淺談國外礦業資源管理制度經驗對我國的啟示

劉翀 黃存權

(安徽工業大學商學院 安徽馬鞍山 243032）

1 礦業用地及礦業用地管理制度的內涵概述

1.1 礦業用地的內涵概述

礦業用地是與礦業生產緊密關聯的、一種較特殊的利用土地類別,礦業用地之所以特殊,一是因為礦業用地雖然屬建設用地,但與其它建設用地相比,具有礦業用地的位置唯一且不可替代、礦業用地方式對土地影響差別較大且復雜、礦業用地的使用具有階段周期性、礦業用地具有生態可恢復性、礦業用地大都位于偏僻區域且土地市場價值較低等特殊性；二是因為對礦業用地的管理既要符合土地管理的一般規定,也要符合礦業企業實際生產的內在特殊性。

礦業用地可分為探礦用地和采礦用地，其中采礦用地又可分為礦區、工業廣場、排土場及尾礦庫用地三類。從礦業用地性質看：按我國《土地法》第57條的規定，探礦用地符合臨時使用的特征，是一種臨時用地，并不是獨立的土地利用類型；采礦用地是建設用地的一種，屬建設用地中的工礦用地，但實質上明顯不同于其它工業建設用地；從土地使用視角看：探礦用地是指進行礦產資源勘查所需使用的土地,采礦用地與工業、倉儲用地一樣屬二級類用地,都從屬于一級類工礦倉儲用地,主要包括地面生產、排土及尾礦堆放用地；從礦地使用權屬視角看：礦業用地取得和使用管理問題與礦地使用權的獲取與歸屬問題密切關聯。探礦與采礦用地的使用權主體應與探礦、采礦權主體相一致，在我國對探礦和采礦權的主體資格有較嚴格規定。通常來講，礦業權人進行礦產資源勘探、開采必然使用土地,針對的是地下礦產資源,使用權屬上自然應該具有地下使用權,但目前我國法規還并非如此,礦業權人要進行礦業活動還必須重新依法重新獲取地表土地使用權。

1.2 礦業用地管理制度的內涵概述

礦業用地管理制度所牽涉到的社會法律問題很復雜,礦業用地管理制度主要是強調礦產資源所有權與礦業權或與政府管理權之間規范的一種制度設置,其管理制度并非礦業用地和人之間的關系,而是因礦業用地的客觀存在和關于其使用所造成的,有關人們之間互相認同的行為關系。所以,正因為任何一個主體都必須要遵從此種關系,或者是必須承擔違背此種關系的懲治后果,通常認為礦業用地管理制度是指一系列用以明確所有相對于稀缺資源使用時的社會經濟關系。

可見,礦業用地管理制度內容較廣泛,包涵諸多制度因素,主要有礦業用地的取得、使用、復墾、退出、損害賠償和再利用等制度。同時,礦業用地管理問題不僅僅是關于土地和礦產資源的問題,而且還會牽涉到一些物權和公法制度規則。

2 國外礦業用地的取得及使用管理制度梳理分析

2.1 國外關于礦業用地取得管理制度的分析

從美國的礦業用地取得的管理制度看：早在1866年的礦法就規定不管是測量過的還是未測量過的公共礦業用地都無償的為公眾進行勘探和占有,但僅限于脈礦請求權且有一定礦種限制；1872年美國《通用礦業法》頒布規定允許在聯邦公共土地上提出脈礦權和砂礦開采權,只有在發現有價值礦床后才能在公共土地上標定礦區,權利請求人在獲得特許權后即可將完全產權從政府轉給私人；1920年《礦地租賃法》規定了石油、煤等可租賃礦產的管理范圍,這些礦產由采礦人交納礦地租金和權利金后向國家租用,改變了原先為了私人利益處置公共土地,轉變成為公眾謀福利的可持續的土地政策,美國將礦產資源和礦業用地管理分為可標定礦產、可租讓礦產及可出售礦產三類,規定對于私人土地上礦產資源的開采,必須與礦產所有權人協商簽訂礦產租約或買賣契約,按協商的條件取得礦地使用權。

從德國礦業用地取得的管理制度看：德國礦業法規定土地所有人只對依附于其土地的指定種類的礦產資源有先占權利,其它礦產資源須經國家指定的法人在獲得許可證后才能進行勘探、開采,若礦產所有權與土地所有權歸不同主體所有,則土地所有人須容忍礦產所有權存在,礦業土地的使用可通過合同方式解決。實質上德國是將采礦權視為擁有排除土地所有權人效力的,相似于所有權的先占權,土地所有權人對此是負有相應的容忍義務的。

2.2 國外關于礦業用地使用管理制度的分析

從美國礦業用地使用的管理制度看：美國聯邦礦業用地主要設兩類請求權,一是特許采礦請求權,由政府將礦區所有權轉讓給請求人,一并擁有礦產及土地的所有權；二是未獲特許權的采礦請求權,僅限于開采礦產,只有在發現有價值礦產后才能抗衡政府或其它權利請求人,實質上只是從政府租賃了開采礦產權而并未發生土地所有權轉讓。美國礦業用地遵循有償使用原則,對于不是自己的土地行使礦業權,只有付費才能使用礦業用地,也可購買所有權,政府也不例外。

從德國礦業用地使用的管理制度看：礦產資源具有獨立性,分別設土地和礦產資源所有權,土地所有人并非自然擁有地下礦產開采權,只有國家才能自行行使或特許他人行使。德國礦業法規定:為行使勘探權、開采權而使用的土地,應在使用結束后立即優質地重新用于農業。土地用于礦山之前就應在前期計劃中規定重新使用的目的、方式和規模,因礦業用地使用而導致的土地利用限制應給予相應的補償。

3 國內礦業用地取得及使用的管理制度概述

自新中國成立以來，探礦用地取得是采取臨時用地方式,而采礦用地取得管理制度主要歷經三個階段,即無償劃撥方式供地為主的階段、有償出讓方式供地為主的階段和采礦臨時用地改革試點階段。

3.1 無償劃撥方式供地為主的階段

該階段時間上從1953年到1998年,國家先后在1953、1958、1982和1986年頒布了《中央人民政府政務院關于國家建設征用土地辦法》,《國家建設土地征用辦法》,《國家建設征用土地條例》及《中華人民共和國土地管理法》,之后關于土地征用都按1986年《土地管理法》執行,其第21條規定國家進行經濟、文化、國防及公共事業建設,需要征用集體的土地,按照國家建設征用土地有關規定辦理,至此采礦用地的有償獲取方式還未建立,不管是國有或集體土地,企業都能通過劃撥方式取得礦地使用權。

3.2 有償出讓方式供地為主的階段

該階段始于1998年國家新修訂的《土地管理法》,該法在進一步明確規定了“建設用地”的基礎上,規定除了國家機關、軍事、基礎設施、公益事業等用地外,任何單位和個人進行建設,必須依法申請使用國有土地(包括國家所有及國家征用的原屬集體所有的土地),而且使用國有土地應以有償出讓等使用方式獲取。至此,我國還是將采礦用地與建設用地統一對待,不管是使用國有還是集體土地,應依法用有償出讓或征收后再有償出讓方式來取得。隨著市場經濟改革的深入發展,2002年國家又頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》,規定商業、旅游等經營性用地必須以招拍掛方式出讓，同一地塊有兩個以上意向用地者的，也應采用招拍掛方式有償出讓。考慮到采礦用地的取得和使用要以取得采礦權為前提，2007年又修訂了該法規，將采礦用地排除在“招拍掛”之外。

總之,目前我國礦業用地的管理制度還沒有專門的法規進行規定,所牽涉的礦業用地管理相關規定分散在《土地管理法》,《物權法》,《礦產資源法》,《礦產資源法實施細則》及相關政策文件中。

4 國外與國內制度比較的經驗啟示

通過上文分析,對比國內外的礦業用地取得及使用的管理制度,可以給我國礦業用地管理制度帶來一些有益的經驗啟示。

4.1 強化礦業用地立法，制定完善的法律法規

由于礦業用地的問題不僅僅只是涉及到土地法規,或只是涉及到礦產資源法規,尤其應注重兩者的協調銜接。因此,考慮到礦業用地特殊性及重要性,這些國家均在礦產資源法中同時對礦業用地管理制度作出了規定,制定了十分明晰的關于礦業用地取得及使用的管理制度規定,有力地保障了礦業權與礦業用地使用權合理有效銜接。這對于完善我國的礦業用地管理制度、規范礦業用地的管理具有重要的借鑒。

4.2 正確處理礦地使用權與礦業權關系，保障礦業用地高效取得及使用

一方面,對于土地是否該用于礦業生產,各國都有一定程度價值衡量,各國逐漸重視土地的其它效用及土地所有人和占有人的權利,僅僅是在雙方確實難以達成一致且礦業活動有利于公共利益時,才把征收作為最后的手段來保障礦業用地；另一方面,大都數國家礦產所有權與土地使用權是相分離的,在礦業用地取得程序上重視兩者銜接,有的將取得土地權屬人的認同視為授給礦業權的前提條件,有的是在礦業權取得后,只有經過土地權屬人的同意,才能進行礦業生產,而且必須進行相應的補償。國外這些做法對于我們有效處理兩權關系,保障礦業用地高效取得有很好借鑒。

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