著力建設寧鎮揚同城化發展先行區
——關于江蘇句容市創新探索情況的調查與建議

◎沈和

著力建設寧鎮揚同城化發展先行區
——關于江蘇句容市創新探索情況的調查與建議

◎沈和

推進寧鎮揚同城化發展，是蘇南現代化示范區建設的戰略任務之一，不僅關系寧鎮揚共同發展與持續振興，而且關系蘇南現代化建設和全省“兩個率先”大局；不僅決定能否有效增創政策紅利和改革紅利的疊加優勢，而且考量寧鎮揚各級干部的智慧和能力；不僅需要頂層整體規劃和統一部署，而且需要基層創新探索和典型引路。近幾年來，句容市委、市政府推進寧鎮揚同城化發展的積極探索，給我們提供了生動示范和深刻啟迪。

近幾年來，句容市委、市政府緊緊抓住沿江開發和蘇南現代化示范區建設等重大機遇，充分發揮其區位、產業、人文和資源環境等綜合優勢，著力推進寧鎮揚同城化發展，取得令人矚目的成績。一是經濟實力大幅提升。2013年，地區生產總值達到386億元，公共預算收入達到30.5億元，比2009年分別增長79.5%和213%，增幅均列蘇南縣市第一。二是產業結構加快升級。投資與消費雙向拉動效應明顯增強，高新技術產業與戰略性新興產業快速成長。2013年，新增規模以上企業76家，銷售10億元以上企業達9家。高新技術產業占規模工業產值比重達到34.5%，比2009年提高11個百分點。三是城鄉面貌日新月異。近百幢高層建筑拔地而起，700多個村莊面貌煥然一新。城市現代功能不斷完善，對先導性產業、國際資本和優秀人才的集聚能力顯著增強，新興城市模樣初見端倪。2013年，城鎮化率達到52%左右，比2009年提高5個多百分點。四是發展后勁持續增強。體制機制活力充分釋放，政府服務效率顯著提高，內生增長動力不斷增強，民生幸福質量持續提高，許多創新性資源深度融合，干部群眾發展熱情空前高漲。

綜合考察句容市的探索實踐，我們看到，寧鎮揚同城化已經成為句容重要的發展機遇和新的發展引擎，不僅給句容發展注入巨大生機活力，也為南京優化城市布局、推進產業轉型、統籌城鄉發展，拓展了空間，提供了有力支撐。

以高起點規劃引領一體化建設

同城化是區域經濟一體化和城市群建設的高級階段，具有地域相鄰、功能互補、深度融合和共同發展等特征。句容推進寧鎮揚同城化發展，不僅要主動爭取南京支持，突破行政區劃和級別制約，而且要謀求基礎設施、重點產業、公共服務等方面一體化建設，更要整合更多資源融合發展。2009年以來，句容以科學發展觀為指導，主動呼應南京發展規劃，高起點制定句寧同城化發展規劃，著力推動寧鎮揚同城化科學發展。

一是積極提升戰略定位。面對新的發展機遇，句容市委、市政府解放思想，銳意進取，主動依托南京、服務南京、融入南京。聯合南京等方面專家精心編制與南京深度銜接的城市建設總體規劃以及交通、產業、居住、科教等專項規劃，明確提出“推進同城同建、打造南京副城”的戰略定位，力求從戰略層面實現縣級城市與省會城市的有機銜接，為有效接軌南京戰略、承接南京輻射、對接南京發展創造了有利條件。

二是精心布局建設重點。深入分析句寧166公里交界處不同區域的條件和潛力，結合南京城市發展戰略布局，依托沿江、沿滬寧線、沿寧杭線三方面交通優勢和城鎮區位優勢，合理布局與南京接壤地區的發展空間?？茖W確定重點發展片區對接南京發展的內容和推進時序，著力推進句容市下蜀、寶華、句容經濟開發區、郭莊等四個鎮分別與南京龍潭、仙林、湯山、湖熟四個片區對接，實行跨界區域協同布局，共建共享，聯合打造要素集聚、資源共享、互動發展的增長點。

三是深度謀劃推進政策。緊密結合推進同城化發展工作需要，配套出臺政策措施，充分激發市場主體的積極性創造性。市財政安排建設項目考核獎勵基金。建設用地指標優先用于同城化項目建設。組織干部加強與省和南京有關方面溝通銜接。嚴格執行法律法規，加強監督管理和責任追究，提高政策的科學性和約束力，確保發展規劃和政策落到實處、取得實效。

以全方位融合促進跨越式發展

同城化發展是相鄰城市各種要素的全方位深度融合，既涉及物質層面，也涉及精神文化層面；既是有形的對接，也有無形的對接；既要發揮政府引導作用，也要發揮市場主導作用，還要激發社會參與熱情。這對謀求與高位城市同城化來說，要求更高、挑戰也更大。句容認真探索同城化的內在規律，充分發揮自身優勢，凝聚各方面力量，主動在寧鎮揚同城化發展中走在前面。

一是推進基礎設施建設無縫對接。堅持基礎設施先行，多渠道、大幅度增加交通、水利、能源等方面投入。近幾年來，累計投入資金800多億元，相當于2009年前10年投入的總和。加強現代交通體系建設。依托境內滬寧高速、滬寧高鐵、寧杭高速、寧杭高鐵、104國道、122省道，以及沿江港口和祿口機場，加強道口連接線路建設和路網加密提升改造，加快推進寧句城際軌道交通（S6線）規劃與建設，構建高端、便捷的同城化交通主導干線，提升交通現代化水平和對接南京交通的質量，把句容主城區融入到南京半小時都市通勤圈。加強市域供水管網建設。合理利用南京優質水資源，投資13億元，實現區域供水全覆蓋，既滿足同城化建設用水需求，又降低了用水管理成本。加強高效電網建設。先后建成220千伏、110千伏變電站，主網供電能力位居全省同類縣市前列，在鎮江首家實現電氣化村鎮全覆蓋。

二是推進主導產業轉型升級。堅持把產業集聚和結構升級作為發展根基，著力形成以產業集聚帶動人口集聚，以人口集聚促進同城化發展的良好格局。在沿江，一方面，推進寶華與南京仙林對接。建設20平方公里寶華新城，科學布局商業地產和現代服務業，打造南京東郊重要的生態休閑基地和江蘇省青年人才創新創業基地。另一方面，推進下蜀與南京龍潭對接。大力建設臨港工業集中區，先后吸引60多家大型企業落戶，經濟總量突破300億元，財稅收入超過15億元。在滬寧線，推進句容開發區與湯山對接。啟動建設60平方公里北部新城，大力建設光電子、新材料、智能電網等五大產業園區和碧桂園鳳凰城，打造宜居宜業生態新城。在寧杭線，推進郭莊與南京湖熟對接。建設36平方公里郭莊空港新區，大力發展現代物流、文化創意等現代服務業。已引進投資超5億元的物流和商務綜合體項目2個，創成國家級數字出版傳媒產業園基地1個。

三是推進公共服務均衡共享。堅持以人的同城化為核心，大力推動基本公共服務均等化。突出推進城鎮功能提升和居民住房建設，優化人居環境，促進人口集聚，增強城市集聚發展能力。近4年來，累計投入60多億元，新建各類房屋750萬平方米。廣東碧桂園等一批龍頭企業相繼落戶。全面推動社會事業同城化發展，明確46個句寧合作共建重點項目，促進各領域同城化項目協調發展。目前，句容與南京在衛生、教育、文化、科技等方面已經建立緊密聯系。寧句城際公交已經運營并實現IC卡“一卡通”。南京許多優質資源加快向句容流動，句寧攜手共建、互動并進、融合發展的濃厚氛圍基本形成。

以生態化理念打造升級版家園

同城化不是對城市原有資源的簡單復制與疊加，而是對各種資源要素的整合、再造與提升。同城化離不開傳承，但更需要創新和優化升級。近幾年來，句容秉持“生態立市、綠色崛起”發展導向，大力實施綠色發展戰略，精心打造以生態旅游為品牌、生態經濟為支撐、生態社會為依托的升級版美麗家園。

一是精心打造以生態為核心的泛旅游景區。堅持把宜游作為城鄉發展的核心功能，綜合考慮常住人口和旅游常態人口兩大需求，大力提升旅游公共服務能力。充分發揮獨特的山水文化景觀優勢，主動對接南京和長三角旅游線路，積極為南京、鎮江等周邊城市提供親近自然、放松心情、實現精神慰藉的休閑旅游景點，構建“一城、兩山、三湖、十園、百家樂、千里行”的泛旅游景區發展格局。茅山景區入選“中國旅游百強景區”。充分發揮旅游業綜合帶動性、環境友好性、文化傳播性強的功能，推動旅游與養老產業、養生產業、農業、會展會議等融合發展，促進旅游要素向旅游產業鏈轉變，把現代旅游打造成經濟升級版的主導產業。近幾年來，全市旅游業投資70多億元，比2009年增長7.7倍。2013年，全年接待游客1566萬人次，增長20%，旅游業收入實現160億元，增長21%，旅游業占比位于全省市縣首位。

二是突出發展綠色循環低碳經濟。堅持以生態型產業發展帶動經濟結構調整，著力構建生態化、高端化、特色化和國際化的發展格局。大力推進投資超百億元的鎮江（句容）健康科技園建設，精心打造包括健康產品園、健康服務園、健康旅游園等在內國際一流的“健康谷”。堅持環保優先，嚴守生態底線，既掙金山銀山，又保碧水青山。所有園區建設全部配套環保設施，所有新上項目必須符合產業調整要求，堅決拒絕一切有污染項目，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的科學發展之路。

三是加快建設生態型社會。堅持把生態文明理念融入社會建設和社會管理全過程，積極構建生態型社會發展新格局。實行積極就業政策，持續增加居民收入，大力縮小收入差距，不斷提高社會保障水平。完善生態文明建設政策，實施民生環保和美好鄉村建設行動，引導公眾確立生態文明理念，營造綠色生產和消費的社會氛圍。加強社會安全體系建設，完善應急防范機制，強化源頭治理，及時化解矛盾和隱患，切實維護社會和諧穩定。彰顯區域文化特色，同步推進文化事業和文化產業發展，深入挖掘句容千年古邑的文化內涵和“楚尾吳首”的文化特質，增強城市文化氣息，完善文化服務功能，提高文化的凝聚力和影響力。

句容的探索實踐表明，推進同城化發展，有助于優化城鄉資源配置、促進區域深度合作、釋放巨大需求潛力、提升整體發展質量；同時也表明，推進同城化發展，既要發揮政府引導作用，更要發揮市場配置資源的決定性作用。這對當前江蘇省推進寧鎮揚同城化發展、蘇南現代化示范區和南京都市圈建設都具有重要示范意義。而要有效發揮句容的示范作用，則需要在更高層次和更大范圍，進一步謀劃更加清晰、更可操作、更為可行的關鍵舉措。從當前和長遠看，需要突出做好三方面工作。

第一、規劃建設寧鎮揚同城化發展先行區，集中力量打造南京東部新城。讓有條件的地方先行先試并發揮示范帶動作用，是江蘇實施重大戰略的成功經驗。推動寧鎮揚同城化發展，同樣需要先行先試和典型示范帶動。句容的探索，為建設寧鎮揚同城化發展先行區奠定了堅實基礎。從省級層面把句容作為寧鎮揚同城化發展先行區來規劃和建設，條件具備，戰略意義非同一般。

定位決定品位，更決定其在全局中的戰略地位。建議從省級層面把句容在寧鎮揚同城化中的戰略定位明確為——南京東部新城，以此推動句容與南京在城市綜合功能上全面對接，使其在寧鎮揚乃至全省發展大局中，類似南京河西新城的戰略地位，又有別于南京河西新城的戰略功能。這樣定位至少有三個好處：

一是從句容和鎮江看，能夠有力推動包括句容在內的鎮江市快速崛起，優化寧鎮揚乃至滬寧線、寧杭線城市發展格局，架設南京和鎮江之間重要城市橋梁，吸納更多優勢資源支撐寧鎮揚同城化跨越發展，增強寧鎮揚同城化發展的集聚和帶動功能。

二是從南京看，能夠充分利用句容較多的土地資源、良好的生態環境等方面優勢，為南京優化城鄉資源配置、推進經濟轉型升級、增強綜合實力，提供新空間，增添新動力，提升南京在全國省會城市乃至全球城市中的戰略地位。

三是從寧鎮揚同城化看，能夠有效推進寧鎮揚同城化發展實現更大突破，加快形成蘇南西部新的經濟增長極，為蘇南現代化示范區建設和全省“兩個率先”提供堅強支撐，并帶動南京都市圈乃至中西部地區快速發展。

第二、明確建設寧鎮揚同城化發展先行區戰略任務，切實推動重點領域率先突破。建設寧鎮揚同城化發展先行區，既要統籌規劃，也要突出重點，狠抓關鍵。綜合分析句容的各方面情況，當前應突出做好四項重點工作：

一是著力集聚優勢產業。堅持發展“鋪天蓋地”的小企業與“頂天立地”的大企業并重，大力發展實體經濟和高端產業，促進企業集群與產業集群互動并進，吸引和培養更多優秀企業家，努力把句容建設成為蘇南產業轉型升級的示范區。

二是著力推進城鄉發展一體化。堅持以人的城鎮化為核心，加快農民市民化進程，全面提高城鎮化質量，促進基本公共服務均等化，不斷提高社會保障水平，努力把句容建設成為江蘇“四化同步”實驗區。

三是著力增強科教和人才支撐能力。積極吸引科技、教育和人才等更多優質資源和高端要素向句容集聚，努力把句容建設成為江蘇乃至全國創新發展高地。

四是著力建設生態文明。牢固確立生態文明理念，大力倡導綠色低碳發展，積極發展生態旅游，提高資源集約節約利用水平，增強生態環境承載能力，努力把句容建設成為全國生態文明建設樣板區。

第三、創新寧鎮揚同城化發展先行區工作機制，努力放大先行區示范帶動效應。建設寧鎮揚同城化發展先行區，必須創新工作機制，充分調動各方面尤其是市場主體的積極性創造性，增強內生發展動力，形成強大發展合力，放大示范帶動效應。

一是創新工作協調機制。建立省政府領導牽頭負責、寧鎮揚三市政府共同參與的聯席會議制度，及時研究解決寧鎮揚同城化發展重大問題。加強頂層設計和戰略謀劃，不斷完善發展規劃，加強組織協調和責任落實，形成濃厚發展氛圍。

二是創新政策引導機制。堅持共建共享，加大投入力度，加快推進交通、通信、電力、水利等重大基礎設施的同城化建設步伐。積極創造條件，在產業轉型升級、土地綜合利用、環境保護以及財稅、金融、人才、教育等方面，落實“含金量”較高的政策支持，營造先行區建設的良好環境。

三是創新績效評估機制。堅持科學決策和民主決策，尊重群眾首創精神，積極鼓勵和支持改革創新。加強檢查指導和質量評估，及時發現和解決發展中的突出矛盾和問題，推動寧鎮揚同城化發展先行區建設切實走上科學化和法治化軌道。

作者單位：江蘇省政府研究室