推動精準扶貧開發的丹鳳樣本

◎周民良

推動精準扶貧開發的丹鳳樣本

◎周民良

2013年11月，習近平總書記在湘西調研時，明確提出“精準扶貧”的思路，標志著我國扶貧開發思路的重大轉折。全面貫徹落實習近平總書記關于扶貧開發工作的重要指示，建立精準扶貧工作機制，對于推進新時期的扶貧開發工作具有重要意義。

2014年6-7月間，筆者隨中國社會科學院調研團深入陜西東南部丹鳳縣，對丹鳳縣扶貧開發工作進行了調研。通過與縣鄉兩級領導座談，以及下鄉、入村、進企、訪民的一系列調查，獲得了丹鳳縣扶貧狀況的大量材料。筆者以為，陜西丹鳳的扶貧工作，帶有精準扶貧的鮮明特點，符合中央的相關政策要求，是推進精準扶貧實踐的一個典型案例。

做成農村勞動力轉移的大文章

丹鳳縣位于秦嶺東段南麓，因縣城襟帶丹江、背依鳳冠山而得名。這是一個“九山半水半分田”的土石山區縣，也是國家秦巴山區集中連片扶貧開發重點縣。目前，全縣總人口30.4萬，農業人口25.8萬，但耕地面積只有23萬畝，農民人均耕地不到一畝，遭遇旱澇冰雹等災害氣候環境時，農村居民甚至面臨溫飽不足之難，致貧返貧矛盾突出。數據顯示，丹鳳縣共有貧困人口2.3723萬戶、8.222萬人，其中扶貧戶1.4991萬戶、5.5053萬人，扶貧低保戶4159戶、1.4351萬人，五保戶998戶、1101人，低保戶3575戶、1.1715人。2013年丹鳳財政總收入為3億元，農民人均純收入為5536元。丹鳳縣貧困的一個重要特征是農村剩余勞動力眾多。根據丹鳳縣提供的資料，丹鳳縣農村勞動力11萬多人，而農村剩余勞動力就達8萬多。

農村剩余勞動力的大量存在，不僅造成了資源環境的沉重壓力，而且影響政府發展目標的實現和人口素質的提高。在扶貧實踐中，該縣把轉移農村剩余勞動力作為脫貧致富的重要渠道。根據丹鳳現狀并吸收各地經驗與做法，丹鳳縣提出了推動農村剩余勞動力轉移的一系列戰略設想，形成諸如“政府引導、市場運作、群眾自愿、注重實效”、“立足陜西、鞏固新疆（采棉等）、進軍東南、輻射全國”、“培訓一人、輸出一人、致富一戶、帶動一方”的工作思路。

在具體的政策實踐上，該縣采取了一系列有益于農村剩余勞動力轉移的積極扶持政策。一是加強組織領導。成立勞動力輸出領導小組，明確各級政府在推進農村勞動力轉移工作上的目標責任，把農村剩余勞動力轉移培訓工作列入全縣經濟和社會發展的中長期規劃，逐級分解到各鎮及部門。二是完善財政投入機制。將農村勞動力轉移培訓、技能鑒定專項資金列入政府財政預算，建立政府、企業和個人共同承擔的運作機制。三是加強重點領域的就業培訓。積極實施“陽光工程”、“雨露計劃”、“人人技能工程”，對城鄉勞動力進行電動縫紉、電氣焊、電工、微機、烹飪、汽車駕駛等專業技術培訓，組織參加技能鑒定，培育出了“丹鳳拉面師”、“女子家政”等勞務品牌。全縣已建立起品牌培訓、考核、認證體系，做到培訓、鑒定、發證、輸出“四位一體”。經過嚴格培訓、考試、綜合素質測試和層層選拔，一些農民工就業實現了從體力型向智力型的轉變。四是創新培訓模式。對新建企業、新上項目提前介入、超前服務，開展“儲備式”培訓，對企業急需的技術工人采取校企共建、冠名辦班等方式，開展“訂單式”培訓，提升農村勞動力素質和技能。五是地方政府為農民工免費提供就業政策咨詢、用工信息、職業介紹、職業指導等系列服務，為部分貧困農民工發放路費，購買人身保險，開展農民工異地就業服務工作。六是加強供需雙方的政策協調。

比如，丹鳳縣人力資源與勞動保障局與浙江溫嶺簽訂勞動輸出協議，每年向溫嶺輸送勞動力1萬人，在緩解溫嶺市企業招工難的同時，促進丹鳳縣勞動力資源利用，實現了農村勞動力轉移就業的區域雙贏。七是鼓勵社會參與。鼓勵引導社會各類培訓機構開展農村勞動力技能培訓，凡符合培訓資格的農村勞動力或被征地農民經培訓合格，取得職業資格證書并實現轉移就業的，一律給予一定金額的培訓補貼。

轉移農村剩余勞動力不僅可以經由勞務輸出異地模式實現，也可采取促進農民工回鄉創業方式完成，后者可以減輕勞動力的轉移成本，使勞動力的投資收益、利潤貢獻、家庭消費等留在本地，對本地經濟起到積極拉動作用。為此，丹鳳縣出臺了一系列優惠政策促進本地創業就業。諸如，有自主創業愿望、有成熟創業項目的農民工每人可申請2萬-8萬元的小額貼息貸款；農民工回鄉投資創辦的企業可享受招商引資優惠政策；為參加當地社會保險在不同統籌區域間流動的農民工接轉社會保險關系，繳費滿15年以上達法定退休年齡的農民工可享受城鎮職工基本養老保險待遇；創業農民工子女可就近入學，取消就讀地域限制并免收借讀費、轉學費；對回鄉投資規模大、安置就業人員多、在社會上影響好的農民工給予一定的物質獎勵和政治榮譽。

根據丹鳳縣政府提供的材料，目前丹鳳縣已經完成農業勞動力轉移就業7.31萬人，創收達到3.2億元。另有數據顯示，全縣年技能培訓勞動力10000余人，就業率達到80%；創業培訓300多人，創業率超過60%。

以特色產業發展帶動區域脫貧

經濟學家阿馬蒂亞·森提出，發展意味著消除貧困。通常而言，經濟發展過程也是產業擴張的過程，必然伴隨著財力增長、就業增加、城鎮化水平提高和技術進步，必然會產生削減貧困的外溢效應。中國改革開放帶來經濟的巨大增長，也帶來產業扶貧的明顯成效。產業扶貧符合開發式扶貧精神，就是“以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區干部群眾改善生產條件，開發當地資源，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力”。作為國家級貧困縣，丹鳳縣十分重視產業扶貧，提出“生態立縣、工業強縣、產業興縣、旅游活縣”四大戰略。雖然“產業興縣”與“工業強縣”、“旅游活縣”有重合之處，但這透露出縣委縣政府推動產業扶貧的強烈愿望。

從資源稟賦看，丹鳳縣重視農副業生產。遵循按照“市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農戶”的產業化思路和要求，丹鳳縣堅持“集中連片、板塊開發、適度規模、注重效益”原則，發展肉雞、生豬、肉牛、核桃、蔬菜、中藥材、薯芋、水雜果等一村一品特色產業。根據2013年中期數據，當地發展中藥材5萬畝、蔬菜2萬畝、薯芋6.5萬畝，核桃建園累計達36.7萬畝，發展山茱萸12萬畝；規模養殖場發展到444個，養殖大戶發展到602個，累計發展肉雞大棚835個，已經建設2個省級農業示范園和2個市級現代農業園區。在農業產業化中，丹鳳縣政府制定《丹鳳縣促進低收入農戶產業致富規劃》，逐鄉鎮、逐村組制定了到戶產業扶貧規劃，發放產業扶貧增收明白卡2.4萬張。

丹鳳縣蘊藏有一定數量的礦產資源，地方政府“十二五”以來十分重視工業發展，并提出規劃建設八大循環型工業產業鏈：鹽化工產業鏈、石墨產業鏈、鐵礦資源開發產業鏈、石英資源開發產業鏈、釩制品及能源電池材料產業鏈、電子與高新技術產業鏈、畜牧業產業鏈、林果業產業鏈，并設計了92個具體項目。目前，丹鳳已經出現陜南最大的水泥生產企業、全國最大的石墨生產企業。除此之外，根據礦產資源分布狀況，丹鳳縣還提出“十二五”期間上馬透明陶瓷器件生產項、銻開采與深加工項目、金屬鎂項目礦產資源開發和加工項目。這些項目如果實施，會帶來經濟總量的進一步增加。

丹鳳縣旅游資源豐富，全縣森林覆蓋率達到70%，境內山青水秀、林木蔥蘢，更有商鞅封邑、四皓隱地、武關雄奇、平凹故里等歷史與現代人文景觀，船幫會館、丹江漂流、二郎古廟、棣花古驛等也聞名遐邇。目前，地方政府正在緊鑼密鼓推動商於古道的開發，爭取將其列入陜西省級十大文化景區之一。在旅游業發展中，當地建成了一些旅游園和美麗鄉村。截至2014年6月底，丹鳳縣本年度已經接待旅游人數207萬人次，實現旅游綜合收入10.56億元。

有效的產業扶貧不僅體現在行業層面，也通過集中區域布局體現出來。在丹鳳縣的產業發展上，強調了“四大板塊”的重要性。與全國的四大板塊不同，丹鳳縣的“四大板塊”只集中于有限區域范圍，是典型的產業集中區。這四大產業集中區分別為：龍駒寨現代服務業發展區、商棣工業精深加工區、棣花文化旅游開發區、竹林關生態宜居示范區。2014年6月底，全縣60個縣級重點項目在四大區域集中布局了46個，總投資51.72億元。

根據丹鳳縣委縣政府提供的相關資料，截至2014年6月底，丹鳳縣預計完成生產總值30.44億元，比上年增長10.9%；實現地方財政收入1.48億元，比上年增長1.39%；實現城鎮居民人均可支配收入12480元，比上年增長12.8%；實現農村居民人均現金收入4180元，比上年增長57.9%。產業的不斷發展，在實現農村居民脫貧致富上發揮了重要作用。

推動移民搬遷改善生產生活條件

移民開發是扶貧開發的重要內容。《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書明確指出，國家鼓勵和支持生存條件極其惡劣地區的貧困農戶通過移民搬遷、異地開發的方式，開辟解決溫飽的新途徑。為此中國政府強調,中國的移民扶貧開發，按照群眾自愿、就近安置、量力而行、適當補助四項原則進行。《陜南地區移民搬遷安置總體規劃》提出，從2011年到2020年，用10年時間，對陜南三市居住在深山半坡和地質災害點上的60萬戶和240萬群眾實施移民搬遷，其中商洛18萬戶，71.8萬人。結合陜南移民搬遷規劃，丹鳳縣制定了《丹鳳縣2011-2020年十年移民搬遷規劃》，規劃十年投資27億元，用地5500畝，建設集中安置點103個，搬遷2.36萬戶，9.32萬人。

在具體政策實踐中，丹鳳縣對移民搬遷的條件與約束要求進行了明確限定，明確區分了符合搬遷條件的家庭和不符合搬遷條件的家庭。相關規定明確，符合第1項及下列任何一項條件的群眾可享受移民搬遷政策：具有丹鳳縣農村戶籍，且家庭成員在2人以上的農村群眾；長期嚴重受滑坡體、泥石流、尾礦庫、洪水災害威脅的群眾；距離行政村中心較遠，基礎設施、服務設施落后，發展條件較差，基礎設施配套困難，無發展潛力的村、戶；人口規模過小，經濟收入來源少的村、戶；距鎮、村公路5公里以上的偏遠山區交通不便的村、戶等等。而不能享受移民搬遷政策的包括以下方面：夫妻雙方其中1人在國家機關、機關事業單位、社會團體或國有企業單位就業的；國道、省道沿線居住條件較好，不受地質災害威脅，又在陜南移民搬遷集中安置小區購買安置房的；在國家城市建設、工業園區建設、道路拓寬改造等重大項目建設的拆遷戶，已享受拆遷安置補償或重新劃分莊基地的等等。在具體的移民搬遷過程中，丹鳳縣注重加強移民搬遷中的制度建設，先后印發了《丹鳳縣陜南移民搬遷安置項目管理辦法》、《丹鳳縣陜南移民搬遷專項資金管理辦法》及《陜南移民搬遷會計核算制度》，并從規劃修編、項目建設、資金管理、項目備案和工程驗收等五個方面對全縣移民搬遷安置工作進行究查。

在落實移民搬遷政策上，丹鳳縣提出了一系列具體思路，堅持“三為主一優先”（統規統建集中安置為主、城鎮化安置為主、樓房安置為主和避災安置優先）原則，堅持“五位一體”（移民搬遷、工業集中區、小城鎮建設、保障性住房、消費市場培育）結合方案，突出提高“七率”（集中安置率、統規統建率、城鎮化安置率、樓房化安置率、避災安置率、特困戶安置率、工程招投標率），力爭把居民搬遷與脫貧致富結合起來。比如，在竹林關鎮建設年產2500噸的魔芋加工廠，帶動了石槽溝、神其溝、雷家洞等移民發展魔芋種植3500畝，直接吸納移民2000余人參與生產；商鎮老君作為一個5000戶規模的安置點，附近工業園區內招商落地的20家勞動密集型企業又可以創造3000個就業崗位。結果是，移民點穩定為工業園區提供2000多名產業工人，實現了工業園區和移民安置點在就業安置上的雙贏。

應該說，丹鳳縣在移民開發方面取得的成效十分顯著。據2013年初的調查數據，該縣已累計建成移民集中安置點43個，搬遷群眾8069戶、2.98萬人，完成10年搬遷計劃的三分之一，移民集中安置率達85.4%以上，城鎮安置率達76.5%。2013年丹鳳縣被陜西省政府評為移民搬遷先進縣。竹林關鎮、商鎮先后分別被確定為省級移民搬遷示范點和省級跟蹤指導考核市級重點鎮。

加強與定點扶貧機構的緊密合作

定點扶貧強調建立扶持機構與特定貧困地區之間穩定的扶持關系，不輕易變動扶持機構與扶持對象，促進幫扶工作常態化、長效化、機制化。按照中共中央、國務院制定的相關政策，中央和國家機關各部門各單位、人民團體、參照公務員法管理的事業單位、國家重點科研院校等等，均應參加定點扶貧工作，承擔相應的定點扶貧任務。中國社會科學院在丹鳳縣進行定點扶貧，是對黨中央、國務院長期扶貧決策的貫徹與落實。

根據筆者所見所聞，中國社會科學院在丹鳳縣的扶貧，除了履行一些通用性的扶貧事項，如幫建學校，建衛生院所，修橋修路、建設飲水工程外，還實施了一些專用性的扶貧項目，即采用智力扶貧與專業扶貧的模式，為丹鳳的脫貧致富提供思路。比如，中國社會科學院的專家曾經借鑒孟加拉國“小額信貸”的經驗，在丹鳳縣開展了“扶貧社”的創新試點，共發放扶貧貸款2000多萬元，降低了貧困居民的融資成本；為推動產業扶貧，該院在丹鳳縣開展了一些思路研究與規劃研究。先后組織編寫《關于丹鳳縣扶貧攻堅的基本思路》、《丹鳳縣農村脫貧標準與途徑》、《關于援助丹鳳縣創建扶貧示范縣的總體設計》、《擺脫貧困之路——丹鳳縣脫貧思路探索》等，對丹鳳縣的扶貧開發發揮了重要指導作用。2012年，中國社會科學院課題組對丹鳳縣竹林關鎮進行十年建設規劃，力主把竹林關建成生態宜居、功能完善的陜南生態旅游名鎮。這些智力扶貧事例很多。比如，為了加強中國社科院與丹鳳縣的溝通，中國社科院正廳級干部鐘代勝在丹鳳掛職副縣長近二十年，跑遍丹鳳的山山水水，每年多次往來于北京與丹鳳之間，及時把丹鳳的扶貧要求反饋給中國社會科學院，并協調組織各類資源落實扶貧責任。

2014年7月初，習近平總書記在主持召開經濟形勢專家座談會聽取部分經濟學家意見時，希望廣大專家學者深入實際、深入群眾、深入基層，拿出具有真知灼見的成果。筆者以為，中國社會科學院在丹鳳縣進行的扶貧實踐，較好地體現了習近平總書記對建設中國特色新型智庫的要求，并在深入實際、深入群眾、深入基層中鍛煉了科研隊伍，深化了科研人員對國情的了解，也在實踐中實現了專家學者們對社會對國家的貢獻意愿。在這一過程中，丹鳳縣民眾是中國社科院定點扶貧開發的直接受益者。客觀地說，這是一個體現國家意志、有益于地方發展、同時又發揮學者群體作用的多贏安排。

對丹鳳扶貧模式的思考與建議

根據《2014年聯合國千年發展目標報告》的數據，對照2000年全球千年減貧目標，全球極度貧困人口已經減少一半。這其中，中國減貧努力對全球貢獻巨大。中國極度貧困人口占人口總數的比例從1990年的60%下降到2010年的12%。應該說，中國的扶貧效果是十分顯著的。丹鳳縣這一微觀樣本表現出來的多樣化扶貧成效，也再次說明中國扶貧政策整體推進的合理性。但根據世界銀行的標準，中國還有2億貧困人口，這一數據幾乎是法國、德國、英國人口的總和。反貧困之路任重而道遠。總結研究一些區域的典型扶貧案例，發掘其中的科學內涵，對于推動全國的扶貧開發工作有積極意義。

在筆者看來，丹鳳的扶貧經驗至少包括以下若干方面：一是重視扶貧政策的多樣化。除了上述轉移勞動力、產業扶貧、移民搬遷、緊密銜接扶持機構等政策外，丹鳳還注重扶貧政策與低保政策有效銜接、重視推進雙包雙促（部門包村、干部包戶、促貧困村如期摘帽、促貧困人口穩定脫貧）等政策運用，這使得貧困人口有多樣化的扶持政策可以選擇，政策的覆蓋面相對較大，脫貧效果比較顯著。二是準確確定扶貧對象，這是精準扶貧的基礎。在確定貧困人口時，丹鳳縣抽調干部組成21個鄉鎮指導組、202個村工作隊，實行“一測、兩評、三查、三入戶、三審核、三公示”的辦法，嚴格貧困農戶申報“六個條件”、“五個優先”和“十四個不宜”，把好申請、調查、評議、公示、審核“五個關口”，全面完成低收入人口的對象識別。三是注重制度建設。在農村剩余勞動力轉移、移民搬遷、產業發展等方面，該縣都有一系列政策與制度安排，保障了扶貧效果。四是注重政策的協調性與針對性。比如，2014年丹鳳縣在扶貧中明確劃分摸排對象、落實責任、實施扶貧、考核表彰四個階段。政府要求各包扶單位積極落實到戶扶貧工程配套項目、落實資金，其中扶貧貼息、農民工創業貼貸要安排年度總規模半數以上的資金用于扶持貧困村和貧困戶發展產業，各相關職能部門主動為實施干部到戶扶貧工程提供政策支持，簡化幫扶辦事流程和審批程序，邊遠地區可上門服務或就近集中辦理。

但也應該指出的是，丹鳳縣的扶貧開發并非盡善盡美，有進一步完善的空間。從總體上考察，筆者以為，農村剩余勞動力轉移的效果最好，移民搬遷次之，產業扶貧的效果又次之。這是因為，農村剩余勞動力轉移最符合市場化安排；移民搬遷因為政府參與較多，涉及到拆遷、新居住房屋房價等因素，搬遷者和被拆遷者都有一定意見；產業扶貧中政府存在短期行為，雖然從省到縣都強調循環產業，但更注重經濟總量擴大，局部范圍存在有產業無循環的狀況，需要引起地方政府的高度重視。再比如，有民眾反映政府建設的公共設施質量較差，“一年建、二年垮、三年規劃再上馬”，豆腐渣工程還在一定范圍內存在。這說明在現代市場經濟條件下，如何更好地發揮政府作用值得重視，這就必須按照十八屆三中全會精神深化政府管理體制改革，加強對政府管理的合規性監管。調研組把相關意見反饋給了當地黨政部門，既體現了定點扶貧單位對全面和可持續性提升扶貧效果的堅持，也凸顯了國家級智庫在定點扶貧方面的大局觀。

丹鳳縣是紅色革命老區，紅二十五軍開展的庾家河戰斗就發生在丹鳳，在丹鳳開展風景旅游、生態旅游、紅色旅游、探險旅游、文化旅游、鄉村旅游等都有諸多閃光元素，但一些區域接待能力、衛生設施跟不上現代旅游的基本需求。調研組提出，應把各種類型旅游方式更好地結合起來，改善旅游接待狀況，加強農家樂建設，提高全社會對旅游開發參與度。

針對個別鄉鎮地方政府提出要建垃圾填埋場的設想，調研組提出，鑒于丹鳳縣土石山區土層較薄、地下水位較淺，可采用沼氣池處理廚余垃圾、各村采用小焚燒爐焚燒其余垃圾、鄉鎮再進行無滲化填埋的模式，以減少填埋量和防范二次污染。這些建議，都被地方政府接受。

盡管丹鳳縣的扶貧工作存在種種不足，但瑕不掩瑜。總體來看，丹鳳縣的扶貧開發模式取得了巨大成功，值得其他貧困地區借鑒。

作者系中國社會科學院工業經濟研究所研究員