化，估計房地產稅替代土地出讓收益成為地方支柱性稅收來源的前景。

建設城鄉統一建設用地市場是黨的十八大的重要目標之一，本次論壇以“城鄉建設用地市場與農牧區土地流轉” 為主題進行研討，符合推動“城鄉發展一體化、優化國土空間開發格局”目標的實現，尤其是“堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，具有重要的理論意義和實踐價值。

（本文責編：仲濟香）

2014-09-04

張裕鳳（1964-），女，山東煙臺人，教授。 主要研究方向為土地資源與評價、經濟地理學。E-mail: zhangyufeng@imnu.edu.cn