“以業控人”化解城市病

本刊記者 張宏

“以業控人”化解城市病

本刊記者 張宏

10年前北京市規劃，2020年北京總人口規模應控制在1800萬左右，但2010年就達到了1961.9萬。目前城市資源環境承載已經達到極限，原先的規劃將在年內全面啟動修編。

十八屆三中全會之后，隨著“嚴格控制特大城市人口規模”方針明確，北京等特大城市的“嚴控”行動全面鋪開。1月16日，北京市市長王安順在作政府工作報告時提出，切實把常住人口增速降下來。這是北京首次將加強人口規模調控列入2014年主要任務。

根據“京版”全面深化改革決定，北京將圍繞破解“城市病”難題，科學制定人口總量中長期調控目標，綜合運用經濟、法律、行政等手段，完善以業控人、以房管人、以證管人等人口調控措施。

對于要建設“宜居城市”的北京來說，交通擁堵、環境污染等特大城市病正嚴重考驗著城市主政者的治理能力，而將人口疏解成為政府的一個“自然選擇”。

不過，較之過去的戶籍、居住證等行政手段相比，北京此輪調控更為強調市場的作用，產業結構的調整升級，即“以業控人”被放在了優先位置，并與城市功能外移、基礎設施建設、城市環境整治等結合起來。

“以業控人”成優選

1月16日，北京副市長陳剛表示：“北京必須從源頭上控制人口增長，要控制產業發展和經濟規模，轉變經濟發展方式。”他表示，每年北京GDP的增加數值，大約在1500億到1600億元，要保持這個增速，就業人口大約需要增加40萬人，需要土地大約30—40平方公里，所以必須發展高效益，耗能、耗地少的行業。

“低端產業影響了北京中心城區主要功能的發揮，通過產業結構的調整，讓北京的土地和城市空間發揮更高的效率，是當地經濟發展向更高階段邁進的必然結果。”中國社科院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞指出。

搬遷動物園批發市場（簡稱“動批”）再次提上日程。北京市西城區政府表示，包括“動批”在內的全部91個業態落后的商品交易市場，將陸續進行轉移、撤并、調整、升級，最終達到“以業控人”的效果。

此外，位于北京城南的豐臺區也表示，將對低端產業就地升級改造，批發集散的業態要向外轉移，其中在當地影響很大的大紅門批發市場今年就將開始升級改造，北京僅保留其配送服務功能，而占地面積較大的倉儲功能將外遷至河北。

這項動議早已被北京市和河北省雙方事先確定，根據2013年5月22日北京市與河北省簽署的《2013至2015年合作框架協議》，“支持北京市大型商貿企業到河北省建設區域性商貿流通市場，推進北京市城區內小商品、服裝批發市場向周邊地區轉移”。

同時，2014年，北京新機場將開工建設，在業內人士看來，這也是北京市重修城市規劃和產業布局的一個新契機。北京國際城市發展研究院院長連玉明認為，為解決北京人口過快增加的問題，需要跳出“人口調控人口”和跳出“北京發展北京”的固有思路。一方面是加快縮減北京的城市功能，將不符合北京城市功能和過于集中在北京城區的產業往周邊近郊區遷移，緩解北京人口壓力；另一方面是強化北京與周邊城市的合作化發展，即推動京津同城化和京津冀一體化的同時，發展北京經濟。而新機場的建設就給京津冀三地帶來了這樣的機會。

北京究竟能裝多少人？

其實，這并不是北京第一次提及“以業控人”。2011年1月4日，北京市副市長程紅在“2011年北京市工商行政管理工作會議”上表示，控制人口，根在于“業”。

北京人口的快速增長是上次調控的大背景，但效果并不明顯。根據北京市統計局新近公布的統計數據，2013年末，北京市常住人口2114.8萬，比上年同期增加45.5萬人。其中，常住外來人口802.7萬，占比37.4%。

根據《北京城市總體規劃（2004—2020年）》的要求，2020年北京總人口規模應控制在1800萬人左右，但2010年北京常住人口就達到了1961.9萬。“可以說，目前我們的城市資源環境承載已經達到了極限。比如，全市生活垃圾平均日產1.8萬噸左右，而日處理能力只有約1.75萬噸，大部分設施超負荷運轉。”北京市規劃委副主任王飛說。據悉，迫于目前城市資源環境承載已經達到極限，原先的規劃將在年內全面啟動修編。

那么北京到底能容納多少人？當時北京社科院確定1800萬的人口規模，主要是基于對經濟發展的預測，并通過對當時水資源、就業、人口綜合增長等各方面的情況綜合計算所得。數學模型預測表示，預計2020年北京就業崗位需求量約為810萬個，年常住人口規模應該在1747萬—1857萬之間。

而目前，北京的生態赤字逐年增加，不僅過度消耗自身資源，也對周邊地區帶來“生態承載力強迫性出口”的壓力。北京市首都發展研究所所長梁昊光撰文指出，從目前來看，水、交通、空氣是北京市生態環境系統最主要的瓶頸因素，已經超出生態彈性限度條件下城市生態系統所能支撐的人口數量。在研究樣本期間內，北京市經濟增長和環境質量之間的關系曲線不是倒U形，兩者之間近似為線性負相關關系。

不過，人口增長的壓力絲毫未減。連玉明認為，像北京這樣的特大城市，人口增長是不可逆轉的趨勢，其研究顯示，按全國每年新增流動人口1000萬以及北京流動人口占全國流動人口總量4%的比重計算，北京外來人口未來仍會以年均40萬—50萬的速度增長。“人口從增長到平穩有一個過程，北京總體還處在上升通道，調控有難度。”王飛也坦言。

在此背景下，明確城市的功能定位是首要問題，人口疏散的前提是產業和城市功能的疏解。在城市空間布局和產業布局上，應將城市副中心和新城建設作為優化城市布局的重要載體，梁昊光認為，北京不適合發展勞動密集型的制造業，而應該發展一些都市型工業——主要是服務于生活本身的產業，比如食品飲料、紡織服裝、工藝品等，需要疏解的還有科教文衛以及政府機構等功能。

另外，政府還需通過提高城市治理水平來解決“城市病”問題，改變治理社會的方式，提高公共服務的效率。“天地之間，莫貴于人。”這是王安順1月17日所作的政府工作報告中的一句話，他在參加北京市人代會的小組審議時再次強調了這句話，并進一步詮釋說：“沒有任何一件事比人的生命重要。人口調控絕不是反對外地人來京，而是在目前各種資源有限的情況下，站在對每一個生命重視和關愛的角度，適當控制城市發展規模。”

責編:張宏