新型城鎮化是現有城鎮化的“升級版”

◎周宏春

新型城鎮化是我國現有城鎮化的“升級版”。2013年12月中央城鎮化工作會議，為我國新型城鎮化指明了方向：堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。“升級版”的城鎮化主要體現在新內涵、新藍圖、新標桿、新形態、新產業、新機制、新政策等方面。

1.“以人為本”是新型城鎮化的核心內涵。

新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化，即城鎮的一切發展都要圍繞人、服務于人，要創造適合人生存的良好環境。一個城市的經濟要發展、要繁榮，就要有旺盛的人氣，就要有一定的人口數量。人多了，人生存所需要的消費品數量就大；完善供貨品種和總量，暢通供貨渠道，商業就會繁榮起來，生產、加工和運輸等消費品相關行業會得到快速發展。香港是世界上人口密度很大的城市，也是世界最繁榮的城市之一。滿足城市發展、商業發達、經濟繁榮的需要，就應使城市發展能更吸引人，更具人情味，更能促進人的全面發展。

新型城鎮化強調以人為核心，并不是說我國現有城鎮化沒有以人為本，沒有圍繞人的基本需求來規劃和建設城鎮，如果不是為了改善人們的生產和生活環境，各地就不會建起那么多的高樓大廈，而是說沒有將滿足城市居民基本需求放在重要位置，優先建設了豪華政府大樓、建了大廣場寬馬路、以及大量的“形象工程”等問題。這種狀況迫切需要改變，需要更多地考慮城市居民的基本生活需求。

新型城鎮化應當是能實現所有人共同富裕的城鎮化，而不應是少數人的城鎮化。我國的城鎮無一例外地由農民工建設，但這些農民工卻住不上稍微寬敞些的房子、享受不到城市居民的相關福利待遇。國家統計局2013年5月發布的數據顯示，2012年全國農民工總量達26261萬人，其中外出農民工16336萬人，本地農民工9925萬人。研究表明，有些農民雖然常年在城市打工，卻無法享受與城市居民同等的福利；有些農民的承包地被征了，卻沒有土地出讓價的發言權，更沒有談判權；即使能得到補償，也只能占應得收益的一部分；有些農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，大部分地區沒有將農民工納入住房保障對象。換句話說，使城鎮建設者享受與居民同等的待遇，仍然是新型城鎮化需要解決的問題。

因此，有序推動進城農民的市民化，是中央確定的近中期我國城鎮化工作的重點。2013年中央一號文件要求“有序推進農業轉移人口市民化”。2014年中央農村工作會議提出農民工市民化的三個“約1億”的目標：即到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化。

實現大規模進城農民市民化，應滿足三方面的條件：一是農民與其承租土地的聯系要逐步弱化，城市接納農民的相關制度逐步形成并完善起來；二是農民能擁有在城市生活的一定物質基礎和基本保障，包括住房的獲得和條件的改善，有相應的社會保障；三是順利渡過轉型期，形成城市認同感和歸屬感，而不能是拿到了土地出讓資金、分到了幾套房子、但無所事事、無所適從，根本沒有找到當市民的感覺和應有的定位。

從我國大型、超大型城市人口為患的現實出發，實行“市民化”應有多種途徑，可優先推進“就近市民化”或“就地市民化”，讓部分農民進入到中小城市或小城鎮，將改革開放的成果最大限度地惠及廣大人民群眾。特別應當按照十八屆三中全會通過的《決定》精神，通過社會保障制度改革，促進城鄉基礎設施一體化發展、加快保障房等安居工程建設和公共服務的均等化。我國已經開展的社會保障制度并軌、城鎮居民養老和新農保并軌、城鎮醫療保險和新農合并軌等試點，是逐步實現農民市民化或城鄉居民權益平等的重要途徑。

2.“生態功能區規劃”是新型城鎮化的國家藍圖。

我國國土遼闊，哪些地方可以建城，哪些地方應當種糧，哪些地方必須保護，全國主體功能區劃已有原則安排。全國各地經濟發展不平衡，發展階段不一樣，不同地域的特色不一樣，城鎮化不應該也不可能采用一種模式，而應該因地制宜，科學規劃，因勢利導、趨利避害，合理布局，使規劃成為城市建設、發展和管理的“藍圖”，而且能“管用到底”。從發展現實和需要出發，迫切需要盡快出臺并實施全國城鎮化發展戰略、各城市總體規劃、以及產業發展、土地利用、生態文明建設等規劃，并做好各類規劃的協調銜接和組織落實，引導城鎮化的順利推進。

我國對城鎮化的認識在不斷深化。十六大提出了“走中國特色的城鎮化道路”，十七大提出，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。十八大提出“新型城鎮化”。在城鎮化戰略上，最初的方針主要是控制大城市，積極發展小城市；后來強調大中小城市和小城鎮協調發展；中央城鎮化工作會議明確提出到2020年的目標是“兩橫三縱”戰略。

“兩橫三縱”戰略，是國務院2010年發布的主體功能區規劃最先提出的，是我國城鎮化將要發展形成的中長期格局。所謂“兩橫”，是東西走向的兩條主線，一是沿江主線，由長江三角洲、長江中游江淮城市群、武漢城市圈、成渝城市群等構成，二是沿隴海鐵路（也稱絲綢之路經濟帶）主線。“三縱”是南北走向的三條主線：一是沿海主線，二是京廣、京哈，即北京到廣州、北京到哈爾濱主線，三是包頭到昆明，也即沿包頭到西安、成都、昆明主線。“兩橫三縱”戰略是近中期我國經濟發展的重點，是科學合理布局城鎮的藍圖，是區域協調發展的總體規劃，也是國家層面“管到底”的一張總藍圖。

“兩橫三縱”戰略的核心是城市集群發展，包含超大型城市到中小城市、小城鎮，形成不同規模的城市體系。城鎮集群發展可以形成合理的分工協作關系，實現錯位發展，提升城鎮的整體競爭力。從影響看，既可以有世界城市或國際化城市，也有國家級城市和區域性中心城市；既可以有全球經濟或金融中心，也可以有以生產、加工、管理和服務為主要功能的特色城市，實現經濟、社會、科技、人口、資源、環境、空間布局等要素的協調發展、優化組合、共生共榮。從政策導向看，國家不應鼓勵某一規模的城市優先發展，而應尊重市場規律和城市發展規律，讓人口和要素自由流動，讓城市發展成為一個自然的過程。

3.生態文明是新型城鎮化的標桿。

生態文明是人類社會與自然界和諧共處、良性互動、持續發展的一種文明形態，核心是人與自然關系的和諧程度。生態文明本質上是要以能源資源、生態環境承載能力為基礎，以尊重自然、順應自然和保護自然為準則，以可持續發展為目標，建設形成生產發展、生活富裕、生態良好的文明社會。新型城鎮化是在我國人口多、人均資源不足、生態環境脆弱、城鄉發展不平衡等背景下再起步的，這決定了必須從基本國情出發，積極穩妥地走一條具有中國特色的新型城鎮化道路。

節約集約利用資源，保護生態環境，是新型城鎮化的內在要求。我國人口、資源、環境矛盾歷來突出。資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化，在城鎮化地區尤為突出。回顧一下我國環境保護歷史可以發現，環境污染最早出現在大中型城市，包括大氣污染和河流污染。進一步研究表明，我國的一些城市發展超出了資源環境承載能力。可以用土地、水資源的情況加以說明。我國的城鎮用地規模擴展過快。2000年～2010年，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%；每年占用土地數十萬公頃。從用水情況看，在我國660座城市中，三分之二的城市缺水，其中100多座城市嚴重缺水。有的城市由于過度開采地下水，出現了城區局部地段塌陷、并帶來建筑物破壞等的嚴重后果。部分城市的大氣環境受到嚴重污染，“舊賬未還、又欠新賬”。我國城鎮消耗了80%以上的能源和資源，消耗水泥占全球的46%，鋼鐵占全球的35%，污染物排放強度超出了環境可以消納的容量。2013年的灰霾天氣就是大氣環境污染的具體表現，灰霾天氣還被媒體稱之為中國的“環境公害”。

是延續粗放的城鎮化道路，還是走出一條新的城鎮化道路？是我們在經濟發展新形勢和城鎮化的新起點上不得不做出的選擇。如果選擇錯誤，我國的城鎮化將付出更大的資源環境代價；如果選擇正確，城鎮化不僅可以得到健康發展，還可以糾正已經出現的問題。換句話說，我國的新型城鎮化正是在對我國資源環境代價研判的基礎上做出的正確選擇。

推進新型城鎮化，必須順應綠色循環低碳發展的歷史潮流，將生態文明納入城鎮化的全過程和各方面，體現在城鎮規劃、基礎設施建設、產業發展、能源供應、物流、居民消費等方面，走一條集約化、規模化、智能化的新型城鎮化道路。推動城鎮化與生態文明建設協同發展，關鍵是統籌規劃經濟社會發展與人口、資源環境關系，實現城鎮化與生態文明建設兩個系統的整體最優，在時間、功能、發展上相互促進和協同完善。節約資源是環境保護的根本之策。節約利用土地資源，集約利用各種生產要素，加強節能降耗減排二氧化碳，減少對生態系統的破壞，加強生態環境保護和生態系統修復；推進綠色建筑，鼓勵新能源、新材料在建筑物中的廣泛利用；開展垃圾減量化、資源化利用和無害化處置。從城鄉關系看，不僅要讓農民進城上樓，更要提升市民的文明素養。所有城市居民都應有誠信、包容、公平等文明素養，這比高樓大廈、寬馬路大廣場更為重要。應促進城鄉發展由高能耗、高投入、高排放向低能耗、低投入、低排放模式轉變，使城鎮化速度、規模、強度與生態環境承載力相適應；加大公共服務、生態環境保護等方面的投入，以盡可能少的資源和能源消費支撐城鎮的可持續發展，避免落入“中等收入陷阱”。

4.“留得住鄉愁”是新型城鎮化的建筑特色。

十八大報告提出，要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。這些也是我國建設形成功能多樣、風格各異、模式互補的新范式城鎮化的指導方針和實踐指南。

“鄉愁”是每一個人都有的對出生地、工作地等的懷念情結，正如“葉落歸根”所說的一樣。數據顯示，1978年，我國城市化率為17.9%，即當時約1.75億人口生活在城市；現在有7億多城市常住人口，比改革開放初增加了5億多人。換句話說，現在的城里人大多數來自農村；即使自己不是農民，父輩或祖父輩也有可能是農民。在新增市民中，有人出生在美麗的鄉村，有人出生在城市的“胡同”，有人出生在部隊的大院，每個人的“鄉”不一樣“愁”也不可能一樣。人老的時候希望看看自己出生或工作過的地方是“鄉愁”，我國每年的“春運潮”也是“鄉愁”的部分體現。“留得住鄉愁”，就應在舊城改造、新農村建設過程中保護好標志性建筑，避免“拆掉真文物、新建假古董”，否則就“留不住鄉愁”了。

應發揚光大我國的建筑風格。在過去的城鎮建設中，反映中國特色、風格多樣的建筑在逐步消失。徽派建筑、福建民居，“危樓跨水、高閣依云”等建筑風格不見了，取而代之的是“一張圖紙”建幾乎所有的清一色建筑，鴿子籠式的建筑或“水泥”森林聳立，不僅使鄰居不相識，還割斷了文化聯系。原來農村的“矮屋厚墻”消失了，取而代之的是薄磚墻高瓦房，不保暖不隔熱，夏季要用空調，冬季要供暖，不僅沒有了我國傳統的建筑風格，更主要的是丟失了建筑風格之“冬暖夏涼”和“節能”之實。

城市的發展和繁榮也不能建立在農村衰落、農業衰退的基礎上，決不能形成那種大城市繁榮昌盛、小城鎮和農村破敗衰落的畸形格局，而應從“重城輕鄉”、“城鄉分治”、城市優先發展向城鄉一體化發展轉變。新型城鎮化不僅應使城市得到快速發展，城鎮質量得到不斷提高，還應以城市帶動郊區和農村共同發展；保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件；既要防止“城市病”，也要防止“農村病”。不能采取撒胡椒面的方式建設新農村，而應選擇一些條件較好、發展潛力較大的中心村進行重點建設，把分散的農民吸引到中心村居住，防止形成“空心村”。應通過統籌規劃和建設，形成大中小城市和小城鎮、城市和農村合理分工、功能互補的城鄉發展格局。

形成新的城鎮文化和新社會風尚。在我國以往的城鎮化過程中，傳統文化被不同程度的“邊緣化”了。伴隨農民進城上樓，鄉土文化在丟失，充滿鄉愁的歌曲、流傳百年的小調亟待挖掘，并在非文化物質遺產的名義下加以保護。隨著居民節約意識、環保意識、生態文明意識的日益增強，參與生態環境建設的主動性、積極性不斷提高。然而，保護生態環境尚未成為廣大居民群眾的普遍需求。因此，應通過宣傳教育，引導社會破除鋪張浪費、比闊氣、講排場等陋習，倡導綠色消費的理念與行為，在全社會形成節約光榮、浪費可恥的文明風尚，畢竟房子再大睡覺只要一張床，汽車再豪華只是代步工具。只有形成新的城鎮文化和新社會風尚，新型城鎮化才能以嶄新的面貌展現在世人面前。

5.基于互聯網的產業是新型城鎮化的支撐。

經濟繁榮是城市可持續發展的必要前提。城鎮化應當建立在工業化的基礎上，產業結構優化升級是促進城市發展的必然選擇。

“有消費無生產”的城市不可持續。我國曾有過生產型城市抑或消費型城市的討論，結果不言自明：沒有產業支撐的城市難以運行下去。換句話說，城鎮化必須有合適的產業做支撐，必須有較多就業機會，必須有旺盛的人氣。一些城市不論規模大小都建設CBD，無形增加了客流，需要一定的交通運輸能力支撐；開發區、工業園區、城市新區等到處可見，卻有名無實。一些城市成為“白天鮮見人、晚上少亮燈”的“鬼城”，是土地城鎮化快于人口城鎮化的結果；一些城市“攤大餅”，而服務業仍在原地擴建，誘發“潮汐式”擁堵；一些城市成為“白天不見人、晚上全亮燈”的“睡城”，反映城市功能分區不合理；一些資源型城市產業沒有升級，出現“礦竭城衰”結局。美國汽車城底特律已破產，需要我們避免。

產業選擇至關重要。應因地制宜、揚長避短、選擇得當，注重產業結構優化。產業發展需發揮企業主體作用，政府應當創造一個良好的法律、政策環境，激發企業發展的活力和競爭力。我國服務業發展滯后的原因之一，是城鎮化發展的質量不高，服務業發展的“入門人口”規模達不到要求，缺乏需求支撐。新型城鎮化不僅能推動以商貿、餐飲、旅游等為主的生活性服務業和以金融、保險、物流等為主的生產性服務業發展，推動教育、醫療、社會保障等公共服務的發展，使服務業范圍不斷拓展、規模不斷擴大、質量不斷提高、比重不斷提升，從而推動形成三次產業協同拉動經濟增長的格局。

順應綠色循環低碳發展趨勢。通過新型工業化、信息化與農業現代化的同步發展，大力發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟。新型城鎮化不僅要有良好的產業支撐，還要建立起適應氣候變化所需要的新型經濟與產業體系，避免被“高碳”產業和投資“鎖定”。如果那些在傳統工業化過程中建立起來的城鎮經濟結構與產業體系不能得到有效調整，就不可能建立起適應時代發展需要的新型城鎮化體系，城鎮化也就難以有新意。

建設智慧城市。適應信息時代要求，通過感知技術、網絡技術和IT技術的運用，借助物質網絡（包括物聯網）、信息網絡（包括云計算）、能量網絡（包括智能電網），形成新的城市智慧產業、新的城市智能管理模式、及全新的市民智能生活方式，實現產業發展、城市管理及居民生活智能化。應將城鎮化與信息化結合起來，建設智能交通、智能建筑等，以明顯降低城鎮的通勤成本、交易成本，通過技術進步改造傳統城市，提高城市管理水平與管理效率；提升城市居民的生活舒適度，使人們的生活更加美好。

培育城市特色產業。每個城鎮都應有自己的特色定位、特色人文、特色產業，都應創新發展思路，推進制度創新、發展模式創新、產業產品創新，形成各自特色和形象品牌，形成“一城一品”或“一鎮一品”等特色。讓人一說到某個城市就想到某個品牌，或一說到某個品牌就想到某個城市。培育城市特色品牌既可以提高城市競爭力，也能擴大其影響力。只有形成各自特色，城市才有競爭力，也才能存在于世界城市“之林”。在這一點上，西方國家的特色城鎮建設值得我們借鑒和學習。

6.“政府引導、市場主體”是新型城鎮化的運行機制。

新型城鎮化，配置資源的決定性力量將是市場，不僅要解決城鎮建設“錢從哪兒來”的問題，還應解決“錢投到哪兒去”的問題。中國的現代化是外生型的現代化，即由于西方列強的入侵，國人不得不“師夷長技以制夷”，實現社會的現代化；也正因為如此，政府主導城鎮化成為歷史必然。中國工業化必須追求速度、強調趕超，不能不以城鄉二元來集中有限資源，從“集中力量干大事”開始。隨著市場經濟體制的日臻完善，“政府主導”應當轉變為“政府引導”，將政府有效干預與市場機制有機結合起來，實現資源配置的最優化和效率的最大化。

新型城鎮化離不開政府引導。在我國社會主義市場經濟體制日臻完善的條件下，加強政府公共管理和公共服務，在城鎮規劃、投資政策、價格機制、秩序維護等公共服務方面發揮積極作用，創造一個公正、公開和公平的市場競爭環境。一是建立規范透明的城市建設投融資機制，拓寬融資渠道，允許地方政府通過發債等方式，把原來的“暗債”變成明債；二是減少行政審批，通過政府“種子”資金引導社會資本進入城鄉建設領域；三是建立城市基礎設施和住宅政策性金融基金，增加政策性金融機構，主要服務于城鎮化；四是完善地方稅體系，并與地方政府承擔的職能相適應。推進階梯式房產稅改革。另一方面，應規范政府的干預行為，提高決策的科學化，防止和避免政府失靈、政府職能越位、缺位和錯位；減少乃至避免市場的無序競爭、過度競爭，以及可能帶來的壟斷等低效率或不公正、不公平現象。

應將節能環保作為重要考量。在城市規劃和建設中，將綠色、節能、環保等作為重要考量指標，并不斷調整完善。利用自然通風和采光，減少“大拆大建”行為，控制高層、超高層大樓的建設，限制“形象工程”建設；在不影響居民生活水平提高的同時，顯著降低能耗和溫室氣體排放。城鄉建筑如果不能按節能和環保標準進行規劃和建設，使用中必將浪費大量能源，改造則需要大量資金。建設綠色循環低碳交通運輸體系。應加強多種交通運輸方式的銜接，在大中型城市建設形成機動車、自行車和行人協調的道路體系；建設并實行交通運輸的現代化、智能化、科學化管理，減少車輛空駛率；研發和推廣使用節能新能源汽車；鼓勵公眾選擇高效利用能源資源、少排放污染物、有益健康的出行方式，鼓勵使用自行車、城鐵（地鐵）、公共汽車等交通工具。發揮信息化優勢，減少不必要出行。

新型城鎮化也要發揮市場的決定性作用。發揮市場配置資源的決定性作用，不僅是我國全面深化改革的方向，也是提高資源利用效率的重要舉措。應充分利用價格杠桿作用，使各種資源的價格充分反映生態、資源和環境的真實成本，讓污染者、資源開發和使用者承擔環境和生態破壞的損失、資源耗竭等項成本，引導企業和用戶自覺提高資源利用效率，這也是城市經濟實現集約增長的基本影響因素。

7.戶籍和土地流轉是新型城鎮化應當解決的政策重點。

一些制度是制約我國城鎮化的藩籬，必須加以破除。土地管理制度、就業制度、社會保障制度、戶籍管理等方面的制度改革滯后，經濟社會政策不協調，制約了公共資源在城鄉的優化配置和生產要素在城鄉之間的合理流動；中央提出了一系列改革措施和推進城鎮化的方針戰略，但有效的制度改革、配套性的規劃體系和實施機制尚未形成。一些地方隨意調整規劃，在規劃實施中各自為政、相互脫節、協調不夠，影響了城鎮化的健康有序發展。

改革戶籍制度。創新人口管理制度，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。完善跨區域的城市發展協調機制。穩步推進城鎮常住人口基本公共服務的全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。加強農民工職業培訓和保障隨遷子女義務教育，逐步實現教育、醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口的全覆蓋。突破戶籍與福利合一的社會管理制度。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，逐步實施融居住登記和就業、社保、租房、教育、計生等多種服務和管理功能于一體的居住證制度，讓“一證通”助力進城農民工在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生、養老等方面的待遇均等。

改革土地管理制度。從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。我國現行征地制度存在權力行使范圍過寬、補償標準低、征地程序不合理、安置途徑單一等問題。十八屆三中全會的《決定》提出，堅持用途管制制度，增強城鎮化健康發展的空間保障能力。不斷完善征地制度，不斷規范征地程序，建立完善多元保障機制。應保障農民征地談判的主體地位，提高農民在土地增值收益中的分配比例，形成長期保障機制。同時，應該允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價。通過就業、培訓、留地、入股、納入城市社會保障體系等安置方式，解除失地農民的后顧之憂。

完善農村宅基地管理制度。一是嚴格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制等政策，真正杜絕“一戶多宅”、“一宅超限”等多占宅基地現象。二是加強宅基地復墾，嚴格杜絕宅基地閑置，把閑置宅基地全部復墾為耕地。三是對農村宅基地進行確權登記頒證，頒發具有法律效力的宅基地權屬證書，建立完善的宅基地使用權統一登記體系。四是擴展宅基地使用權權能，通過選擇若干地區試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使宅基地使用權具備充分的物權權能。保障農戶宅基地用益物權。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

發揮政績考核對新型城鎮化的“指揮棒”作用。《決定》的出臺實施，為城鎮化轉型創造良好的體制環境。應加快完善考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績做法，對領導干部實行自然資源資產離任審計制度，建立生態環境損害責任終身追究制，形成“不以GDP論英雄”的政績評價體系。這也是解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題的根本之策。