地方政府的環境監管策略研究——以河南省固始縣為例

錢曉輝 陳新武

（河南省固始縣環境保護局 河南信陽 465200）

環境污染關系百姓生活質量，直接危害人類健康，已成為全球共同面臨的生態問題。隨著我國經濟社會的發展，環境污染問題對區域經濟發展產生了重要影響，威脅著地區的安全、穩定、可持續發展。減少環境污染引發的危機問題，提高地方政府憂患意思，強化政府應對環境污染危機的應對能力日趨緊迫。在“十二五”全面建設小康社會的關鍵時期，深化改革、加快轉變經濟發展方式，創造良好健康的生態環境，是促進社會經濟發展、推動社會轉型的內在要求和重要保障，考驗了政府的執政能力和危機管理能力，并檢驗了政府落實堅持“以人為本”理念，踐行科學發展觀、實現中國夢的本領。

1 政府監管存在問題

1.1 執法力量薄弱

環境監察機構履行環境執法職能，環境監察標準化建設程度和執法力量影響著環境執法效果。在固始縣環境監察標準化建設明顯落后于經濟發展。固始縣的各鄉鎮、街道雖然都已經成立專職的環境保護機構——環境保護辦公室，但是各鄉鎮的環保辦沒有專職的環保工作人員，大部分環保工作人員是其他部門的人員兼任，他們沒有環境執法編制，無行政執法權，缺乏必要的監察、監測技能，只能配合縣級環保部門開展環境監督工作。

1.2 環保立法不完善

現行環保單行法規比較籠統，沒有對應的“硬約束力”的法律責任條款。環保工作人員針對環保沒有強制執行權，只能責令整改、停產，遇到違法行為人拒不執行時，環保部門只能申請法院強制執行。對于嚴重污染水環境或大氣環境的違法行為，只有建議權，只能申請地方政府限期治理、關閉。地方政府往往會考慮整治違法企業對當地經濟的影響等，對于屢查屢犯的違法企業無有效的制約手段。大多數情況下當地政府不能以環境保護為出發點真正遏制違法行為，從而大大降低了環保部門的執法效果。

1.3 環保工作機制不健全

1.3.1 責任追究機制不健全。首先體現在政府主要領導環境保護責任難追究。雖然法律明確了政府應對環境質量負責，但如何追究其法律責任卻缺乏進一步的規定，發生污染事故，至多是重罰下企業，撒換下環保局長。

1.3.2 守法企業激勵機制缺乏。目前的環境經濟政策“守法成本高，違法成本低”，造成了守法企業“吃虧”，企業不愿積極主動進行污染物治理。長期以往，會導致守法企業也蛻變為違法企業。特別是一些違法企業不按環保“三同時”要求，不建污染物治理設施就擅自開工建設，由于減少了污染治理投入，投產后獲利甚豐。若被發現，往往因其是當地納稅大戶、就業崗位提供大戶等，政府和環保部門很難做出關停處理的決定，只能依照相關法律法規，先責令限期補辦手續，由此在一些地區形成了排污企業“先建設、后處罰、再補辦手續”的怪圈。

2 完善地方政府監管策略

2.1 完善環境法律法規

擁有完善的環境法制體系，才能對于環境保護和執法提供良好的法律依據。在法律法規修正中增加環境污染強制保險、政策環評、信息公開、公益訴訟、排污權交易等相應的內容，使這些行之有效的環境制度得到法律規范和保障。有效控制污染，提高執法效率都需要有良好的法律依據，針對現有環境法律法規偏軟、可操作性不強特點應盡快完善相關法律法規。一方面要通過立法賦與環保部門更大的強制執行權，如：關、停、封、凍、扣、收等現場強制執行權，有利于環保部門及時制止環境污染行為，改變環保執法部門權力“小”，手段“弱”而產生的查處難、執行難問題。另一方面是修改相關法律法規，改革罰款機制：一是提高環境污染罰款的額度，除了修改罰款上限，應引入西方國家的“按日計罰”、“累犯加倍處罰”和“主觀故意違法重罰”等條款，讓違法排污的企業輸不起；二是增加沒收違法所得的處罰，除罰款外，增加沒收企業違法所得利益的處罰，讓企業違法排污行為無利可圖；三是增加環境污染刑事制裁的具體條款，降低污染環境罪的定罪量刑標準，以追究違法者的刑事責任，震懾違法者。

2.2 健全環境污染監管體制

建立有效的環保執法體制，強化環保執法能力獨立的環境監管機構是保證執法效果的關鍵。在固始縣可以嘗試縣級以下環保系統垂直管理，保證鄉鎮一級都能設有專職的環境執法派出機構，由固始縣環境保護局垂直領導和管理，編制、經費和設備由固始縣環境保護局統一調配和劃撥，從而最大限度地保證基層環保執法的獨立性。

2.3 多管齊下，提升環保執法效能

首先可建立和完善環保與監察、工商、稅務、供電、供水、公安等部門的環保聯合執法機制，定期開展對重大環境違法行為整治行動。其次可加強與水務部門的聯動，做好江河、水庫、地下水的綜合水污染防治，防止出現多頭管理造成的監管漏洞。最后要建立和完善鄰近地區環境保護部門的跨界環境信息交流機制和聯合執法機制，定期開展對跨區域、跨流域環境污染整治專項行動。通過建立和完善環境保護聯合執法機制，有效調動各方面的執法力量，形成合力，有效提升環境執法行政效能，彰顯執法威力。

[1]梁艷麗.地方政府環境污染危機管理研究——以廣西壯族自治區為例[D].2013,(6).

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