農地問題：不在所有制而在二元制

◎劉 奇

黨的十八屆三中全會提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這一新制度的設計直指農村土地問題的關鍵。一個時期以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進，建設用地的剛性需求與日俱增，農地問題更加凸顯。農民的財產權等諸多合法權益得不到保障，農民增收困難，土地流轉的市場平臺難以建立，亂圈亂占耕地現象不斷發(fā)生，征地強拆引發(fā)的群體性事件逐年增多，土地資源浪費嚴重等一系列社會矛盾和問題頻發(fā)。據此，不少人把問題歸結為土地的公有制所致，認為只要推行農地私有化，一切問題就會迎刃而解。這顯然是高昂著頭顱叫賣西方的教條，卻沒能低下頭來看一看腳下的土地。中國農村土地制度，問題不在“公”與“私”的所有制，而在“城”與“鄉(xiāng)”的二元制。

所有制不是解決農地問題的靈丹妙藥

縱觀中國歷史上的土地制度和當今世界各國土地制度可以看出，那種認為只有私有制才能解決農地問題的觀點是一種認識誤區(qū)。

在中國歷史上，多種土地所有制并存是歷朝歷代的共同特征。在同一時代，其土地所有制一般也是多元的。當然，私有制一直是我國歷史上土地所有制的主要形式，而長達幾千年的土地私有制并沒有使農民過上好日子，國家也并沒有實現快速發(fā)展。相反，土地私有制更易于豪強兼并，一旦土地被過度兼并，農民成為流民，這種制度即成了引發(fā)朝代更替的火藥桶。

西周時期的井田制是一種以國有制為特征的多級貴族土地所有制，從天子到領主再到耕種土地的農戶，都具有部分的土地所有權，井田制下的土地一律不準買賣，只能由同姓依照嫡庶的宗法關系繼承。

隋唐時期的“均田制”是中國歷史上土地國有制的典型。除均田制之外，國家所有的土地也實行過“屯田制”、“占田制”等，都是國家將國有的土地按照各種方式分配給農戶耕種，收取地租。到了宋、元、明、清各朝代，一般將國家所有的土地稱為“官田”，官田雖屬國家所有，但在耕作方式上與私田沒有多大差別，國家也會將土地交由小農耕種，小農直接向國家交租，甚至官田的租稅負擔往往比私田征收的還要重。

中國各個朝代私田和官田比例有所不同，但始終并存。在歷史上，私田主要有以下幾種占有形態(tài)：一是土地歸屬于官僚、大地主所有。二是土地歸屬于宗族所有，被稱為族田。相對于國家所有制來說，這種土地所有制是私有的，但在宗族內部，則是一種集體所有。三是土地占有形式是土地歸屬于自耕農所有，即小農自己所有土地，自己耕種，可以自由繼承、買賣。

租佃制很早就成為中國歷史上久盛不衰的土地制度。從唐朝起，無論是官田還是私田，都盛行租佃制度。這種狀況一直持續(xù)到解放前。租佃制度的出現，標志著土地使用權從土地所有權中分離出來，土地所有者與使用者之間由身份依附關系轉變?yōu)槠跫s關系。土地使用權可以不斷分割，排他性的權利界定是清楚的。使用權一直都是中國土地制度中一種很重要的權利，有時甚至比土地所有權更加重要。

從歷史上看，官田和私田的比例是一個互有消長的過程，每個朝代開始的時候，國家力量比較強大，且經過改朝換代的戰(zhàn)爭，大量土地被拋荒，國家能夠聚集大量官田，對土地的掌握力度也更強。每個朝代末期，伴隨著經濟的發(fā)展，私田面積就會不斷擴大，國家對土地的掌控力也日漸減弱。但不論在何種情況下，土地所有權市場和土地使用權市場一直都比較活躍。

當今，世界上大多數國家土地所有制都不完全是私有制。美國是土地私有制的典型國家，但其土地并非全部私有，有59%為私人所有；39%為公有，其中聯邦政府所有的為32%，州及地方政府所有的為7%；另有2%為印第安人保留地，即專門辟給原來美洲的土著居民的。

英國是典型的資本主義國家，但從英國法學理論角度上講，英國的所有土地都屬國家所有。雖然全英國90%左右的土地為私人所有，但土地所有者只對土地享有永久業(yè)權。

日本現行的土地制度也是私有制，但還有相當比例的公有土地。在全國土地中個人所有土地占57%，法人所有土地占8%，國家和地方公共團體所有的土地占35%。為了保護優(yōu)良農地，日本對不論公私農地都作出了嚴格的用途管制。

越南土地改革后，則把土地全部收歸國有，由縣級政府代表國家統(tǒng)一向農民發(fā)包，承包期99年。

加拿大所有的土地在名義上屬于女皇所有，實際上大部分土地歸私人所有，但聯邦政府、省（北方地區(qū)）及市政府都擁有自己的土地，即為國家所有，各級政府對自己的土地也擁有處置權。同時，加拿大政府為了國家公共利益，擁有向私人收回土地的強制權力和嚴格的用途管制權。

古今中外土地制度大都具有多元性的特征，這種制度設置都是因地、因時、因勢而為，不拘一格，而并非單一的私有制。即使在高度私有化的時代或國家，也不是因這種制度的實施就能使國家發(fā)達起來，使人民富裕起來。中國幾千年的封建時代如此，當今世界絕大多數實行土地私有制的國家同樣如此。同時，即便在高度私有化的國家，私人占有的土地財產權也是不完整的，一是國家要維護總體上的領土主權完整，私人不可將土地隨意處置給非本國公民；二是私人擁有在自己土地上做什么的自由，但國家擁有不能做什么的用途管制權。

“城”與“鄉(xiāng)”的二元制是中國農地問題產生的根源

上述土地所有制的實例表明，中國農地問題不在所有制。引發(fā)一系列社會經濟問題的根本原因主要在于城鄉(xiāng)二元結構的土地管理制度設計。

一是城鄉(xiāng)兩種土地公有制權利不平等。農村集體土地和城市國有土地都是公有制性質，但二者處于完全不平等的地位，國有土地享有比集體土地更多的權利，城鄉(xiāng)土地市場被人為地隔離，形成國有土地市場和集體土地市場界限分明的兩套市場體系。

二是政府壟斷土地市場，土地的產權交易無法按經濟規(guī)律進行。我國《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”，國有土地與集體土地的最大的權利差異表現在使用權上，集體土地想進入市場必須通過國家的征用方式轉變?yōu)閲型恋睾螅儆烧畡潛堋⒊鲎尲罢信膾旖o用地單位，在此過程中，政府或以行政手段低進高出，或以公益性為名行經營之實，從中獲取巨額差價收益，農村集體土地的非農化利用的產權交易難以按市場經濟規(guī)律進行。

三是征地補償標準低，農民土地財產權受到嚴重侵害。由于征地具有強制性，補償標準由政府制定，征地補償標準偏低且征地后的土地增值紅利不予分享是普遍現象。在征地過程中，多數地方政府僅僅留給農民較低的實際補償金額。據有關專家測算，農民的補償金額僅占土地收益的5%～10%，村級集體占25%～30%，政府占60%～70%。政府在完全掌控著土地進入非農建設使用的進出閥門，低價征地，高價出讓的土地差價，成為地方政府土地財政的主要來源。這種土地價格“剪刀差”對農村集體土地所有者的利益損害非常嚴重。

四是不完整的土地財產權限制了農民市民化。我國土地制度體現了國家和鄉(xiāng)村集體之間的土地所有權分割，但卻沒有明確界定出集體和農戶之間的權利邊界，二者之間土地的財產權益邊界處于模糊狀態(tài)。例如農民一旦退出集體經濟組織，就無法獲取屬于自身的那部分土地財產價值的權利。這種制度設計使得大批轉移在外的農民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務輸出地區(qū)的耕地粗放經營，大量的住房空閑。有人形容這種現象為“兩只老鼠”，農民把家里的房子留給老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。“兩棲型”人口流動造成國家實際上要為之配置兩套土地資源，因而形成對稀缺土地資源的浪費。

五是城鄉(xiāng)社保的差異使農民難以完成角色轉換。在農地征用過程中，一些農民失去了作為生存保障的土地，卻又無法享受與城市居民同等的社會保障權利。這使得失地農民成為既有別于一般農民，又不同于城市居民的邊緣群體。同時，由于目前對農民補償方式簡單，對失地農民技能培訓和就業(yè)扶持不夠，在從村民向市民的身份轉換過程中，隔行如隔山，從務農到務工的職業(yè)轉換難以完成，造成失地農民難以順利就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

六是土地市場化水平低，導致不法行為見縫就鉆。政府對土地市場的壟斷使我國土地市場化水平遠遠低于勞動力、資金、生產生活資料等生產要素市場化水平。集中體現為對農村集體建設用地中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地和農戶宅基地的產權轉移、流動、交易只加以種種限制，而缺乏合理的制度疏導，尤其是與信貸有關的抵押權。明規(guī)則缺失，潛規(guī)則便大行其道。例如盡管政府明令禁止城市居民購買“小產權房”，規(guī)定“小產權”房屋的買賣合同不受法律保護，但迄今仍屢禁不止，開發(fā)出售活動仍然普遍存在，甚至愈演愈烈。“以租代征”方式的農村集體耕地非農化使用現象，更是對這種“世界上最嚴格”的土地管理制度安排的挑戰(zhàn)。

這些都說明，缺乏土地平等地位的城鄉(xiāng)土地制度設計和相關政策運作機制已經失靈，啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革勢在必行。

城鄉(xiāng)“同地同權、同地同價”是解決農地問題的良方

借鑒國內外成功經驗，著力深化農村土地制度改革，破除城鄉(xiāng)二元體制，加快構建城鄉(xiāng)平等的一體化土地制度，實現城鄉(xiāng)“同地同權、同地同價”，是解決因農村土地引發(fā)的一系列社會經濟問題的關鍵。

一是賦予城鄉(xiāng)土地平等的權利。黨的十八屆三中會會明確指出，“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，城鄉(xiāng)兩種土地公有制應該是兩種平等的土地所有權制度，應賦予和保證兩種所有制的土地享有參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同等機會和權利。為此，在著力做好確權登記頒證工作的同時，健全農村集體土地權能，賦予其完整的產權，包括長久的占用權、使用權、收益權和處置權，還要逐步賦予發(fā)展權、典當權、地上權等土地權利，進而實現城鄉(xiāng)“同地同權、同地同價”，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產權結構。

二是建立農村集體土地使用權流轉機制，使農地既能體現資源性，又能體現資產性和資本性。政府應按照十八屆三中全會要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，集中力量做好土地集中利用的規(guī)劃，實行嚴格的宏觀調控和監(jiān)管；引導各地建立區(qū)域性的統(tǒng)一、規(guī)范、公平的農地使用權流轉市場；培育使用權交易過程中的中介服務機構；明確集體和農戶之間的關系，確定使用權流轉后的利益分配。以此提高農業(yè)現代化水平，促進農業(yè)增效、農民增收、農地增值。

三是將土地征用制度法制化。通過立法的方式嚴格控制征地范圍，對于按照法律程序征收的土地要合理確定對被征地農民的補償標準并妥善安置失地農民，切實保障被征地農民的合法權益。征地應予事前告知，征地價格、補償條件及標準等都應通過協(xié)商議定。被征地人要求聽證的，相關主管部門或征地部門應當組織聽證，切實維護其知情權。

四是探索宅基地的家庭財產權利的實現形式。對有條件在城鎮(zhèn)定居且有穩(wěn)定收入的農戶，通過與集體簽訂放棄承包地和宅基地的協(xié)議，取得由政府財政提供的法定勞動年齡結束后的養(yǎng)老金保障承諾，對宅基地價格進行測算，由政府以補貼方式支付給“農轉非”家庭或發(fā)給“土地券”，用于城鎮(zhèn)購房優(yōu)惠。在政策上明確農戶可用自己的宅基地進行抵押貸款，農轉非戶可將其宅基地及住房對原集體內的農戶進行有償轉讓。

五是積極探索在農地問題上“制度供給不足”的解決途徑。比如“小產權”房的產生和發(fā)展實質上是農村集體土地產權所有者與國有土地產權所有者之間的經濟利益博弈。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地制度角度看是一種對二元結構的制度性挑戰(zhàn)。憑什么農村的地變成城里的地就可以賣高價！從制度設置方面看，農村集體建設用地只可以農戶或集體組織自用，不可以用于向社會公開出售的商品房開發(fā)。只有城市土地才具有這一功能。但就現實情況看，其土地來源只要不是違規(guī)、違法侵占耕地，而是通過土地開發(fā)整理轉換集中或利用原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等鄉(xiāng)村建設用地，政府是否對已造成既成事實的“小產權”房，以征收土地占用稅、房產交易稅、對業(yè)主第二套住房征收物產稅和限制買賣條件等方式予以認可。但是這種先斬后奏的方式必須遏制，且應立即剎住此風。

從法理上說，農地諸多問題的根源不在“公有”“私有”，而在“公權”“私權”。公權常常缺乏約束越過邊界侵入私權。“公有”“私有”涉及的是經濟體制特別是所有制問題，而“公權”“私權”涉及的則是行政和司法體制問題，二者是不同的兩個范疇，不可混為一談。農地問題的關鍵是公權力失控。一些人往往把公權濫用的問題統(tǒng)統(tǒng)歸結為公有制上，把私權不受侵害的希望全部寄托于私有制上，這是認識上的誤區(qū)。解決農地問題的根本不在于改變所有制，而在于規(guī)范公權力。公權是私權的讓渡，私權是公權的源頭。公民通過規(guī)范程序出讓一部分權利形成公權用以管理社會、維持秩序、保障公平。不論公有、私有都是公權的保護對象。而私權的主體并非僅限私人個體，也可是私企、社會團體乃至國家（如國家不以公權身份參加民事活動的政府采購）。可見，“公有”“私有”都具有“私權”性質。私權以自由、平等、自治為準則，公權則以強制、服從為特征。要加強公權對私權的保護，一要以法制制約公權，二要用私權制衡公權。由此上溯到公權與私權的授于源頭“公法”（憲法、刑法、行政法等）與“私法”（民法、商法等），都應作出相應的調整修訂，打破城鄉(xiāng)二元制度的思維模式，更具體更細化地把公權裝進制度的籠子，使農民的各項土地權利得以真正落實。