蘇南現代化示范區建設視角下的南京新型城鎮化研究*

李菁怡

（中共南京市委黨校社會學教研部 江蘇 南京 210001）

一、南京新型城鎮化歷史經驗和對當前階段的判斷

（一）把握機遇，從重點發展轉向優化發展

根據國家和省對長三角地區、蘇南地區的發展定位，南京摒棄“總量取勝”、“速度第一”的傳統發展理念及粗放型增長的路徑依賴，更加注重發展質量的“優”和生態環境的“好”，從整體上轉入優化發展階段。并且更加注重發展服務型經濟，推動制造業從量的擴張轉向質的提升，從規模增加轉向結構優化;更加注重提高城市現代化水平，完善城市功能，推動城市現代化與新農村建設協調發展，形成現代化的城鄉結構;更加注重社會建設和公共服務，始終堅持以人為本的發展理念，全面提高社會管理和保障水平。

（二）與時俱進，從總體小康轉向全面小康

在全面建小康社會指標體系的引領下，南京積極轉變發展理念，創新發展路徑，提升發展質量，把全面提高城鄉居民收入、加強社會管理和建設、改善環境質量等放在更加重要的位置，從以物為本到以人為本，從粗放增長轉向集約增長，從注重經濟發展速變轉向關注民生幸福，從突出經濟增長轉向推動經濟社會協調發展。

（三）率先突破，從模仿追趕轉向創新驅動

南京將科教優勢和開放優勢緊密結合，主動探索由勞動增加向技術增加、由“勞力經濟”向“智力經濟”轉變，提高科技人才要素對發展的貢獻率，以科技創新形成新的發展動力，增創新的發展優勢。

（四）破解約束，從環境治理轉向生態建設

更加注重生態建設和環境治理，使經濟社會發展建立在節約資源、保護環境的基礎上，將城市現代化和生態化結合起來，同步提升產業競爭力和環境競爭力，形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構和增長方式。

（五）勇于創新，從單兵突進轉向綜合配套

將整體推進與重點突破相結合，積極推動政府職能轉變，不斷深化金融體制改革、分配制度改革，加快社會保障體系建設，推動改革從單個領域、部分環節的突破走向綜合配套改革，從經濟領域轉向政治、文化、社會等各個領域，加快建立起有利于科學發展的體制機制保障。

二、南京新型城鎮化建設在蘇南現代化進程的地位分析

（一）現實問題

在取得巨大成就的同時，南京現代化建設的歷程中也存在一些不足。如:經濟發展方式尚未根本轉變，經濟結構不盡合理，產業層次和整體水平不夠高，新興產業比重不大，現代服務業發展相對滯后，對經濟支撐不夠有力;開放型經濟結構亟待優化、水平有待提高，各類開發區綜合功能有待提升;創新驅動的格局尚未真正形成，創新創業人才資源仍然不足，自主創新能力和核心競爭能力亟需提升;高新技術產業主要集中在中低端環節;先進要素集聚能力有待加強;中心城市輻射帶動能力不強、功能偏弱，城市綜合承載能力需進一步加強，對優質生產要素和高端人才的吸引力有待進一步提升;土地、能源等生產要素以及環境對發展的約束不斷加大;收入分配結構不夠合理，社會管理水平有待進一步提高;體制機制不夠完善，民主法治建設有待進一步加強。

（二）未來定位

一是提升對蘇南地區、省內乃至長三角地區現代化建設的支撐作用。南京必須積極探索區域整體聯動推進現代化建設的路徑和方法，積累新的經驗，為蘇南、蘇北、蘇中地區的現代化建設提供現實樣本，為市委市政府、省委省政府制定推進全省區域現代化政策提供依據;也為長三角地區2020年基實現現代化發揮支撐作用。

二是發揮對現代化建設的引領作用。蘇南近代以來一直是中國現代化的先行地區之一，南京要通過創新實踐，繼續探索和回答現代化建設進程中需要解決的一系列問題，努力成為科技創新的重要示范區，現代化建設人才的重要輸出地，城鄉區域協調發展的重要先行區，社會安定和諧的重要引領區。

三是探索具有世界影響力的現代化創新發展道路。世界現代化成果主要集中在發達國家以及這些國家的重要區域。面對經濟全球化、新技術革命、全球經濟重心向亞太地區轉移的重大機遇，蘇南地區快進入高質量發展階段，探索出現代化動力從“外源后發”向“內源先發”根本性轉變的新道路，展示出中國特色社會主義現代化建設的越性，體現出中國參與國際競爭與合作的核心優勢，是后發國家和地區追趕世界現代化浪潮的成功范例。

（三）發展重點及戰略舉措

1.加強產城一體互動，突出產業興城。發展現代服務業。實現生產服務業與先進制造業融合發展，生活服務業與擴大居民消費相互促進，現代服務業集聚區與開發園區配套建設，進一步擴大服務業規模，提升服務業層次，提高服務業比重，加快形成以服務業為主體的現代產業體系。

發展先進制造業。加快升級傳統產業，積極發展高端產業，推動主導產業高端化，推動制造業向產業鏈、價值鏈高端攀升，打造先進制造業增長極。

推進農業現代化。積極構建以現代裝備為基礎、現代科技為支撐、現代經營為特征，勞動生產率高、土地產出率高、綜合效高的現代農業體系，形成以生態優美、產業融合、文化傳承為主要標志的現代農業新格局。

提升對外開放水平。進一步擴大全方位對外交往，強化開放優勢，在更大范圍、更廣領、更高層次上參與國際合作與競爭，進一步拓展發展新空間和新優勢。

加強人才隊伍建設。緊緊圍繞產業發展需要，強力推進高層次人才智力引進項目招商，通過加強創業創新重點人才的培養、引進與使用，引領創新型經濟規模化發展與產業的整體轉型升級。

2.推進城市開放整合，建設幸福南京。著力推進城市群建設。以建設南京都市圈和寧鎮揚同城化要素整合與互動發展水平為核心，推動城市群之間以及城市群內部的交通等基礎設施建設，進一步完和提升區域性中心城市綜合功能，不斷增強中心城市輻射帶動能力，建成以大城市為主體、中小城市和重點鎮共同發展的網絡化城鎮體系。

提升城市國際化水平。加快國際化居住社區和公共服務設施建設，營造國際化商業商務氛圍，提升具有國際水準的城市服務，培育城市多元國際兼容環境。深化城鄉發展一體化。

創新社會治理。以改善民生、完善服務為導向，加快建立高效服務型政府，健全新型社會管理格局，加強平安環境建設，推動和諧社區建設，強化公民誠信道德建設，進一步夯實基層基礎。

加強基層民主建設。大力推進法治建設，健全基層民主制度，切經菇軎層社會自治功能，充分發揮人民群眾主體作用，保障人民依直接行使民主權利、管理基層公共事務和公益事業的權益。

3.建設生態宜居城市，堅持持續發展。提高資源集約利用水平。積極構建可持續的生產方式和消費模式，進一步優化區域土地資源配置和用地布局，合理利用土地資源，嚴格保護耕地，提高耕地質量。

大力加強環境保護。總結推廣無錫“兩型社會”建設綜合配套改革經驗，突出生態優先原則，創新環境保護體制機制，堅持保護與治理相結合。倡導綠色循環低碳理念，發展循環經濟，推進節能減排。始終堅持以生態的理念推進城鄉建設。

著力提升公民素質和精神文明建設水平。堅持以社會主義核心價值體系為引領，以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神凝聚人心引領發展，大力弘揚新時期南京精神，形成南京人民的共同理想和價值追求。

4.立足人本的城鎮化，改善民生保障。著力提高居民收入水平。加大收入分配改革力度，突出農民、企業職工、中低收人者和困難家庭增收，不斷提高人民的收入水平和幸福指數。

完善就業和社會保障體系。加快建設覆蓋城鄉勞動者的就業、失業登記制度和城鄉統一的人力資源市場，引導勞動力在地區、城鄉之間合理有序流動。加快社會保障城鄉一體化進程，繼續擴大社會保險覆蓋面，全面立統籌城鄉、保障基本醫療、滿足多層次需要的醫療保障體系，不斷提高保障標準和水平。

大力發展社會事業。堅持教育優先發展，按照辦優質教育的方向，推進城鄉、區域之間義務教育均衡發展。加快建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生體系。發展適度普惠型社會福利事業，擴大社會福利覆蓋范圍，切實保障社會困難群體和弱勢群體的基本權益。

5.創新驅動型城鎮化，深化制度改革。大力推進科技創新體制創新。總結推廣南京國家科體制綜合改革試點經驗，著力通過科技政策、體制、服務、組織機構和管理等方面的實質性創新突破，全力推動區域創新體系建設，激發區科技創新能力，提升區域綜合競爭力。

積極轉變政府職能。理順政府與市場的關系，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用。強化政府社會管理和公共服務職能，加強政府社會治安、公共應急等能力建設，提高科教文衛、就業和社會保障等社會服務水平。

加快市場體系建設。大力推動區域市場一體化，實現生產要素合理流動和資源優化配置。加快金融體系建設，進一步整頓和規范市場秩序，加強區域信用體系建設。

大力發展民營經濟。進一步放開市場準入，改善融資條件，優化民營企業發展環境。

深化行政管理體制改革。扎實抓好省直管縣與經濟發達鎮管理體制改革，穩步推進強縣擴權和強鎮擴權試點，進一步激發縣域經濟的發展活力。

6.打造優秀城鎮文化，探索優化機制。城鎮化是人類在自然生態環境下經歷組合形成高濃度的匯聚地，以此來構建自己獨有的文化形態的過程。因此，利用城鎮文明影響農村文明、改造農村文明、帶動農村文明，是促進農村社會進步，提高農民素質的必由之路。并且，現代城鎮之間的競爭，是不同地域范圍內城鎮綜合實力的角逐，既是其資源、能源、資本、技術的競爭，更是文化“軟實力”的競爭，城鎮文化無疑是城鎮最核心的競爭力之一。

三、南京新型城鎮化發展的總體思路

（一）聚合要素，形成整體優勢

大力推進六個整合:一是加強區域規劃的整合，實現南京現代化建設的一體化和科學化。優化整合現有各區域發展規劃，形成南京發展整體規劃，并加強整體規劃與各級各類區域規劃、專項規劃的相互銜接，確保南京發展形成合理的自然空間布局和生產力布局。二是加強要素資源的整合，切實提高資源利用率和區域發展融合度。深入開展對區域內要素資源狀況的分析評估，打破行政壁壘和區域界限，建立統一開放的各類要素市場，發揮市場對資源配置的基礎性作用，促進要素資源的廣泛流動和深入交流。三是加強基礎設施的整合。四是加強公共服務的整合。五是加強人才創新平臺的整合。建設區域性創新載體，制定完善相關共享政策，努力構筑人才聚集區和創新示范區。六是加強區域政策的整合。建立統一的產業制度、戶籍制度、就業制度、住房制度、教育制度、醫療制度社會保障制度等，按照共同的目標取向，構建區域經濟社會整體發展優勢。

（二）錯位發展，注重區域分工

發揮科教文化資源豐富、區域金融地位突出、海陸空港和信息港聯動發展的優勢，強化輻射帶動中西部地區發展重要門戶作用，建設全國重要的科技創新中心、文化創意中心、長江航運物流中心和重要的區域金融商務中心，成為國家創新型城市和國際軟件名城。［1］

（三）加強統籌，促進協同發展

優化布局加強統籌，是世界現代化先行地區發展的成功經驗。蘇南地區應創新發展機制，努力推動“八個一體化”發展，形成整體發展的體制機制新優勢。探索建立一體化政策體系、一體化產業發展機制、一體化基礎設施共建共享機制、一體化對外開放機制、一體化社會服務保障機制、一體化環境保護機制、城鄉統籌和一體化發展機制、行政合作協調機制等。

（四）優化政策，發揮引導作用

首先，要建立三級地方政府行為協調機制。協調市、區、鄉鎮三級政府的行為，上級政府更多地執行監督和指導職能，而作為地方基層政府的鄉鎮，用于其對本地情況有深刻的了解和認識，對如何推城鎮化有最切合實際的方案，應該給予基層政府適當的政策空間，提高基層政府的執政能力和促進其在地方經濟發展中的作用，以促進區、鄉鎮政府根據本地實際推進城鎮化建設。

其次，要樹立以農民為主體的城鎮化建設指導思想。農民既是城鎮化最重要的利益主體，也是城鎮化建設的推動者。政府在城鎮化進程中是以自身利益最大化為目標還是以農民利益最大化為目標，是影響城鎮化道路是否健康發展的關鍵因素。

最后，要建立以市場為導向的政府行為規范準則。城鎮化是地方政府、企業和農民三方按照市場原則博弈的結果。政府在參與博弈的過程中，也要遵循市場規則，按市場規則辦事。同時，政府作為城鎮化的主要推動力量和城鎮的管理者，必須運用行政手段彌補市場運行的缺陷和不足。

四、南京新型城鎮化發展的預測及建議

（一）未來南京新型城鎮化的發展重點的設想

1.加快推進自主創新能力和內生發展能力的顯著提升。以集聚創新資源為重點，把南京建成具有國際影響力的產業科技創新中心和創新型經濟集聚區。

2.大力推進先進制造業和現代服務業的協調互動發展。繼續堅持高新技術產業、現代服務業“雙輪驅動”，新興產業加速發展與傳統產業改造提升“兩手并重”，信息化和新型工業化“兩化融合”，現代工業、現代農業、現代服務業“統籌并舉”，著力推動產業結構高端化、產業布局合理化、產業發展集聚化，顯著提升南京在省內產業分工中的地位，形成消費、投資、出口協調拉動的增長格局，建成創新型城市，進一步增強人才和科技進步對經濟增長貢獻率。同時，推進各類特色產業園區的轉型升級，增強產業的規模化和集聚化發展，增強園區對資源要素和高端產業的集聚輻射效應，加大園區工業用地投資強度，在拓展服務內涵、完善服務網絡等方面下功夫，向特色化、專業化、精細化發展，為園區的轉型優化贏取品牌優勢。

3.著力破除城鄉二元結構和深入推進城鄉統籌發展。建議學習蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革試點經驗，加快推進城鄉規劃，以提高城鄉基礎設施建設水平和推進公共服務均等化為抓手，推進以確權頒證為核心的農村產權制度配套改革。［2］加快建立農村產權流轉市場和擔保體系，加大反哺農村力度。

4.大力提升開放型經濟水平和提高外資溢出效應。利用外資從規模擴張向質量提升加快轉型升級，實施專業化招商、產業鏈招商策略，高標準引進國際龍頭型、旗艦型、科技型大項目和創新創業研發團隊。引導加工貿易企業向總部經濟、研發品牌、高端制造等方向轉型升級，培育一批具有國際影響力的地標企業。加快形成一批面向國際市場、具有較強國際競爭力的出口產業集群。積極擴大境外資源開發的地域和種類，以跨國投資為核心加快外經合作的轉型升級。加快培育一批本土跨國經營企業。

（二）建立創新性與操作性兼有的城鎮化政策實施體系

1.改革探索農民工社會保障模式，建立健全社會保障制度。根據農民在城鎮工作發展情況和生活安置能力以及與原承包土地的關系等各種具體條件，結合南京實際，采取農民自愿和政府組織引導相結合的辦法，根據不同的條件設定不同的保障模式，逐步建立有利于農民成為永久性城鎮居民的多層次、多形式的社會保障制度。

2.完善戶籍政策和相關配套制度，逐步消除城鄉二元結構。采取漸進式改革，逐步淡化戶籍的等級色彩，保留戶籍制度的社會管理人口信息統計的功能，條件成熟時將戶籍管理制度變為身份證管制度。剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，逐步建立以實際居住地等級戶籍的一體化戶籍管理制度。

3.調整轉換土地結構和利用方式，實現總量動態平衡合理。加強對城鎮土地的管理，嚴格控制土地供應總量，促進土地利用方式由粗放型向集約型的轉變。

新增非農建設用地的供應總量，應與農村城鎮化的發展、城鎮產業結構的調整以及房地產業的發展相協調。一是通過城鎮建成區內部用地結構的合理化和集約利用度的提高，增加土地資源的利用效率;二是加快存量土地的市場化，完善非農建設用地的審批辦法，充分利用市場機制優化土地資源的配置;三是加快農地使用權的市場化，促進農地規模經營，提高土地產出率。

確立城鄉建設用地規模的約束機制。在編制土地利用總體規劃時，要把控制耕地總量和非農建設用地規模、實現耕地總量動態平衡作為重點，同時要確立省級及市級區域性的城鎮規模體系，從宏觀上做到城鎮體系層次分明、規模適度、布局合理，并針對各個城鎮所在地區的土地供給能力、經濟發展水平和用地實際，設立城鎮建設用地控制區。在縣、鄉土地利用總體規劃基礎上，制定村莊、集鎮的非農建設用地控制規模。

4.改革地方財稅管理和監督機制，壯大基層政府財政實力。（1）在經濟礎較好，城鎮化水平相對較高的建制鎮，可以允許設立鎮級財政，以加速其城鎮化進程，加強對周邊地區的帶動和輻射作用。而對經濟基礎相對薄弱的鎮，繼續進行“鄉財區管”改革，同時規范上級政府對下級政府轉移支付制度，為其財政獨立創造條件。（2）調整現行城鎮地方稅收體系和管理體制，整合土地使用稅、房產稅、土地增值稅等稅種，適時開征物業稅或綜合財產稅、環保稅等新稅種，形成與城鎮稅源結構相吻合的稅制體系，為城鎮財政自治創造條件，為城鎮建設和公共服務提供充裕的財力。

5.構建3R的循環經濟產業體系，助推城鄉循環經濟發展。3R原則（the rules of 3R）是減量化（reducing）、再利用（reusing）和再循環（recycling）三種原則的簡稱。［3］隨著農村人口不斷進入城鎮，城鎮居民消費水平不斷提高，必然會增加城鎮經濟系統中的基本物質要素和生態系統中的環境要素。因此，發展城鄉循環經濟，推進農業和工業經濟發展過程中物資資源耗費量的下降和生產要素的知識化，具有重要戰略意義。關鍵是要構建循環經濟的產業體系。其一是從企業內部循環的角度，大力發展生態工業和持續農業。生態工業是以清潔生產為導向的工業，它根據3R原則設計生產過程，能實現經濟增長與環境保護的雙重效益。其二是從生產之間循環的角度，大力發展生態工業鏈或生態產業園區，即把不同的工廠以及農場、農業園區聯為一體，形成共享資源和互換副產品的產業共生組合，使得一家工廠的廢熱、廢水、廢物成為另一家工廠的原料和能源;工業的廢棄物經過生化處理，為農業發展提供必要的資料。為此，城鄉在產業結構調整和土地置換過程中，需要按照循環經濟要求進行整合，爭取資源消耗和污染排放的總體增長速度小于經濟增長速度。要在生產建設和流通中，注意節水、節能、節林、節地，廣泛采用新設備、新工藝、新技術、新產品，并限期淘汰能耗高、耗材多、耗水大的落后技術和產品，減少資源消耗，提高綜合利用能力。其三是從社會整體循環的角度，大力發展綠色消費市場和資源回收產業。綠色消費和資源回收是必須與綠色生產相銜接的兩個環節，只有這樣才能在整個社會的范圍內形成“自然資源——產品和用品——再生資源”的循環經濟圈。

6.促進公共領域投融資體制改革，釋放社會資本和市場能量。加快城鎮公共領域投融資體制改革，增大基礎設施、公用事業領域向民間資本和外資開放的力度，鼓勵和引導民間資本和外資參與能源、交通、供水、污水處理等基礎設施及公共事業建設。法律法規未明確禁止進入的行業和領域，都可對嘗試對民間資本和外資開放。積極拓寬融資渠道，通過采取經營性基礎設施項目投資主體招標、新建基礎設施項目上市融資以及選擇基礎設施向社會出讓股權等方式，拓展投融資渠道，擴展民間投資參與基礎設施和公共事業投資的機會與空間，促進經營性的基礎設施項目對民間資本開放，提高城鎮公共物品的供給能力，完善城鎮職能。［4］政府應在公共領域貫徹市場經濟原則，簡化投資審批程序，提高政府工作效率。

這個過程中需注意:城鄉公共服務一體化中的公平正義是歷史性的、相對性的，始終與經濟結構相聯系，決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化去發展，一定要與自身經濟發展相適應，待時機成熟條件具備，再提高統籌層次。

（三）打造更有利于南京新型城鎮化建設的外部環境

1.培育社會中間階層，優化現代社會結構。在任何社會中，中間階層都是維系社會穩定的最重要的社會力量，而特定的經濟結構、職業結構和教育結構，是中間階層賴以形成的土壤。因此，必須進一步加大加強科教興市的力度，突出發展有高附加值的產品、積極培育具有創新性與自主知識產權的企業，大力發展金融、保險等現代服務業，大力發展高等教育，加大研究與開發的投入，不斷擴大白領階層和專業技術人員的比重。高度重視培養引進高層次創新人才，大力培育自主知識產權和自主品牌，進一步提高研發投入占比和高新技術產業產值占比，主要創新指標達到國際先進水平。

2.深化社會體制改革，加強現代社會治理。改革的重點任務是要改變社會服務由政府壟斷性供給的格局，改革現行的事業單位體制，努力建構主體多元、機制靈活、開放競爭的現代社會服務體制，推進多元主體共同治理的創新實踐。從“單向管理”走向“社會共治”。

3.整合教育培訓資源，加大人力資本扶持。通過政府引導和市場運作的方式，整合現有資源，開辟職業教育和培訓基地。建立覆蓋全市勞動力的職業教育和農民工培訓的體系;同時，加大人力資源儲備，建立農村勞動力資源數據庫，切實掌握培訓和職業教育對象有關信息，銜接就業與培訓環節;建立技能人員“培養一輸出一提升“的體系，擴大與蘇南4市的合作與溝通，使培訓與需求相統一，形成良性循環。

4.實現信息有效共享，確保決策科學前瞻。各主管部門要密切配合，加強溝通，逐步建立空間戰略規劃與其他部門規劃的協調機制，按照市場經濟規律的要求，形成有效的共管機制，科學、合理地引導投資流向，加快推進基礎設施、公共服務設施和產業項目的建設，促進城鎮建設有序推進;逐步建立統一協調的規劃體系，建立有利于規劃協調的體制機制和溝通途徑。要在確保各級各類規劃科學性和合理性的基礎上，通過綜合統籌和協調，實現規劃之間在技術層面、政策層面的整合和對接，確保區域規劃、城市規劃、土地利用規劃以及各專項規劃的相互銜接一致，實現信息共享;構建積極有效的公眾參與機制，加強規劃的實施監督。大力推行信息公開制度，及時向公眾提供規劃的有關信息，建立公眾參與規劃編制、審批、實施和調整的機制。

［1］中共江蘇省委、江蘇省人民政府.關于貫徹落實《蘇南現代化建設示范區規劃》的實施意見［Z］.江蘇省人民政府，2013.

［2］李菁怡.新型城鎮化進程中的政府行為與制度變遷》［J］.安徽農業科學，2012，（29）.

［3］張建平，趙海云.東西部區域經濟合作問題研究［M］.北京:中央民族大學出版社，2007.77.

［4］李菁怡.新型城鎮化發展模式的實現機制與可持續發展研究［A］.第五屆長三角地區社會現代化高層論壇論文集［C］.2013.