關于積極發展混合所有制經濟的基本構想

◎彭建國

作者系國務院國資委研究中心副主任

實現一個目標，涵蓋兩個方面，引入三種資本，采取四種方式，打破五種界限，把握六個原則

十八屆三中全會以后，全面深化改革成為時代的主旋律。經濟體制改革是全面深化改革的重頭戲，國企改革又是經濟體制改革的中心環節，因此，國企國資如何深化改革，其基本方向與重點何在，備受社會各界關注，也是各種議論、猜測與建議最多的話題之一。筆者認為，積極發展混合所有制經濟，是我國深化國有企業改革的重要內容，也是深化國企改革的基本方向與重頭戲。

十八屆三中全會《決定》提出：積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。作為一個研究國資國企改革的專家學者，本文對如何積極發展混合所有制經濟提出初步思考與基本構想。

發展混合所有制經濟是當前深化國企改革的基本方向

《決定》指出，混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式。發展混合所有制，實質上就是企業產權多元化，這應該成為當前深化國企改革的基本方向。

（一）發展混合所有制經濟可以實現公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。

私有制是社會生產力發展過程中的產物，即社會生產力發展到出現社會剩余產品但產品又不是極大豐富的階段而產生了私有制。私有制的出現促進了社會生產力的發展。但是，隨著生產力的巨大發展，生產力社會化的空前發展，生產關系的社會化趨勢同樣不可避免，這就是馬克思主義原理中生產力決定生產關系規律。事實上，私有化也不是現代市場經濟發展的方向?，F代市場經濟發展的方向既是生產的社會化、國際化、全球化，也是產權（資本）的社會化、國際化、全球化。當今世界，經濟的社會化、國際化、全球化潮流不可阻擋。如果我們現在還看不清這種大趨勢，那么可以預測，按照當前這種科技與生產力的加速發展勢頭，未來短則50年即可顯示這個苗頭，也可能100年這種趨勢會顯現，長則200年這種趨勢無疑會實現。在人類的漫長歷史長河中，200年時間只是短短的瞬間。

現代市場經濟，是跨越國界的市場經濟，更是大魚吃小魚的經濟。國家的競爭力，很大程度上體現在大企業的競爭力上。現階段，把國有企業全部私有化，對我們國家、民族、廣大人民來說，無疑會是一場前所未有的大災難；當然對發達國家、跨國公司、少數土豪來說，卻是市場的盛宴，是財富的大源泉。中國特色社會主義建設實踐證明，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度非常正確。

公有制可以有多種實現形式。傳統的公有制經濟主要有國有經濟和集體經濟兩種形式。隨著生產力社會化和市場經濟的發展，混合所有制中的國有控股經濟也將成為公有制的重要實現形式，即通過積極發展混合所有制經濟，使我國基本經濟制度在社會主義市場經濟體制新的歷史條件下找到新的有效實現途徑。

（二）發展混合所有制經濟可以克服國有獨資企業的弊端。

國內外對國企不滿人士攻擊國企弊端主要有：政企不分、機制不活、效率不高、易發腐敗。這些弊端對于傳統的國有獨資企業來說的確存在較普遍。經過30多年的改革，傳統國企逐步改造成了新國企，這些弊端正在逐步消除，有些還需要通過全面深化改革來進一步解決。

治病先探根，對癥下藥方能治本。從深層次看，產生國企弊端的根源主要有兩個方面：一方面，來自企業外部的干擾，主要是有關部門對國有企業日常經營管理自主權的干預，如投資審批權、人事管理權、收入分配權等，其中有些是必要的、合理的，有些是不必要的、不合理的。比如，當企業內部本身的激勵機制與約束機制沒有真正建立起來之前，沒有相關部門的必要的、合理的干預，將會出現嚴重不良后果，不僅會出現大量國有資產流失，而且國有企業也會被搞垮。另一方面，從企業內部看，產生國企弊端的最終根源是：找不到準確的第一委托人，都是代理人委托代理人，出現所謂的“所有者缺位”，缺乏高效的動力機制與約束機制，而且委托代理鏈條長，客觀上很難進行有效監管。

外部因素是條件性的，內部因素卻是決定性的。外部改革主要是通過深化政府機構改革，進一步實現政企分開、政資分開、資產所有權與企業經營權分開，以減少并最終消除對企業不必要、不合理的干預。而企業內部的改革至關重要，通過企業內部的改革，會使外部目前必要的、合理的干預逐步變成不必要、不合理的干預，從而最終使企業成為真正的獨立市場主體。

因此，企業內部改革至關重要。企業最深層次的改革是產權層面的改革，這也是最根本的改革。經過30多年的改革，我國國有企業改革已經到了產權之核心層面。如前所述，我國的基本經濟制度是公有制為主體、國有經濟為主導，所以我國產權改革的基本方向不可能是產權私有化，而應該是產權多元化，混合所有制經濟的本質特征就是產權多元化，因此，積極發展混合所有制經濟是當前我國國有企業深化改革的基本方向。

（三）混合所有制可以發揮國有經濟的主導作用。

現代市場經濟的健康發展，面臨二律背反的矛盾：一方面客觀上要求國家對經濟運行進行必要的宏觀調控；另一方面市場經濟又要求盡量減少國家對經濟運行的直接干預。這個矛盾在西方發達的市場經濟國家中事實上也并沒有得到很好解決，這次發生的世界范圍內的國際金融危機就是一個有力證明。

為了有效解決這個矛盾，通過發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用來實現國家宏觀調控的目標，這樣既可以充分發揮企業作為市場主體的作用，又可以減少政府對經濟運行的直接干預，應該說是一個有效的路子。中國成功應對這次國際金融危機有不少有效經驗，其中發揮國有經濟的主導作用就是很重要的一條。

國有企業通過發展混合所有制經濟，可以放大國有資本功能，從而可以放大國有經濟主導作用。

（四）積極發展混合所有制經濟可以實現國民共進。

從我國習慣稱謂看，國家所有的經濟叫國有經濟，私人所有的經濟叫民營經濟。但是，從其本源來看，國有經濟本質上就是全體人民的經濟，受益的應該是全體人民，即人民所有經濟，故可簡稱民有經濟。民營經濟，本質上是局部或少數個人私有的經濟，受益的是私人，即私人所有經濟，故可簡稱私有經濟。當然，私有經濟同樣是國民經濟的重要組成部分，是社會主義經濟的重要組成部分，是構成基本經濟制度的重要基石，因此必須毫不動搖地支持和引導發展。所以，按習慣稱謂，國有經濟和民營經濟應該共同發展。

國有經濟與民營經濟相互依存、共同發展，主要通過三種途徑：一是深層次參股融合，即通過產權的相互滲透而結成新的共同體；二是產業鏈互補銜接，即通過上下游產業鏈條的配套合作直接提供市場供需；三是廣泛性市場拓展，即通過增加民眾收入、改善消費條件或提供新的消費產品來間接提供市場需求。

上面三種途徑中，第一種是實現國民共進最直接的途徑。發展混合所有制經濟就是第一種。在混合所有制經濟中，通過企業運作，國有資本與民有資本已經形成了一個有機整體，兩者的利益及發展是完全聯系在一起的，同生死、同興衰、同進退，所以實現國有經濟與民營經濟共同發展最直接。

（五）發展混合所有制經濟可以實現優勢互補。

世界上所有的事物都有其兩面性，都有其優勢和劣勢，國有企業和民營企業同樣如此。國有企業的劣勢在前面弊端中已分析過，其主要優勢通常是：企業規模較大，設備技術較先進，人才隊伍力量較強，內部管理較規范，品牌信譽較好。國有企業的上述優勢通常也就是民營企業的劣勢。但是，民營企業通常也有自己的優勢：經營機制更加市場化、更加靈活，特別是經營業績與經營者利益直接掛鉤，激勵機制與約束機制更加到位；相對而言，有較高效的決策、較有力的管理和較到位的監督。通?？?，民營企業的這些優勢同樣也就是國有企業的劣勢。

發展混合所有制經濟，國有經濟與民營經濟有機融合為一體，能夠把國有企業和民營企業的優勢很好地結合起來。遠親結合，一般可以形成雜交優勢，可以實現取長補短、揚長避短、優勢互補。

積極發展混合所有制經濟的基本思路

國資委成立以來，積極推動國有企業在改制中引入民間投資，在通過產權多元化發展混合所有制經濟方面做了不少積極探索，取得了很大成就。目前，民間資本投資國有企業已經取得了積極進展。據統計，中央企業及其子企業引入非公資本形成混合所有制企業已占總企業戶數的52%。2005年至2012年，國有控股上市公司通過股票市場、發行可轉債引入民間投資累計638項，數額累計15146億元。截至2012年底，中央企業及其子企業控股的上市公司共378戶，上市公司中非國有股權比例已超過53%。地方國有企業控股的上市公司681戶，上市公司非國有股權比重已超過60%。當前面臨的問題，主要是競爭領域大型集團公司總部層面產權多元化比例過低，需要進一步加快推進。

十八屆三中全會后，國資委認真學習領會三中全會精神，正在研究制定貫徹落實《決定》有關深化國資國企改革問題的具體政策措施。

發展混合所有制的基本思路，作為專家觀點，筆者認為可以概括為“123456構想”，即：實現一個目標，涵蓋兩個方面，引入三種資本，采取四種方式，打破五種界限，把握六個原則。

（一）實現一個目標：使混合所有制經濟成為基本經濟制度的重要實現形式。

基本經濟制度是關系到社會經濟基本性質的經濟制度，由于經濟是社會的基礎，經濟性質決定社會性質，所以，基本經濟制度是關系到社會基本性質的根本制度。中國之所以是一個社會主義國家，最根本的是由其基本經濟制度所決定的，即由于堅持公有制經濟的主體地位，中國才始終保持社會主義制度。中國特色社會主義基本經濟制度主要有三個特點：一是公有制主體地位，二是國有經濟的主導作用，三是非公有制經濟共同發展。

什么是公有制經濟？過去，公有制經濟主要有國有經濟和集體經濟兩類，目前傳統的集體經濟所占比重已經很小，所以從中國國情來看，現階段的公有制經濟主要指國有經濟。按通常觀念，國有經濟也包括國有控股經濟，所以，國有控股的混合所有制經濟應該屬于國有經濟范疇。

什么叫主體？主體就是主要部分，從數量比例來看，至少超過一半以上才能稱得上主體。經過35年來的深化改革，國有經濟占國民經濟的比重已經逐步下降到了較低水平，目前占比不到五分之一（GDP占比19.2%）。可見，國有企業改革的大方向，絕不是什么國退民進的問題，而是通過改革如何增強國有經濟的活力、控制力和影響力的問題，要通過發展混合所有制來實現公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，這就是發展混合所有制經濟的重要目的。

國企深化改革的具體目標有三個：一是大部分國有企業逐步發展成混合所有制企業；二是混合所有制企業逐步降低國有股權比重；三是大力支持非公資本參與國企改革重組（當然，國有資本也可以參與到非公經濟中）。這樣，可以轉換國有企業經營機制，放大國有資本功能，增強國有經濟的活力、控制力和影響力。

（二）涵蓋兩個方面：存量與增量的產權多元化。

國有企業通過產權多元化發展混合所有制，具體體現在兩個方面：

一方面，存量產權多元化。

要大力鼓勵非公有制經濟參與國有企業改革。中央企業母公司層面股權結構，主要有四種形式及其考慮：

——國有獨資：少數涉及國家安全的企業；

——國有絕對控股：關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域；

——國有相對控股：部分支柱產業和高新技術產業；

——國有參股或退出：國家不需要控股的企業。

另一方面，增量產權多元化。

新的投資要允許非公有制經濟參股：

——新設企業允許非公有制經濟參股；

——新投資項目允許非公有制經濟參股。

在增量產權多元化的新設混合所有制中，國有資本是否控股、參股或不參與，也參照上面存量多元化的考慮原則。

（三）引入三種資本：非公企業資本、自然人資本及員工持股。

一是引入民營資本或外國資本。民營企業或外資企業等非公企業可按照自愿、平等、互利的原則，通過多種渠道和方式，參與現有國有企業的改制重組或國有企業新投資的項目。

二是國內外自然人資本。公開上市的二級市場上，購買股票的多數是自然人。此外，與企業產業鏈價值鏈密切相關外部自然人，如供應商、銷售商等外部骨干人物，投入資本參與國有改制重組或新投資項目。

三是內部員工持股。員工持股形式通常有企業高管持股、業務骨干（包括中層管理人員、技術骨干、營銷骨干等）持股和全員持股。通過員工持股，使企業員工的命運與企業的命運捆綁聯系在一起。

（四）采取四種方式：改制、上市、交易及引進投資。

一是股份制改造。國有企業進行股份制改造，主要是允許非公有資本參股，把國有獨資企業改造為混合所有制企業。

二是企業上市。通過股票市場來實現，企業可以整體上市，也可以分業務板塊上市，根據企業的具體情況而定。

三是產權交易。國有企業產權的出售、國有股權的退出，通過產權市場公開交易，這是一種比較規范、透明、公平的方式。

四是引進戰略投資者。主要有兩類：一類是產業型戰略投資者，這類投資者所從事的業務一般與企業生產經營有較密切的關系，也較關注投資企業的生產經營，投入后一般沒有退出的打算。另一類是股權投資基金等財務型戰略投資者，主要關注資本運作，通常企業上市后便逐步退出。

（五）打破五種界限：所有制、層級、系統、產業及國界限制。

混合所有制的混合，指的是不同經濟成分大混合，為此必須要大力打破各種已有的界限。

一是公與非公的界限。要打破所有制界限，使公有制經濟與非公有制經濟很好地融合。

二是中央與地方的界限。目前，我國國有資產管理體制是國家統一所有、各級政府分級管理。發展混合所有制，就要打破層級界限，使中央企業與地方企業很好地結合起來。

三是系統內與系統外界限。當前，工業、能源、通訊、除鐵路外的運輸業等行業屬于國資委系統監管，金融、鐵路、煙草、文化、教育等行業仍然隸屬于有關部門。目前，中央企業資產占全部國有資產的比重不到三分之一（只有31.3%），因此，要積極發展混合所有制經濟，就必須打破國資委監管系統界限，形成全國一盤棋格局。

四是產業與金融的界限。金融資產不僅數量大，布局廣泛，而且產融結合是現代市場經濟發展的一種重要趨勢。因此，發展混合所有制經濟必須打破產業界限，發揮實業和金融業的各自優勢，使實業與金融業有機地結合起來。

五是國內與國際界限。全球化已成為當今世界潮流，35年的改革開放使得成為世界第二大經濟體的中國逐步融入了世界經濟格局。國有企業引入外國資本發展混合所有制經濟，不僅可以拓寬融資渠道，轉換經營機制，還可以利用國外先進技術、管理經驗、促進國際市場開拓，達到以開放促改革促發展之目的。

（六）把握六個原則：中國特色、積極發展、穩步推進、轉換機制、謹慎操作、一企一策。

發展混合所有制經濟，總體上應把握好以下原則：

一是中國特色原則。發展混合所有制經濟，既不能走僵化封閉的老路，也不能走改旗易幟的邪路，必須走中國社會主義特色之路。指導思想上，既不能死守傳統政治經濟學的教條，也不能照搬照套西方經濟學的教條，必須走適合中國國情的路子。

二是積極發展原則。要積極鼓勵，大力推動，使混合所有制經濟成為國有企業深化改革的基本方向，成為基本經濟制度的重要實現形式。

三是穩步推進原則。發展混合所有制企業不能刮一股風，不能搞急于求成的推進時間表、指標任務書，而應先急后緩、先易后難、先簡單后復雜，有計劃分步驟逐步穩步推進?？吹们濉⒂邪盐盏木土⒓催M行，看不清、有爭議的先探討或試點。

四是轉換機制原則。發展混合所有制經濟，不僅是為了吸引資本，更重要的是要完善公司治理結構，轉換企業經營機制，使國有企業成為真正的完全的市場主體。

五是謹慎操作原則。發展混合所有制經濟的國有企業深化改革，最關鍵的是要把握一點：防止國有資產的流失。為此，必須謹慎操作，重點是操作中做到公開、公正、公平，要規范、透明、陽光運作。

六是一企一策原則。發展混合所有制切忌搞一刀切，要探索混合所有制的多種形式、多種模式。每個企業發展混合所有制的思路規劃要慎重調研，上下統一思想，制訂科學合理方案，反復征求廣大干部職工意見，最后報國資監管機構審批。

發展混合所有制經濟的關鍵是防止國有資產流失

（一）發展混合所有制經濟中防止國有資產流失的特別必要性。

改革是一場深刻變革，或者說是一場革命。發展混合所有制是產權層面即深層次的改革，更是一場直接關系到諸多方面經濟利益的深刻革命，它是經濟利益格局的重新大調整。

事實上，對于發展混合所有制經濟以及混合所有制經濟中的員工持股，有些人正期待一個個人千載難逢、迅速積累財富的大機遇，目前國有企業高管層絕大多數對發展混合所有制經濟抱有極大熱情、國有企業員工絕大多數對員工持股抱有特別的積極性。有些人說，過去30年來的中國，在地方國企改革、股市、房地產、礦產、PE等方面出現了成千上萬一夜而成的億萬富翁，預測多少億萬富翁將在這次變革中產生，有些甚至會是萬丈高樓平地起。從而，出現不公平的利益分配，加劇兩極分化，這是廣大民眾最關注的、社會上最擔心的問題。

特別是員工持股是一個非常復雜的問題。過去曾經搞過，但有些出現了偏差，在企業里、在社會上造成過負面影響，特別是在公平方面、在國有資產流失方面出現過一些群眾反映比較強烈的問題。為防止國有資產流失，維護社會公平，國務院曾專門發文規范國有企業改制，實際上叫停員工持股，對一些已經搞的采取清退等措施。過去有些企業因為要上市，上市前對員工持股也進行了清退。

可見，在這個利益格局大調整、大變革的過程中，如果利益分配不好、各種利益關系處理不好，容易出現諸多方面、諸多階層不滿意的局面，甚至危及社會安定團結、和諧穩定的政治大局，這就是當前深化國有企業改革面臨和必須避免的最大風險。

因此，在積極發展混合所有制經濟中，既要堅定不移地推進國有企業深化改革，又要采取切實有效的措施堅決防止國有資產流失和由此帶來的社會分配不公及兩極分化。

（二）發展混合所有制過程中國有資產流失的管道。

要防止發展混合所有制過程中國有資產流失，首先必須搞清國有資產可能會在哪些方面產生流失。

發展混合所有制經濟，根據資本來源可分為三種形式：

一是外部投資股東。外部投資股東既可以是企業法人，也可以是自然人；既可以是內資，也可以是外資。

二是內部員工持股。既可以是企業高管層，也可以是中層業務骨干，還可以是全體員工。

三是形外實內資本。有些內部員工持股，個人的或多人的，公開的或私密的，可能會以外部資本名義出現，從而使混合所有制經濟更加復雜化。

混合所有制經濟特別是員工持股企業中，其風險點即國有資產流失最可能發生的地方在“三優”：優良企業、優良資產、優良業務線?！叭齼灐敝谢旌纤兄铺貏e是員工持股中，國有資產流失主要有四個渠道：

一是潛在利益。國有企業的壟斷利益、品牌利益、資源利益、企業創造價值能力等往往很難準確評估作價，甚至根本不評估不作價，使這些利益白白流失到參股人手里。

二是資產評估。目前中國社會中介機構包括資產評估機構總體信譽度不高，對國有資產評估是否客觀公正社會公信力不夠。低估賤賣國有資產，是過去有些地方國有企業改革中國有資產流失的最大渠道。

三是同業競爭。中央企業通常規模較大，對于有員工個人持股的混合所有制企業一般可能是其下面的子公司甚至是孫公司。這些有員工個人股份的子孫公司，與集團內部其他沒有員工個人股份的公司可能產生同業競爭，而且在同業競爭中可能損害其他子孫公司或集團公司的利益。

四是關聯交易。這些有員工個人股份的子孫公司，可能通過關聯交易進行利益輸送，從而損害其他子孫公司或集團公司的利益。

（三）防止國有資產流失的措施。

發展混合所有制經濟中，防止國有資產流失的主要措施，可以概括為“五統一”：

一是統一整體規劃，分步推進。從國有經濟總體布局角度出發，按照增強國有經濟“三力”原則（活力、控制力、影響力）整體規劃設計出國有企業深化改革藍圖，特別是哪些企業擬進行混合所有制改造，哪些企業將實行員工持股等，要規劃總體思路和改革框架。同時，分步驟實施，逐步推進。

二是統一政策標準，分企審批。發展混合所有制及其員工持股，要吸取過去一陣風和隨意性的教訓，必須制定統一政策標準，使一些改革重要事項有政策標準可作為依據。每個企業的具體改革方案，必須上報國資監管部門認真審批。

三是統一操作程序，規范操作。發展混合所有制及其員工持股，在操作程序上必須有統一的規定。企業在改革中，必須嚴格執行，規范操作。

四是統一紅線清單，設立禁區。要從國家戰略出發，以維護國家基本經濟制度為依據，以增強國有經濟“三力”為出發點，明確劃定少數不宜開展混合所有制行業和企業的紅線清單。要從維護國家利益、維護社會分配公平正義出發，明確劃定哪些實行混合所有制的行業和企業不宜搞員工持股的禁區清單。

五是統一產權管理，強化監管。產權管理必須統一到國有資產監管機構。在產權管理上，要采取得力有效措施，強化國有資產監管。防止國有資產流失的措施主要有七個方面：明晰產權關系；搞好產權登記；完善公司章程；規范公司治理；強化資產評估；規范產權流轉；加強資產監管。

（四）防止國有資產流失，要重點關注員工持股問題。

《決定》提出，允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。這是國有企業改革的一項重要措施，為國有“資產池”注入“活水”，有利于激發企業活力和員工積極性，提高企業管理效率。國資委將積極探索有效途徑和辦法。

下一步實行員工持股，要采取切實措施，重點關注和解決下面三個方面的問題：

一是流失問題。國有資產屬于全體人民，國有企業的品牌、政策壟斷或市場壟斷地位、技術與產品及營銷渠道等巨大的創造財富的能力，不能內部人局部利益化，絕對不能流失到局部的內部人口袋里面，造成新的土豪和兩極分化，不能產生新的造富運動。防止國有資產流失，主要是改制前公平評估、改制中陽光操作、改制后規范運作。

二是公平問題。企業外部方面主要是處理好國家利益、人民利益與個人利益關系，要處理好不同企業之間、不同行業之間的關系；企業內部方面，主要是處理好管理層、技術骨干及普通員工之間的個人利益關系。

三是效率問題。主要是處理好新老員工之間持股問題，重點是崗位持股與人頭持股的關系。

為什么多數企業員工對員工持股積極性高漲，而且感覺持股數量越多越好？這里面一定有持股帶來的巨大利益。所以，員工持股最基本的問題是功能定位問題：是作為激勵還是一般投資？如果作為激勵，就應該設定激勵條件和激勵數量；如果作為一般投資，就應該考慮公平問題。為此，要研究確定：

1.員工持股范圍：哪些行業和企業亮紅燈不能搞，哪些亮黃燈暫緩搞，哪些亮綠燈鼓勵盡快開展。政策性業務為主、國家定價為主的企業，企業效益與員工積極性并不直接掛鉤，這些企業實行員工持股正面作用不明顯，相反國有資產流失的負面可能會顯現。而市場競爭的經營性業務為主的企業，實行員工持股正面作用就較大。

2.員工持股對象：作為激勵的，可以是管理層持股、管理層與技術骨干和營銷骨干持股；作為一般投資的，可以考慮全員持股，或有意向的員工持股。

3.員工持股數量：作為激勵的，數量比例要嚴格控制；作為一般投資的，應該與外部投資同等看待，只考慮要根據行業性質來決定國有經濟是否絕對控股、相對控股還是參股。

4.員工持股方式：員工持股方式多種多樣，比如業績股票、股票期權、虛擬股票、股票增值權、限制性股票、延期支付、賬面價值增值權、管理層或員工收購等，需要根據企業的具體情況和員工持股功能來確定。

5.員工持股程序：員工持股必須經過嚴格、規范的程序。首先要經過反復調研、民主討論形成較為合理的預案；然后，經公司董事會討論形成初步方案；還要經職工大會或職工代表大會討論通過；最后，上報國資監管機構審議批準。只有經審批同意的員工持股方案，才能開始正式操作。