論公共權力腐敗的社會治理*

郝 峰

（江蘇省教育廳 江蘇 南京 210013）

在20世紀70年代國外興起的社會治理理論，強調發揮社會力量在參與社會管理中的積極作用，以此形成對國家權力的制約，為腐敗治理研究提供了新的視角。國內運用社會治理理論研究權力腐敗問題開始于20世紀90年代。一批學者圍繞公共權力腐敗的社會治理問題進行了深入研究，取得了重要進展，進一步豐富了腐敗治理的理論與實踐。本文試對公共權力腐敗的社會治理這一模式的地位和作用作一探析。

一、社會治理腐敗:一種重要的腐敗治理模式

上世紀七、八十年代，社會治理（social governance）概念開始在西方社會流行，一些西方學者從政治學和社會學的角度來進行分析。概括來看，西方學者在運用這個概念時主要突出其不同于傳統政府自上而下的行政統治模式，更多地凸顯其在社會管理和參與上的自治性、互動性和多元性。［1］如Perin認為:“‘社會治理’是一種解決沖突的辦法，它在這一體系中的作用不依賴正式的法律機制。它不同于‘社會控制’，是一種互助的、不斷發展的體制。而‘社會控制’則是一種自上而下的模式，其中，少數人控制著極少變化的社會規范。”［2］社會治理被視為社會各種不同部分參與社會的管理和治理，包含了兩個方面的內容:第一，政府與政府之外的各種主體（協會、團體、民間組織）之間關系的重新定位;第二，各種社會組織和力量之間關系的協調。“國家的社會治理向適應經濟市場化要求的方向轉變，以形成能協調多元社會利益、實現社會有效整合的制度體系。”［3］當從權力制約的角度使用這一概念時，社會治理是指通過來自區別于政黨和國家層面的、來自社會領域的組織、力量等社會性因素，對政黨和國家權力的制約監督。

社會治理這個概念中的“社會”主要是指非官方、非盈利的來自社會的組織和機構，如:大眾傳媒、第三部門、利益集團等;而“治理”是一種非強制性的行為和方式，如:參與、監督、影響、約束等形式。社會治理腐敗的實質就是依靠國家和市場之外的社會力量，對政府和國家權力實施制約和監督，從而有效地規范權力，以達到“善治”的管理模式。郭道久將權力控制和制約的方式概括為三種:以權力制約權力、以權利制約權力、以社會制約權力。［4］所謂“以權力制約權力”是說讓權力分別掌握在不同的機構和個人手中，實現以權制權的目的;所謂“以權利制約權力”是說將人民的權利以法律的形式固定下來，并將這種權利置于制約國家權力的地位，從而達到以人民的權利制約國家權力的目的;所謂“以社會制約權力”是說運用國家政治生活之外的各種相對獨立的社會力量來制約國家權力。在筆者看來，這三種權力制約形式是一個相互聯系、相互補充的有機整體，而不能將它們任意分開，或者過分夸大其中一種的作用。新西蘭學者吉瑞米·波普指出:“政府、資本與公民社會之間存在著一種三角關系，腐敗能夠在這一關系的所有三部分中孳生。因此，不管是從理論上還是實踐上來看，三方中只有一方憑借其自身力量來處理腐敗問題而沒有另外兩方的參與是不可能的;沒有所有三方的參與，要想卓有成效地處理腐敗問題也是幾乎不可能的。”［5］公民社會組織并不像國家機關那樣用直接的、強制性的力量來打擊各種公共權力腐敗行為，但是其在反腐敗方面的重要作用在社會政治生活領域已經顯現出來，并得到國內外多數學者的認可。在我國，盡管公民社會組織的反腐敗作用還未全面顯現，但它的重要反腐敗功能卻是一個難以駁倒的事實。

我國目前治理公共權力腐敗的方式主要以第一和第二種為主，雖然這兩種治理方式在反腐倡廉的實踐中發揮了重要作用，也取得了不錯的效果，但是二者在實際操作中也存在一定的弊端。由于我國的公共權力腐敗的現狀和成因十分復雜，“以權力制約權力”往往會產生官官相護的現象，勢必在一定程度上削弱以權制權的實際成效，而“以權利制約權力”往往因權利主體沒有足夠的力量和固定的機構而難以在與國家權力的“較量”中取得主動。在筆者看來，“以社會制約權力”恰恰可以彌補以上兩種治理形式的缺陷。因為，“以社會制約權力”的主體既不是行政官員，也不是分散的個體公民，而是社會上自發組織起來的一種團體力量，它能在一定程度上監督和制約行政權力的行使范圍，并同其他兩種形式聯合起來，最終達到治理公共權力腐敗的目的。

二、公共權力腐敗社會治理的必要性

如前所述，從社會治理的自身特點來看，它具備了治理腐敗的能力。那么，這種治理方式之所以能夠納入反腐倡廉戰略的重要內容，還因為這種治理模式適應了國家廉政體系建設、民主政治發展和反腐模式社會化的需要。

（一）公民社會組織是構建國家廉政體系的重要支柱。所謂現代國家廉政體系就是指以建立民主選舉制和制權分權為核心內容、由一系列組織機構和相應的規章制度所構成的用以保障權為民所用、權為民所謀的一個有著內在聯系的統一體系。與傳統廉政體系不同，現代國家廉政體系把公民社會組織視為制約國家權力的一個重要支柱，與政黨和行政機關等其它支柱共同構成了國家廉政體系的主要支撐，通過充分發揮每個支柱的作用以及支柱之間的相互制約和制衡，從而保證了整個體系的合理、透明運行。由于現代國家廉政體系突破了單一的、以政黨或行政機構為主要模式的傳統國家廉政體系，強調社會多元主體共同參與國家權力的制約和腐敗懲防，反腐敗力量由單一型的國家和政府機關向多元化的私人領域和公民社會轉變。從這個意義上講，公民社會組織是國家廉政體系的重要支柱，如果沒有這一支柱的支撐，整個國家廉政體系就不能切實有效地發揮作用，與此同時，國家廉政體系也為公民社會組織反腐作用的發揮提供了理論支持和制度保障。

新中國成立以來，我國在社會主義經濟建設和民主政治建設中不斷探索建立適合國情的腐敗治理體系，特別是黨中央在2005年頒布了《懲治和預防腐敗體系實施綱要》，標志著中國特色的國家廉政體系正不斷完善和形成。我國現行國家廉政體系也是由眾多支柱構成，如:中國共產黨、民主黨派、行政機關、立法機關、司法機關、反腐敗機構、審計機關、國有企業、新聞媒體、人民群眾、私營企業等，我國的國家廉政體系就是要充分發揮這些支柱的反腐敗作用，建立起制度、教育、監督并舉的腐敗懲防體系。《綱要》提出要加強社會監督，發揮工會、共青團、婦聯等人民團體的監督作用和新聞媒體的輿論監督作用。由此可見，我國的國家廉政體系中的支柱已經包含公民社會組織。雖然我國的國家廉政體系還沒有象西方現代國家廉政體系那樣，把公民社會組織視為整體體系的最重要的支柱，但是對社會力量和因素的逐漸重視是顯而易見的。隨著我國社會主義市場經濟建設步伐的不斷加快、民主政治改革的不斷推進、公民社會的不斷成長壯大，社會治理腐敗必將扮演越來越重要的角色，這也將是建構中國特色的國家廉政體系的必然要求和方向。

（二）以社會治理腐敗是我國民主政治發展的必然要求。現代國家發展的一個重要目標就是要建立由絕大多數人參政議政的民主政治，其實質就是通過民主制度的安排以確保大眾公共權力不受侵犯和公眾權益得到保障。一般說來，民主的內涵主要體現為以下兩個方面:第一，人民作為國家的主人。從這個意義上來講，國家權力并不是一個空洞抽象的概念，而是人們權利的集中體現，是公民把每個人的權利委托給政府，進而形成國家權力。因此，公民有權利對國家權力進行監督。雖然人民當家作主，但并不意味著人民可以直接行使政府的權力，而是說國家的權力最終來源于人民，并受到人民權利的制約。所以，民主政治的本質在于通過以公民的權利制約國家的權力。一個國家民主政治發展程度的高低，并不取決于國家權力的最終歸屬，而是取決于公民的權利在多大程度上和什么范圍之內能夠制約國家權力。［6］第二，參與是民主政治的主要體現和實現途徑。從西方民主政治的發展歷程來看，每一次公民參與政治程度的加深，都意味著公民權利的進一步擴大。就公民權利和政治參與的關系而言，盧梭曾在《社會契約論》中作出較為精到的闡釋，他認為公民自由的實現，取決于公民能否正常參與國家社會事務的管理和決策，因為只有確保公民的正常參與才能體現出作為公意的實際代表國家權力是對每個公民權利意志的遵從。同樣，英國學者赫爾德也把現代的民主模式稱為“參與型民主”，這種民主秉承民主的參與精神，將民主參與從定期的選舉參與擴大到對生活各領域的決策的參與。［7］

可以看出，在西方社會民主政治語境中，民主的本質就是以公民權利制約國家權力。作為一個社會主義國家，我國的民主政治與西方國家的民主政治雖有其本質的區別，但是從權力制約的角度看，如何對國家和政府的公共權力進行有效的制約，依然是我國社會主義民主政治建設和發展的本質要求和主要方向。“我們衡量一種民主制的發達程度，主要就是看被管理者多數人對管理者少數人的這種制約的狀況。”［8］從權力制約和民主政治的關系來看，沒有切實可行的權力制約機制，就不可能建設中國特色的社會主義民主政治。

首先，以社會治理腐敗是民主政治的內在要求。我國的民主政治發展的目標就是要讓廣大人民群眾參與國家和社會事務的管理，使得人民的權利得以充分實現，其實質是以公民的權利制約國家的權力。我國的反腐敗斗爭與實踐無疑是契合民主政治發展目標和內在實質的，體現出民主政治的內在要求。社會治理腐敗就是要充分發揮社會組織和社會力量共同參與國家社會事務和生活的管理，以達到制約國家和政府的權力。由此可見，社會治理腐敗與我國民主政治發展的要求是相適應的，它既是推動我國政治民主化進程的重要形式，也是我國政治民主化的重要體現。一方面，從運行機制看，民主“就是人民群眾對政府的制約……民主是相對于政府的自上而下的管理權力而存在的一種自下而上的權力，這是來自社會的力量”。［9］實際上，民主政治發展的進程就是公共權力與社會力量相互制約、相互作用、相互影響、此消彼長的過程;另一方面，雖然社會治理腐敗只是治理腐敗模式中的一種，但是，無論什么樣的治理模式，其根本目的都是為了制約和監督國家權力運行，從而保障人民權利自由而充分的實現。這與我國民主政治的發展方向和具體要求是一致的。

其次，民主政治實際上就是通過分權來消除權力的過分集中，從而限制腐敗發生的規模，減少腐敗發生的數量。公共權力之所以能導致腐敗現象的發生，其原因之一就是掌握公共權力的政府和官員往往因為權力的過度集中而掌握了大量的資源，而公共資源的占有與權力主體謀取資源往往呈現出正相關的聯系，從而不可避免地導致權力腐敗現象的產生。因權力的過分集中而導致對社會公共資源的過度擁有，是與我國民主政治的內在要求和發展方向背道而馳的。所以，防范公共權力腐敗的關鍵在于約束權力主體對公共資源的過度占有，并通過建立一整套完善的社會機制來規范和制約權力主體對公共資源的支配和使用。其根本途徑就是要加強權力的分散，讓社會通過相應的機制和途徑來監督和制約公共權力的運行，從而保證不因權力的過度集中而產生腐敗現象。

雖然我國把民主政治的建設作為我國社會主義現代化建設的一個重要任務和目標，但是我國的民主政治建設正處于發展階段，還存在著許多問題和不足，如我國政府官員和民眾的民主政治意識和觀念還不強，確保民主政治有效運行的規章制度和運行機制還不健全。這并不意味著我國目前實行社會治理腐敗的條件還不具備，相反，社會治理腐敗在一定程度上能夠推動我國民主政治的發展和完善，體現著我國民主政治發展的未來方向。

（三）以社會治理腐敗是國家反腐模式社會化的必然趨勢。腐敗是一個社會歷史現象，同樣，反腐敗模式的出現也是特定社會歷史條件的產物。任何反腐模式都不能游離于社會這個大系統之外，其形成、具體內容及其形式都源于社會的特定需要，受到特定的社會歷史條件的制約。眾所周知，人類社會的發展是一個由低級向高級不斷發展的過程，人類社會內部的各種規章制度也必然會隨著人類社會的發展而不斷更新或改變原有的形式，反腐模式的形成、發展的過程同樣如此。我國目前社會發展正向社會化的方向邁進，這就要求我國的反腐模式也必須作出相應的調整。總的說來，我國社會發展的現實狀況之于反腐模式的要求主要體現在以下三個方面:

一是社會工業化催生反腐模式法制化。當前，我國社會正處于從傳統的農業社會向現代工業社會轉變的階段。在傳統農業社會中，腐敗治理雖然也訴諸于法律法規等規章制度，但在實際操作過程中，無論是從國家政府官員的角度看，還是從普通民眾的角度看，以道德防治腐敗占據著重要位置。在社會主義市場經濟條件下，經濟運行主要依靠一系列的市場經濟制度和規則等理性手段支撐，傳統道德治理腐敗模式的局限性日益凸顯，因而需要建立起與社會主義市場經濟體制相適應的、理性化的現代反腐模式。由于市場經濟領域更多的是屬于私人活動領域，社會因素和力量的權益訴求成為社會生活的主要方面，這就要求現代反腐模式必須充分考慮這一來自社會力量的合理要求，從而建立起以法制化為支撐、社會力量為支柱的現代反腐模式。

二是市場經濟化驅使反腐模式能動化。社會主義市場經濟是一種充分調動每一個人積極性的現代經濟制度，在這種經濟體制下，每個市場主體的能動性、積極性都得到了充分發揮和展示。同時，市場主體以更積極能動的姿態參與到國家社會事務的管理，推動著國家和政府管理模式的創新，也驅使著我國反腐模式的變革。這就要求我國必須轉換傳統反腐模式，建立起一種能充分發揮社會組織和力量作用的反腐機制。

三是市場經濟要求反腐模式更具實效性。在市場經濟體制下，市場主體所關注的是自身的權益能夠得到有效的保障，這就要求現行反腐模式更具實效性，能及時驅除不利因素對市場經濟的干擾。傳統反腐模式雖然在一定程度上能有效打擊妨礙市場經濟正常運行的腐敗行為，但這種反腐模式更多地是依靠國家和政府的力量，這就帶來因國家和政府的權力過大而出現反腐敗中的權力腐敗現象，從而影響了反腐敗斗爭的實際效果。要克服傳統反腐模式的不足，就必須充分發揮和調動廣大社會力量的參與，把反腐敗斗爭與每個市場主體的切身利益結合起來，從而增強反腐敗斗爭的實效性。

三、公共權力腐敗的社會治理的基本思路

通過對我國近年來反腐敗實踐的考察和分析，不難發現，以社會治理腐敗在反腐倡廉實踐中發揮著重要作用。

（一）發揮社會力量參與，夯實腐敗治理的社會基礎。任何一項方針政策的出臺和實施，都必須贏得社會的認同和支持。如果僅憑國家和政府單方面的力量強力推行，必然會因得不到社會的贊同而難以發揮其實際成效。雖然規范、合理、體系化的反腐敗制度的制定是有效治理腐敗的關鍵，然而，任何制度的推行和實施都需要借助于社會因素和力量，以社會的形式表現出來。這就說明在加強反腐敗制度建設的同時，必須重視和發揮社會組織和力量在反腐敗方面的重要作用，否則，再完善的制度設計和安排，也終將是一紙空文。這也是為什么同樣的反腐敗制度在不同的國家會出現不同的反腐敗成效的原因所在。在筆者看來，日益發展和壯大的社會力量必將為腐敗治理提供強大的社會基礎和支撐。就社會力量的反腐敗作用而言，其實我們只要對我國近幾年來的反腐敗斗爭實踐稍加考察，就不難發現諸多腐敗案件的發現和查處，很大一部分是因為某些干部的腐敗行為損害了人民群眾的利益，引起群眾的強烈不滿，造成極其惡劣的社會影響后，由一些社會組織或力量主動檢舉揭發，從而引起相關部門的重視，最終得以查處。由此可見，社會力量主動參與有助于腐敗行為的發現和治理。因為以公民理性為主導和支撐的社會，在追求民主、講究信用、提倡法治、尊重道德等正確的價值觀的指導下，社會力量往往會主動參與社會事務的管理，從而為腐敗治理提供堅實的社會基礎。

（二）轉變腐敗治理結構和方式，創新腐敗治理模式。社會力量能推動腐敗治理結構和方式的轉變，從而更為有效地懲防腐敗現象。社會力量能否發揮腐敗治理的實際成效取決于公民社會與作為政治意義上的國家的關系，在一個社會力量還很弱小的社會狀態下，國家的政治權力必然延伸到社會生活的各個領域，成為控制和管理社會事務的絕對主導力量，在這種情況下，社會力量難以發揮其應有作用。因為，從經濟學中的尋租理論來看，國家政治權力廣泛介入經濟領域和社會生活領域，就為經濟生活中設租、尋租提供了有利條件，公共權力腐敗現象必會應運而生。由此可見，要防范公共權力腐敗，僅依靠政府及其相關部門的力量是不可能徹底根治腐敗現象的，政府只有在日益復雜的政治、經濟、社會、生活中逐步而又合理地退出，把原本不屬于自己職責范圍內的權力和事務返還給社會，才有可能杜絕政府因公共權力行使不當而發生公共權力腐敗現象。政府把一定的權力返還給社會組織和力量，這就意味著社會力量能夠參與國家社會生活事務的管理，從這個意義上講，社會力量無疑推動著政府管理結構和模式的轉變。對此，何增科指出:“發展社會主義市場經濟，培育社會主義公民社會，構筑政治國家—市場經濟—公民社會分工合作的新型治理結構，乃是優化反腐敗宏觀制度環境的客觀要求。只有積極推進治理結構的變革，建立起多中心的、自主的治理結構，實現各治理主體之間的分工合作，才能消除誘致轉型期腐敗的宏觀制度結構缺陷，并最終建立起反腐敗的制度平臺。”［10］可見，社會力量參與社會治理意味著國家管理模式的創新，是一個國家實行“善治”的社會基礎。一個發展成熟的公民社會不僅體現出國家和社會力量之間的良好合作和互動關系，而且也會因其“分有”了政府的一些權力，而使得公共權力腐敗的治理成為可能。

（三）發揮自主管理、自我約束機制，提升腐敗治理實際成效。從公共權力腐敗的運行機制來看，公共權力腐敗現象的產生并不僅僅是因為公共權力主體的主觀意愿驅動，實際上，社會中的個人和組織主動行賄公共權力行使主體是公共權力腐敗現象發生的一大誘因。公民社會組織的內部管理和約束機制能有效防范起因于權利客體方面的腐敗現象的發生。一般說來，公民社會組織都是有一定的規章制度和內部行為準則，這些制度和準則能夠對公民社會組織內部的成員起到一定的約束作用，有效防范社會內部成員主動行賄行為的發生。在一個社會組織發展較為成熟的社會，以各種協會、商會及其它社會團體都會制定本組織的職業道德規范、準則等規章制度，對于本行業中的成員都有其嚴格的規定，如果其中的一些成員犯有某種行賄行為，這些組織往往會以黑名單或把行賄者驅除出本組織的形式，嚴格約束成員的活動行為，從而有效地防止腐敗現象的發生。另外，各種行業或協會也經常開展各種反行賄的宣傳和教育活動，能夠有效地提升組織內部成員自我約束能力。由此可見，公民社會組織能夠從社會內部主動減少腐敗行為的出現，是對以國家反腐模式的有效補充。

（四）營造有利輿論氛圍，加大腐敗的道德成本。公眾輿論一向被視為現代民主社會的重要基礎。公眾輿論之所以具有監督功能，原因在于公眾輿論代表了社會公眾的觀點，是社會公眾集體民意的反映和集體力量的體現，這種集體的民意和力量能在很大程度上左右國家的決策，監督國家和政府的行為，從而起到預防和懲治腐敗的效果。難怪西方有些學者把它與立法、司法、行政權力并列在一定，稱之為第四種權力，認為它是公民社會唯一能夠與政府權力相抗衡的社會力量。這是因為，人是一種社會性的存在物，其需要包括物質方面和精神方面的雙重需要，而公共輿論所發揮的對個人的評價功能既影響到個人的物質需要的實現，又影響到人的精神需要的滿足，因此，公共輿論左右著個人的精神需要和物質需要的選擇和方向。就一個社會而言，如果貪污腐敗的官員得不到公眾輿論的應有譴責，反受到輿論的贊美和夸獎，廉潔奉公的官員受不到應有的推崇，反而遭到恥笑和冷落，這勢必導致社會榮辱不分，笑貧不笑貪，腐敗之風必將盛行。相反，在一個公民社會發展得較為成熟的社會中，社會成員和公眾能夠理性地對待和反思腐敗現象，正確認識到腐敗現象的巨大危害，從而形成一種除惡揚善、褒貶分明的健康輿論氛圍。由此可見，公民社會正確的輿論導向，能夠加大公共權力腐敗的道德成本，使得公共權力行使者出于道德成本的考慮而放棄腐敗行為。

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