創新型城市政府治理的工具效應

許愛萍

(天津社會科學院城市經濟研究所，天津 300191)

1 利益沖突是創新型城市治理的起點

隨著創新型經濟的發展深入，經濟與社會中出現越來越多與創新有關的問題，而政府不得不主動或被動參與或解決創新經濟帶來的各種問題，這就必須考慮到政府管理方式問題，通過提出合理的政府治理方式，處理好“國家”與“城市”這兩大節點之間的利益矛盾，推動地區經濟、社會與國家創新主題的融合、過渡和發展。

從實踐上看，由于創新帶來了環境污染問題、創新對城市基礎設施提出了更高要求、創新的空間集聚效應使城市的空間產生改變，進而影響到政府對城市空間的規劃管理;由創新引發了利益分配模式的變動，這都需要政府出面協調各方利益。同時，城市的發展模式也逐漸發生變化，通過創新帶動后工業時代城市經濟的持續繁榮的設想，為創新型城市的崛起提供了契機，也塑造了“創意階層”，大量創新人才正成為經濟發展的中堅力量，掌握著創新經濟的命脈，勞動在收入分配中的占比卻持續下降。由創新所引發的利益分配格局改變帶來了深刻的社會結構變動，利益平衡機制缺失的情況下，將會導致貧富差距不斷擴大，進而引發社會階層對立，政府成為對各方“利益訴求”進行平衡的首要工具。

從政治學角度看，創新型城市的發展過程中勢必遇到經濟增長、資源環境保護、社會基礎設施、城市空間、利益分配與利益團體之間的沖突。在2010 年，David Harvey 在《社會正義與城市》中描述了美國在激蕩的時代背景下各利益團體基于自身的“話語”的沖突，并提出了解決沖突的正義主張，提出社會正義具有包容性的原則，正義隨時間、空間和個體的變化而變化［1］。如何解決各利益集團之間的沖突，從而實現社會技術與文明的進步是創新型城市面對的首要問題［2］。這些矛盾的解決，都需要政府從頂層設計層面進行科學規劃和布局來實現統籌協調。

2 創新型城市治理面臨的挑戰

2.1 技術變革的挑戰

創新型城市治理面臨的一個重要壓力來自產業技術要不斷進行創新的挑戰，持續不斷的創新才能維持產品長久的競爭力與生命力，而不斷變化的市場需求要求創新主體不斷追蹤消費者需求偏好的動向，以此進行技術改進和提高質量，同時要求新技術迅速投入到生產體系中。此外，技術創新需要多種資源的參與以及制度的保障。由于對舊有技術的更替會觸及既得利益者的利益，新技術需要與現有相關技術的橋接，技術的更迭更要求有力的制度推動，對未來創新發展趨勢的預測也依賴技術領域、市場以及城市管理部門三方共同進行前瞻性探討。此外，主要由企業進行的創新活動往往通過產品與服務過程來提供，該過程融入了技術與組織上的創新過程［3］，企業為主體的技術創新體系仍有待完善，產業技術的發展與擴散也要求城市提供具有與之配套的基礎條件與制度條件來完成城市內部資源的整合。

2.2 供需矛盾帶來的挑戰

從市場需求的角度看，土地資源和環境容量已不允許城市經濟再走傳統粗放式發展道路，通過創新驅動實現城市經濟實現跨越式發展是時代之需。在以創新活動為特征的現代城市經濟體系中，是否具有市場競爭力是城市經濟發展標志之一，市場需求是城市經濟發展的根本力量，創新問題也是解決市場供需矛盾的重要手段。市場中新產品的出現，以及現有產品物理價值的改進決定了產品技術改進的必然，也決定了未來市場的技術方向，市場競爭的壓力要求城市必須適應創新型經濟發展方向，呼喚城市建設創新驅動發展的新機制，實現通過創新激發城市創新能力的提高。知識經濟帶來的社會問題、各組織之間的壓力需要政府來解決，尖銳的供需矛盾呼喚城市政府參與管理。創新型的城市的政府治理，要求城市延伸城市管理的空間外延，從傳統的城市管理走向大都市區域的治理［4］，將一般的經濟管理功能擴大到創新型城市治理的主題上來。

2.3 資本增值的困境

創新意味著高風險、高投入以及結果的不確定性，創新活動主體往往尋求伙伴關系來獲得知識、技術與信息。單個企業進行創新充滿了風險和不確定性，企業開始通過尋找創新伙伴來獲取所需的資源和信息。企業間密切的資源交換與能力互補為企業提供了資金、分擔風險以及加快市場進入和推廣等一系列機會。參與創新的資本往往包含社會資本、物質資本和人力資本，而社會資本、物質資本、人力資本在對創新結果的目標上具有高度的一致性，創新資本不斷要求資本尋求增值，因此創新型企業的成長在很大程度上依賴于資本的力量。于是創新企業比非創新型企業更傾向與資本的結合，風投、財政資助往往會催生大量創新型企業崛起［5］，并要求政府給予制度上的支持。知識經濟背景下的現代城市對高新技術產業的依賴，催生了創新型城市治理問題的提出，試圖以此解決城市資本增值的困境。

3 政府治理的工具效應

創新型城市政府治理是解決創新型城市所要面對的社會變革以及政府所要解決的各種沖突的重要工具，其工具意義的清晰化有助于理解創新型城市治理的目的與內容。

3.1 實現創新型國家的有效工具

創新型國家是國家根據時代背景以及國內外發展需求所進行的戰略選擇，創新型城市是創新型國家在區域上的重要節點，是國家實現創新型國家主導戰略意圖的工具。城市作為特定的創新空間，將創新人才、機構和創新活動聚集到創新型城市中［6］。城市內部創新網絡的密集化發展、城市之間關聯度增強都有助于增強技術創新水平的提升［7］，促進在城市內部、城市之間形成多層次的創新網絡，由此增進了國家創新系統優化產業分工、弱化創新風險、提高創新績效的功能。此外，在中國由速度型發展向規制型發展的過程中，政府逐漸對單一追求經濟發展速度的方式進行反思［8］。由于很多創新活動的失敗不是由于關鍵的技術缺陷而是因為市場失靈，這些失敗正是由于管理者和組織在管理上存在缺陷［9］。創新型國家的建設同樣存在市場失靈的可能，在創新型城市這一節點中可能出現市場失靈帶來的種種問題，政府必須通過干預城市區域內企業的創新活動，解決市場所不能解決的問題，并在地方層面層層落實。因此，創新型城市是為實現創新型國家在地方層面落實創新政策、實現更高層次創新資源協調分配行為的有效手段。

從創新型城市自身的發展看，由于不斷受中央政府、地方政府的影響，同時城市領袖、地方的城市規劃學者也影響著城市發展戰略的制定。地方政府的錯位和缺位將會為城市發展帶來不可估量的損失。城市政府治理的作用必定落腳于促進城市范圍內的技術溢出，其次在于保證企業創新經濟行為的運行。

在創新型國家建設落實到城市層面的過程中，往往在經濟增長與環境保護、創新型國家建設與區域資源供應不足、經濟發展與社會發展之間普遍存在矛盾。創新型城市政府治理為創新型國家戰略的落實起到了提供制度規范與協調的作用。這在體制機制創新驅動型的創新型城市建設中體現最為明顯，創新型城市與創新型國家都得益于政府自上而下推行的科技創新制度、科技促進政策及運行機制方面的改革［10］。創新型國家的建設需要地方政府在資金投入、稅收政策、財政補貼和補助和城市創新環境等方面提供保障。從國內外創新型國家建設的實踐看，一方面，雖然各國政府都在創新技術的最尖端領域提供創新經費方面的支持，但城市層面的創新活動仍需地方政府提供稅收優惠與財政補貼和補助［11-12］。另一方面，地方政府則通過提供優惠的稅收政策，吸引高科技企業的入駐和發展，并通過提供相應的產業扶持政策，促進產業集聚［13］;在資金投入上，政府通過財政資金的杠桿作用引導城市創新的方向，政府著力改善創新型城市建設中的薄弱環節，著眼于創新孵化全鏈條，促進科技要素匯聚生長的生態群落在城市區域內形成，增進城市在國家創新系統中的節點作用。

3.2 調節技術創新資源分配的有效工具

創新型城市政府治理的作用在創新型城市建設初期體現最為明顯，表現為強有力的政府主導力量牽引下，城市發展模式的急劇改變。由于市場調節不能隨著城市創新系統的總體資源需求的變動而及時產生作用，在應對創新資源需求的過程中缺乏靈活性，表現為國家政策以及地方政策在調節上的滯后性以及對城市創新系統調節的不完整性。因此，創新型城市的政府治理首先是對技術創新資源分配的協調。創新型城市對技術與市場的影響主要通過公共政策來實現，政府在促使優勢產業形成的過程中，不斷調整社會資源優勢、解決供需矛盾，調節激烈變革并緩和沖突。創新主體間知識流動及創新擴散模式有利于提高創新效率［14］，通過對創新系統的治理，逐漸促進城市區域內創新資源整合、流動，增進企業之間技術資源整合。

技術、市場以及創新型城市分別代表了盈利組織、消費者與城市管理者之間的利益協調，三者之間利益一致是公共政策的追求目標。創新型城市的公共政策是公共組織采取市場化工具、工商管理技術和社會化手段解決社會、經濟問題的政策工具［15］。創新型城市治理的政府主體包含中央以及地方政府在內的廣義政府組織，地方政府在推動城市創新活動的開展中處于領導地位，統領了城市區域內的資源分配，促進了城市中各個創新主體之間的聯系，橋接了產學研三大部門，使三者的創新資源和活動互通有無，因此，政府治理在創新型城市建設初期是解決創新資源分配的有效工具。

3.3 拉動城市創新水平的有效工具

城市政府在原有的工業基礎上積極發展創新型產業往往引發依賴于本地優勢產業的專業化，例如依靠傳統產業的技術升級改造形成的產業優勢化、創造新的產業發展條件引發的產業簇群，以及在經過長時間發展之后形成的產業聚集與產業鏈延伸。產生于具體某一部門的技術變革在帶動一個技術領域的同時，其產生的后果波及多個部門，引發的城市創新系統網絡內各關系節點產生巨變，波及專業部門、產業界以及顧客，帶動城市創新水平的整體提高。由技術所引發的深刻變革更表現在對政府治理職能、公共政策的影響上，并由此引發的全面撼動。公共政策的作用體現在公共組織對創新發展和創新過程的影響上［16］，政府通過提供具有穩定、協調效應的創新政策，為處于研發前沿企業的市場開拓和技術溢出提供了機遇，同時對落后企業提供了技術追趕機會并為區域之間技術流動提供了契機，為創新型城市內外部企業研發水平的均質化作出了推動。

在政府治理理論視角下，政策、市場協調的合力作用在創新型城市發展的中后期階段逐漸表現為政府角色的淡化、市場力量凸顯。此時，創新型城市高度依賴高新產業中技術、人才、資金對經濟的帶動作用，重視科技創新對提高社會生產力的支撐作用，逐漸實現從要素驅動型向創新驅動型轉變，要求政府功能在創新資源管理、創新活動激勵方面強化治理作用，在戰略選擇上，要求強化對創新型城市治理的區域經濟建設功能。隨著創新經濟的發展、城市創新系統的形成，政府對具體創新活動的干預減少，轉而體現在對創新系統的干預上，表現在力圖通過合理的資源分配實現創新產出最大化。政府對城市創新系統進行干預以增進各創新主體之間的聯系與合作，為創新衍生新的創新組織、空間結構。政府對創新的干預促進了系統內知識的流動，促進各主體的學習，帶動知識在各創新主體與消費者之間流動，拉動城市創新水平的整體提高，帶動整個社會的文明與進步。

3.4 解決技術變革的鏈式效應的有效工具

在解決技術引發的鏈式變革中，政府主要起到了領導、協調和利益整合的作用。從市場經濟為基礎的多元社會結構向“創新型”城市社會轉變的過程中，資源枯竭、能源枯竭、人口老齡化、人口需求、流動人口和公共健康等問題要求城市以“治理”概念改造城市經濟發展方式以及社會問題。創新型城市理念不但要求經濟發展方式由要素帶動型向創新帶動型轉變，同時要求管理模式走向“創新管理”，由此產生了政府的“新職能”和放棄某些“職能”。創新人才、資本的聚集以及高附加值的經濟特征為城市帶來了深刻的社會變化，對高標準的城市創新基礎設施和環境設施的高效利用，對創新資源的整合以及創新系統網絡的構建與運行都提出了更高的要求，同時，城市對開放包容的精神文化的呼喚不斷沖擊原有的社會環境，而公共政策在調節經濟與社會矛盾的過程中也不斷經歷著嬗變。在創新型城市建設的實踐中，政府為解決極化效應帶來的鏈式變革，積極協調各部門實現科技創新、文化創新、制度創新和發展模式上的創新。制度創新與創新文化的培育是推進創新型城市塑造發展模式的關鍵外部條件，以此來保障城市硬件建設，使科技創新與市場、社會之間形成良性互動關系，使由技術變革引發的鏈式變革與創新型城市經濟、社會發展相協調。

4 結語

隨著創新型城市的發展，在市場配置資源和政府協調作用的合力下，政府逐漸將工作重點轉移到營造親商投資環境、培育尖端技術、塑造產業集聚上，體現了技術創新、經濟與城市管理的高度融合，創新型城市的政府治理是解決技術的商業化、工程化所引發的種種問題的有效工具。因此，良好的政府治理是改善政府主導與市場主導的強烈對立的手段，是改善市場單一作用不良后果的伴生工具，也是未來創新型城市管理的目標取向。

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